Формы финансирования государством образовательной деятельности

 

Финансирование образовательных организаций	Финансирование учащихся
прямое	косвенное	прямое	косвенное
Сметное финансирование   Блоковые субсидии     Заказы   Подушевые нормативы	Налоговые льготы	Образовательные ваучеры   Гранты Кредиты	Налоговые льготы   Гарантии кредитов

Сметное финансирование. Государство выделяет образовательным организациям бюджетные средства, разграничивая их по видам затрат. Органы управления образованием утверждают подведомственным им образовательным учреждениям смету доходов и расходов. Финансовые средства планируются и выделяются их получателю по статьям экономической классификации бюджетных расходов (см. раздел 2.5.1). Размер финансовых средств рассчитывается в зависимости от категории и пропускной способности образовательного учреждения. Планирование выделяемых средств по каждой статье производится на основе фактических затрат прошлого периода и нормативов (нормативы штатного расписания и оплаты труда, расходов на учебное оборудование и инвентарь и т.д.), которые устанавливаются в расчете на показатели пропускной способности и дифференцируются по видам и категориям учреждений.

Учреждения не вправе использовать бюджетные средства для расходов, не предусмотренных сметой, или превышать расходы по тем или иным статьям без санкции вышестоящего органа управления. Бюджетные средства перечисляются учреждениям с учетом фактического использования ранее поступивших средств по каждой статье. Так что экономия любого вида затрат невыгодна учреждению, оно в этом случае недополучит бюджетных средств в будущем. Сметное финансирование позволяет финансовым органам контролировать использование бюджетных ресурсов, но оно не создает у учреждений стимулов сравнивать затраты с достигнутыми результатами и оптимизировать их соотношение. Их целью является получение как можно большего объема ресурсов.

До начала 1990-х гг. бюджетное финансирование образовательных организаций почти во всех странах осуществлялось в форме сметного финансирования. Между тем в последние десятилетия стала вполне очевидна значимость определенной автономности образовательных учреждений в принятии экономических решений. Формирующееся информационное общество предъявляет к образовательным организациям требования гибкости в организации их деятельности, развития образовательных программ и форм обучения, расширения источников финансирования. Для того чтобы соответствовать потребностям развивающейся экономики и усложняющейся социальной жизни, образовательным организациям нужна возможность самостоятельно определять основные характеристики образовательного процесса, методы и технологии обучения, структуру кадров, источники доходов, направления расходования средств. В свою очередь необходимость сдерживания роста государственных расходов на социальные цели заставляет искать пути стимулирования получателей бюджетных средств к более эффективному их использованию. Сметное финансирование этим требованиям не отвечает.

Блоковые субсидии. Данная форма государственного финансирования образовательной деятельности предусматривает выделение бюджетных средства с указанием рамок, или "блока", их использования. Они предназначаются для возмещения определенных видов расходов: например, субсидии на исследовательскую деятельность университетов, на приобретение учебного оборудования и его эксплуатацию и т.д. В этом случае также обычно утверждается смета, но по соответствующему ограниченному перечню расходных статей.

Размещение заказов (контрактация). Данная форма применяется для государственного финансирования тех ступеней образования, получение которых не гарантируется всем гражданам. Это прежде всего высшее и среднее профессиональное образование. Государство определяет то число студентов, обучение которых по различным специальностям оно готово профинансировать, и устанавливает примерную оплату за каждого подготовленного специалиста соответствующего профиля. Образовательным организациям предлагается принять участие в конкурсе на выполнение этого заказа по установленным или меньшим ценам. Каждый участник конкурса дает предложения о количестве специалистов по тем или иным специальностям, которые он готов подготовить, и о характеристиках предлагаемых учебных программ и других условий обучения. С учебными заведениями, выигравшими конкурс, заключаются контракты на подготовку соответствующего числа специалистов по согласованным ценам.

В сравнении со сметным финансированием такая форма финансирования может стимулировать конкуренцию между учебными заведениями и содействовать повышению эффективности использования бюджетных ассигнований на образование. Однако все это в решающей степени зависит от того, как организован конкурс, по каким критериям производится выбор победителей, насколько эти критерии четки и насколько прозрачен конкурсный процесс. В противном случае конкурс может не привести к заметному уменьшению цены обучения или оказаться сымитированным. Опыт использования этой формы финансирования образовательных организаций пока очень ограничен и свидетельствует, скорее, в пользу оправданности указанных опасений.

 

Подушевое финансирование. Выделение образовательным организациям бюджетных средств производится по нормативу, рассчитанному на одного учащегося. Сумма выделяемых средств определяется как произведение норматива на численность учащихся в данной организации. Такая система предполагает право школьников (их родителей) на выбор места обучения и должна стимулировать конкуренцию между образовательными организациями за привлечение большего числа учащихся. С 1988 г. она используется для финансирования школ в Великобритании. Имеющийся опыт свидетельствует, однако, что возможности выбора учащимися школ сильно ограничены даже в этой стране с очень высоким уровнем автомобилизации семей и хорошо развитой дорожной инфраструктурой. Сохраняется локальный монополизм многих школ вследствие нежелания или трудностей для учеников совершать длительные поездки в другие школы.

 

Налоговые льготы образовательным организациям. Как правило, государство предоставляет значительные налоговые льготы государственным и негосударственным некоммерческим образовательным организациям, освобождая их полностью или частично от уплаты определенных видов налогов. Это является формой косвенного финансирования государством их деятельности.

 

Образовательные ваучеры. Эта форма финансирования образовательной деятельности предусматривает использование специального документа (образовательного ваучера), который выдается обучающемуся и является финансовым обязательством государства оплатить обучение этого человека в размере определенной суммы. Данная форма была предложена для государственного финансирования школ. Каждому ребенку школьного возраста выдается образовательный ваучер. Учащийся (или его родители) выбирает школу и приносит в нее выданный ему документ. Школа получает бюджетные средства на основании ваучеров, предъявленных ею финансовому органу.

Практический опыт применения образовательных ваучеров пока очень ограничен. Но данный подход к организации финансирования образования является теоретически весьма привлекательным для экономистов*. Он предлагает рыночный механизм реализации обязательств государства по обеспечению бесплатного базового образования для всех граждан, предполагающий развитие конкуренции между производителями образовательных услуг. Ваучерное финансирование ставит все образовательные организации, безотносительно к форме их собственности, в условия равенства прав на получение бюджетного финансирования. При использовании данной формы финансирования размер бюджетных ассигнований образовательной организации становится зависимым не от ее статуса, не от решений органа управления, распределяющего средства, не от исторически сложившихся размеров ее финансирования и не от ее штатной численности, а от числа потребителей, пожелавших учиться именно в этой организации и внесших свои ваучеры.

* Сторонниками использования ваучеров для финансирования образования были, например, такие известные экономисты, как А. Пикок и М. Фридмен.

 

Ваучерное финансирование наиболее последовательно реализует принцип "деньги следуют за учащимся". Оно предоставляет родителям возможность свободного выбора места обучения своих детей и ставит школы перед необходимостью предлагать программы, пользующиеся спросом, и обеспечивать их качественное выполнение. Школы, уровень преподавания в которых выше, которые предлагают более интересные образовательные услуги, будут пользоваться большим спросом и получат больше средств от государства, расширяя объем предложения своих услуг. Напротив, школы, качество обучения в которых не удовлетворяет учащихся (их родителей), потеряют учеников и будут получать соответственно меньше средств от государства.

В экономической литературе существует множество предложений о возможных схемах применения образовательных ваучеров. Приведем несколько примеров. Одна из схем предусматривает, что сумма ваучера является одинаковой для всех учеников и определяет полную стоимость получения искомого образования вне зависимости от места обучения. Родители школьника вправе выбрать любое учебное заведение, которое, в свою очередь, обязано принять их ребенка при наличии свободных учебных мест. Родители передают ваучер и не обязаны ничего доплачивать за обучение. Если число желающих учиться в данном заведении больше его пропускной способности, оно вправе отобрать учащихся по конкурсу, но не вправе регулировать прием, устанавливая какую-либо дополнительную плату. Эта простейшая схема фактически является вариантом подушевого финансирования образовательных организаций, рассмотренного выше.

Другая схема: ваучер гарантирует сумму, возмещаемую государством, но при этом образовательные организации вправе устанавливать более высокую цену обучения для желающих в них учиться. Родители, решившие отдать своего ребенка в школу, пользующуюся повышенным спросом, вносят ваучер и доплачивают разницу между его стоимостью и объявленной ценой обучения. В данной схеме отличие ваучерного финансирования от подушевого финансирования образовательных организаций является совершенно четким. Получение образования становится платным, цена обучения в той или иной образовательной организации может оказаться выше величины возмещения, гарантируемого государством и будет определяться соотношением спроса и предложения.

В зависимости от того, как устанавливается стоимость ваучера, данная схема может иметь несколько разновидностей. Стоимость ваучера может быть фиксированной для школьника из любой семьи. Иной вариант предполагает, что стоимость ваучера устанавливается в зависимости от семейного дохода: чем ниже семейный доход, тем выше стоимость ваучера. Эта схема обеспечивает некоторое выравнивание финансовых возможностей семей с разным уровнем дохода оплатить обучение детей.

Главное преимущество использования образовательных ваучеров в сравнении с другими формами финансирования начального и общего образования видится в том, что эта форма в наибольшей мере стимулирует развитие конкуренции между образовательными организациями, расширение предложения образовательных программ с различными учебными планами и методами обучения. Конкуренция заставит школы быть более гибкими, будет способствовать нововведениям в образовании. При этом стимулируется активность родителей в выборе места получения образования и образовательных программ. Ваучерное финансирование позволит преодолеть жесткость традиционно сложившейся системы школьного образования, которая ориентирована на предоставление более или менее стандартного образования каждому ученику независимо от его индивидуальных склонностей.

Вместе с тем преимущества ваучерных схем могут реализоваться только в тех условиях, где возможна конкуренция между образовательными организациями. Если производитель образовательных услуг является локальным монополистом, то противодействовать его действиям, направленным на извлечение выгоды из своего положения, результативнее сможет государственный орган управления, а не обладатели образовательных ваучеров. Поэтому применение ваучерных схем вряд ли даст ощутимый позитивный результат в сельской местности и в малых городах, где у родителей практически нет возможностей выбора школы для обучения своих детей, если только они не готовы ради этого поменять место жительства.

Но даже и при наличии условий для конкуренции между образовательными организациями, например, в средних и крупных городах, применение ваучерных схем может повлечь последствия, противоположные ожидаемым. На практике выбор родителей может оказаться сильно ограниченным из-за несовершенства доступной им информации. Создание ситуации, в которой выбор образовательных программ будет фактически определяться решениями родителей, может привести к тому, что они будут выбирать более "надежные школы" с консервативным подходом к образованию, а не инновационные школы и программы.

При использовании ваучерного финансирования может возникнуть проблема материального обеспечения растущих масштабов образовательной деятельности школ, которые будут пользоваться популярностью. Теоретически они могли бы арендовать помещения в тех школах, количество учащихся в которых будет сокращаться. На практике реализация этих возможностей столкнется с массой социально-психологических, организационных и экономических сложностей. Худшие школы будут, возможно, избегать сдачи помещений в аренду своим удачливым конкурентам. Со временем потребуется строить новые здания для школ, пользующихся спросом, или проводить реструктуризацию школ, закрывая менее успешные и передавая их здания более успешным. Первый путь может оказаться слишком дорогостоящим для государства с экономической точки зрения, а второй – с политической.

В случае разрешения школам устанавливать доплату к ваучерам возникнет или усилится дифференциация доступности базового образования в зависимости от доходов семей. Будет создана или закреплена уже существующая иерархия школ, основанная на размере платы. Те, кто не может доплатить к сумме ваучера, будут получать образование в школах, хуже оборудованных и с менее способными учителями. В результате система начального и общего образования может оказаться поляризованной: одна ее часть будет ориентирована на обучение детей имущих, а другая на предоставление образовательных услуг невысокого качества для остального населения.

Применение ваучеров может стимулировать усиление социальной стратификации общества. В традиционной государственной системе предоставления базового образования, где каждая государственная школа обязана принять всех детей, живущих в пределах данной территории, дети из семей с разным уровнем дохода учатся вместе. Лишь очень богатые родители предпочитают обучать своих детей в частных школах на условиях полной оплаты. В результате введения ваучерного финансирования и свободного ценообразования дети из семей с разным уровнем дохода окажутся с высокой вероятностью в разных школах и будут отделены друг от друга с ранних лет. Ваучеры могут также усилить сегрегацию по расовому или национальному признакам.

Оппоненты ваучеров считают, что в образовании, как, впрочем, и в других сферах, предоставление большего выбора для среднего класса (не для богатых, у них и так есть выбор) создаст большие неудобства для групп с низкими доходами.

Главный недостаток ваучерного финансирования видится его оппонентам в том, что его внедрение столкнется с очень большими трудностями в обеспечении на практике требований доступности бесплатного школьного образования приемлемого качества и обязательности его получения для каждого ребенка школьного возраста. Для этого потребуются значительные усилия государства по регулированию ваучерной системы финансирования, и эти административные усилия окажутся не меньшими, а скорее большими, чем до введения ваучеров.

Ваучерные схемы не получили пока широкого распространения в мире. Ограниченные по масштабам эксперименты по внедрению ваучерного финансирования проводились в округе Элум Рок города Сан-Хосе штата Калифорния в 1972 г., а также в некоторых округах на северо-востоке США в 1970-е гг. Но продолжения эти инициативы не получили. Возможности введения образовательных ваучеров для финансирования общего образования неоднократно обсуждались в Великобритании, но ее оппоненты каждый раз оказывались сильнее. Правда, в 1990-е гг. в этой стране были апробированы схемы использования ваучеров для государственного финансирования дополнительного обучения шестнадцати-семнадцатилетних молодых людей, оставивших школу, чтобы пойти работать.

Лишь в Нидерландах, где 70% школьников учатся в негосударственных школах, ваучеры используются для финансирования начального и среднего образования в масштабах всей страны. Каждый школьник получает ваучер, стоимость которого равна средним затратам на одного учащегося в государственной школе по месту жительства. Этот ваучер может быть далее использован для оплаты обучения как в государственной, так и в негосударственной школе. Школы могут устанавливать дополнительную плату, которая взимается за дополнительные услуги к основному учебному процессу (пользование спортивным оборудованием, книгами из библиотеки и т.п.). Однако применение ваучеров в качестве инструмента финансирования сочетается с административным регулированием деятельности и государственных, и негосударственных школ, получающих бюджетные средства. Государство регулирует программы обучения, размеры оплаты труда учителей, осуществление других видов затрат. Это уменьшает возможность конкуренции между образовательными организациями и не стимулирует их к повышению эффективности своей работы.

В последние годы все активнее предлагается использовать образовательные ваучеры для финансирования получения профессионального образования. В России это рассматривается правительством в качестве магистрального направления реформирования системы финансирования высшего и среднего профессионального образования.

Гранты учащимся. Эта форма государственного финансирования образовательной деятельности заключается в предоставлении учащимся субсидий (грантов) на возмещение расходов, связанных с получением образования. Она применяется в ряде стран для финансирования получения профессионального образования. Гранты предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе. Они могут выдаваться на оплату собственно обучения, на покрытие расходов по проживанию во время обучения (для тех, кто вынужден жить вне своего дома), на питание и т.п. Формой гранта являются стипендии, предоставляемые студентам университетами, где они обучаются.

Гранты студентам могут предоставляться не только государством, но и частными компаниями или благотворительными организациями. Гранты позволяют студентам получить образование и создают условия для конкуренции вузов за студентов. Особенность грантов состоит в том, что они предоставляются не всем выпускникам школ, собирающимся продолжить образование. На них могут рассчитывать только те, кто получил необходимую образовательную квалификацию (определенный уровень оценок по окончании школы), чтобы быть принятым в университет. Размеры грантов могут также зависеть от доходов родителей учащегося. В некоторых странах возможность получить грант на обучение имеет любой гражданин этой страны, принятый в университет. В других странах гранты выдаются не всем студентам, а лишь тем, кто имеет достаточно высокие оценки. Остальные должны нести расходы по обучению за счет своих собственных средств или помощи родителей.

Гранты призваны обеспечить доступность профессионального образования для лиц, обладающих достаточной квалификацией для продолжения учебы после школы, и предотвратить возможность дискриминации детей из малообеспеченных семей из-за неспособности заплатить за образование. Вместе с тем опыт применения этой формы финансирования показывает, что она не имеет большого выравнивающего значения в отношении получения высшего образования лицами из разных доходных групп. В числе студентов университетов большинство обычно составляют дети из семей с доходами выше среднего.

 

Образовательные кредиты. Кредиты студентам для оплаты обучения могут предоставляться государством, самими учебными заведениями, частными организациями. В двух последних случаях государство выступает гарантом возврата кредитов. Образовательные кредиты могут предоставляться на разный срок. В некоторых случаях государство субсидирует выплату процентов по взятым кредитам или предусматривает возможность отсрочки возврата кредита и даже его полного списания, если заемщик имеет низкие доходы.

Предоставление кредитов является основной формой финансирования высшего образования в Китае, Японии, оно получило широкое распространение в США, Канаде, в последнее десятилетие развивается в Великобритании, дополняя там грантовое финансирование. В Швеции образовательные кредиты предоставляются государством всем лицам, достигшим шестнадцатилетнего возраста: школьникам старших классов и студентам. В США государство по преимуществу выполняет функции надзора за предоставлением кредитов частными организациями.

Финансирование образования в форме кредитов студентам имеет ряд преимуществ по сравнению с другими формами финансирования. Во всех остальных случаях получение высшего образования частью населения оплачивается за счет всех налогоплательщиков, большую часть которых составляют люди, такого образования не имеющие. С этой точки зрения предоставление образовательных кредитов обеспечивает большую справедливость, так как в этом случае за обучение расплачивается в будущем из собственных доходов именно тот, кто выигрывает от образования по сравнению с тем, кто образование не получил. Эта форма финансирования не дискриминирует лиц из семей с низкими доходами. Она дает им возможность получить образование, а возвращать полученный кредит они будут впоследствии из своих более высоких доходов. Вместе с тем система образовательных кредитов может оказаться дискриминационной в отношении женщин, получивших образование, но затем покидающих работу для рождения и воспитания детей.

Необходимость взятия кредита для получения образования стимулирует более ответственное отношение самих студентов к своей учебе – ведь им придется возвращать кредит из собственных доходов, уровень которых будет зависеть от качества освоения образовательных программ.

Переход к широкому использованию образовательных кредитов сокращает расходы государства на образование, снижает нагрузку на бюджет. Правда, произойдет это не сразу, так как возврат денег начнется через много лет.

Разновидностью образовательного кредитования студентов является налогообложение лиц, получивших высшее образование. Интересная схема применяется в Австралии с 1989 г. Всех студентов обязали вносить денежный взнос за обучение в университетах, равный примерно 20% стоимости обучения. Студенты могут выплатить всю сумму сразу и в этом случае получают 15%-ю скидку. Они могут выплачивать требуемую сумму после окончания университета, получая тем самым кредит от государства на оплату обучения. Возврат фактически полученного кредита производится в форме налоговых платежей. Лица, получившие образование, вносят ежегодно 2–4% своего дохода до тех пор, пока задолженность не будет ликвидирована. При этом те, чей доход ниже среднего уровня, могут отложить выплату. Размеры общей задолженности выпускников, ежегодных выплат и вышеуказанного порогового уровня доходов ежегодно индексируются. Увязка размеров выплат за полученное образование с уровнем фактических доходов реализует принцип коллективного солидарного возмещения всеми выпускниками расходов на их обучение: более удачливые платят за менее удачливых. Эта схема имеет признаки страхования: выпускники соглашаются защитить любого из их числа против риска оказаться в условиях, когда возврат средств за обучение будет слишком тяжелым бременем из-за низких индивидуальных доходов.

Использование образовательных кредитов и налогообложения лиц, получивших образование, обеспечивает большее перераспределение доходов в пользу бедных слоев в сравнении с применением грантов. В последние годы схемы кредитования студентов получают все большее распространение в странах, применявших ранее преимущественно грантовое финансирование.

 

Налоговые льготы обучающимся. Государство использует и косвенные формы финансирования обучающихся, предоставляя им льготы по уплате подоходного налога. Поддержка образовательной деятельности в форме предоставления налоговых льгот учащимся имеет недостатки в сравнении с прямыми грантами. Она не обеспечивает помощи бедным, которые и так платят низкий подоходный налог или вообще освобождены от его уплаты. Они все равно не могут позволить себе тратить средства на получение платного образования, даже если бы налоговые льготы компенсировали часть расходов.