Если предусматривается, что оно будет применяться как временная мера. 5 страница

Основанием для введения военного положения в Российской Федерации определены два вида обстоятельств (ч. 2 ст. 87 Конституции Российской Федерации): агрессия или непосредственная угроза агрессии (ч. 1 ст. 3 ФКЗ "О военном положении"), т.е. совокупность внешних угроз государственному и общественному строю. Со ссылкой на общепринятые международные документы закон дает перечень этих обстоятельств.

Агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН.

Актами агрессии против Российской Федерации независимо от объявления иностранным государством (группой государств) войны Российской Федерации признаются:

вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию Российской Федерации, любая военная оккупация территории Российской Федерации, являющаяся результатом такого вторжения или нападения либо любая аннексия территории Российской Федерации или ее части с применением вооруженной силы;

бомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств) территории Российской Федерации или применение любого оружия иностранным государством (группой государств) против Российской Федерации;

блокада портов или берегов Российской Федерации вооруженными силами иностранного государства (группы государств);

нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы Российской Федерации или другие войска независимо от места их дислокации;

действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии против Российской Федерации;

засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против Российской Федерации, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии.

По нашему мнению, законодатель логично решил не считать такой перечень исчерпывающим. С учетом юридической силы этого вида законов в нем должны содержаться только основные направления, которые более детальную проработку приобретают в правовых актах, обладающих меньшей юридической силой. Разнообразие и динамика общественной жизни позволили предусмотреть возможность отнесения к актам агрессии против Российской Федерации помимо перечисленных "другие акты применения вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии".

" Непосредственной угрозой агрессии против Российской Федерации могут признаваться действия иностранного государства (группы государств), совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против Российской Федерации, включая объявление войны Российской Федерации".

28 сентября 2001 г. Совет Безопасности ООН принял Резолюцию N 1373, согласно которой акты международного терроризма рассматриваются как угроза для международного мира и безопасности. В ней была подтверждена необходимость бороться всеми средствами в соответствии с Уставом ООН с этими угрозами для международного мира и безопасности, создаваемыми террористическими актами.

8 октября 2001 г. посол США при ООН передал специальное послание в Совет Безопасности. В нем американские власти предупредили мировое сообщество о том, что оставляют за собой право нанесения удара по любой стране или группировке, которая окажется причастной к международному терроризму.

Подготовленный группой экспертов доклад "Право на защиту" и распространенный среди участников декабрьской (2001 г.) Генеральной Ассамблеи ООН для обсуждения, а затем и принятия соответствующей резолюции, содержит следующий основной вывод <1>.

--------------------------------

<1> Чубченко Ю. ООН готовит гуманитарную интервенцию // Коммерсантъ. 2001. 20 дек.

 

В качестве крайней меры "военное вмешательство может быть оправдано, чтобы предупредить геноцид, широкомасштабные этнические чистки и убийства, насильственное выселение, массовый террор или насилие против гражданского населения". Подобные действия мирового сообщества не должны применяться в отношении пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН.

Такой вариант воздействия международного сообщества на "непослушные государства" привел к появлению парадоксального по своей сути термина - гуманитарная война. Фактически речь идет о реализации норм международного права по ограничению суверенитета государства с целью достижения международной стабильности. В этом процессе есть определенные нюансы, способные при развитии определенных сценариев привести к нарушениям, по сути, установленных мировым сообществом не только норм чрезвычайного законодательства, но и механизма его реализации <1>.

--------------------------------

<1> Ряд специалистов предлагает пересмотреть пункт 7 статьи 2 главы 1 Устава ООН, в котором провозглашается принцип невмешательства "во внутреннюю компетенцию любого государства". Другие считают это опасным шагом. (См., например: Зорькин Валерий. Апология Вестфальской системы // Российская газета. 2004. 13 июля.

 

Не все государства оговаривают возможность введения правового режима военного положения только одними внешними угрозами. Например, в Польше установлено родовое понятие "чрезвычайного режима", включающее чрезвычайное положение; военное положение и состояние войны. Определен и разработан механизм реализации различных его видов. На конституционном уровне определены основания их введения и субъекты обеспечения. На уровне специального законодательства (в законах, декретах) конкретизирована содержательная часть этих режимов.

Продолжающаяся более века дискуссия о том, несет ли глава государства за свои действия юридическую ответственность, большинством демократических государств решена отрицательно (Россия в их числе). Для действующих президентов на конституционном уровне предусматривается возможность только политической ответственности в форме объявления импичмента, имеющая сложную процедуру ее реализации с задействованием законодательной и судебной ветвей власти в определенной последовательности и в определенные сроки.

Например, ст. 90 Конституции Итальянской Республики предусматривает, что "Президент Республики не ответствен за действия, совершенные во время исполнения своих функций, исключая государственную измену или посягательство на Конституцию" <1>.

--------------------------------

<1> Современные зарубежные конституции: Учебное пособие. М., 1992. С. 125.

 

Законодатель определил следующую процедуру введения режима военного положения. На территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях он вводится указом Президента Российской Федерации, который носит предварительный характер. Законом определены следующие сведения, которые должны содержаться в указе Президента:

обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения;

дата и время, с наступления которых начинает действовать военное положение;

границы территории, на которой вводится военное положение.

Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию. Население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается об отмене действия режима военного положения в том же порядке, в каком оно оповещалось о его введении.

Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации. Вопрос об утверждении указа Президента рассматривается Советом Федерации в течение 48 часов с момента его получения большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется соответствующим постановлением. В "силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание Совета Федерации" этот вопрос может рассмотреть позднее указанного срока.

Решение о неутверждении указа также оформляется постановлением Совета Федерации. В этом случае указ прекращает свое действие со следующего дня после принятия такого решения. В системе нормативных правовых актов не определена роль постановлений Федерального Собрания Российской Федерации. С одной стороны, ее юридическая сила выражается в подзаконном характере. С другой стороны, по сложившейся традиции постановлениями оформляются акты амнистии, вносящие изменения в законодательные даты или вводящие в действие Федеральные конституционные законы "О чрезвычайном положении" и "О военном положении".

Обеспечение особого правового режима военного положения предусматривает использование мер комплексного характера (экономических, политических, административных, военных и иных). Прежде всего они направлены на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.

Выступая субъектом управления, государство в исследуемой ситуации активно применяет свое монопольное право на легитимное принуждение, "аккумулируя для этого мощнейшие ресурсы" <1>. Выделяются три основных метода принудительного воздействия права - предупредительные, пресекательные и правоприменительные. Их действие (превентивные или фактические) направлено на ограничение личных, политических, социально-экономических и культурных прав субъектов права. Большинство из предусмотренных мер реализуется посредством использования административно-правовых средств.

--------------------------------

<1> Зарицкий А.В. Место и роль политического принуждения в современной теории правового государства // Государство и право. 2004. N 2. С. 98 - 104.

 

ФКЗ "О военном положении" определяет механизм реализации комплекса ограничительных мер. Их анализ свидетельствует о преемственности и в то же время совершенствовании (в силу диалектического развития общества) используемых методов и средств. Обеспечение режима военного положения осуществляется органами государственной власти и органами военного управления в соответствии с предоставленными им полномочиями. Введение режима военного положения преследует цель поддержания обороноспособности страны, государственной безопасности, общественного порядка, защиты граждан при наступлении военной угрозы.

Федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами военного управления на основании указов Президента Российской Федерации на территории, на которой введено военное положение, могут применяться следующие меры (ст. 7):

усиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

введение особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, объектов коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

эвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;

введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;

приостановление деятельности политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации;

привлечение граждан в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;

изъятие в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества;

запрещение или ограничение выбора места пребывания либо места жительства;

запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;

ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;

запрещение нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток и предоставление федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам военного управления права при необходимости осуществлять проверку документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств, а по основаниям, установленным федеральным законом, - задержание граждан и транспортных средств. При этом срок задержания граждан не может превышать 30 суток;

запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические и иные сильнодействующие вещества, спиртных напитков. В случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, у граждан производится изъятие оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, а у организаций - изъятие наряду с оружием, боеприпасами, взрывчатыми и ядовитыми веществами боевой и учебной военной техники и радиоактивных веществ;

введение контроля за работой объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, за работой типографий, вычислительных центров и автоматизированных систем, средств массовой информации, использование их работы для нужд обороны; запрещение работы приемопередающих радиостанций индивидуального пользования;

введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных систем, а также контроля за телефонными переговорами, создание органов цензуры, непосредственно занимающихся указанными вопросами;

интернирование (изоляция) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права граждан иностранного государства, воюющего с Российской Федерацией (применяются только в случае агрессии против России);

запрещение или ограничение выезда граждан за пределы территории Российской Федерации;

введение в органах государственной власти, иных государственных органах, органах военного управления, органах местного самоуправления и организациях дополнительных мер, направленных на усиление режима секретности;

прекращение деятельности в Российской Федерации иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности Российской Федерации.

На территории, на которой введено военное положение, и на территориях, на которых военное положение не введено, в целях производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения (ст. 8) могут применяться следующие ограничительные меры: введение временных ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности; оборот имущества; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; временное изменение форм собственности организаций; порядок и условия процедур банкротства; режим трудовой деятельности; установление особенностей финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования.

Законодатель посчитал необходимым определить роль и место ряда федеральных органов исполнительной власти в обеспечении особого правового режима военного положения. Например, Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы выполняют следующие задачи, перечень которых носит неисчерпывающий характер:

поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;

участие в спасении и эвакуации населения, проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ, борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;

охрана военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

пресечение деятельности незаконных вооруженных формирований, террористической и диверсионной деятельности;

охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности.

На территории, на которой ведутся военные действия, применение перечисленных ограничительных мер может быть возложено на органы военного управления.

Наиболее широкими полномочиями в период действия особых правовых режимов, в том числе и режима военного положения, обладает Президент Российской Федерации <1>. В частности, выполняя функции главы государства, он (ст. 10):

--------------------------------

<1> Фактически Президент Российской Федерации имеет право на принятие всех мер, которые уполномочены применять другие субъекты: федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы военного командования (ст. 7 ФКЗ "О военном положении").

 

осуществляет руководство организацией обеспечения режима военного положения;

обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в целях обеспечения режима военного положения;

контролирует применение мер по обеспечению военного положения;

определяет в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом меры по обеспечению режима военного положения, применяемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами военного управления на территории, на которой введено военное положение, а также полномочия указанных органов по применению этих мер;

определяет задачи и устанавливает порядок привлечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения;

приостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации;

устанавливает запреты или ограничения на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

устанавливает запреты на проведение забастовок и на приостановление или прекращение деятельности организаций иным способом;

определяет порядок прохождения военной службы в период действия военного положения;

принимает необходимые меры по прекращению или приостановлению действия международных договоров Российской Федерации с иностранным государством (группой государств), совершившим (совершивших) акт агрессии против Российской Федерации, и (или) государствами, союзными с ним (ними);

прекращает в условиях военного положения деятельность в Российской Федерации иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности Российской Федерации;

устанавливает на территории, на которой введено военное положение, особый режим работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми он осуществляет.

Уже давно стала повсеместной практикой заблаговременная разработка военного законодательства в рамках мобилизационной подготовки государства. Накопленный отечественный и зарубежный опыт позволяет это делать на системной основе. Введенный в действие с 1 января 1997 года Уголовный кодекс Российской Федерации также предусмотрел (ст. 331), что "уголовная ответственность за преступления против военной службы, совершенные в военное время либо в боевой обстановке, определяется законодательством Российской Федерации военного времени". Пока такое законодательство не принято. Группой депутатов, входящих в состав Комитета по обороне Государственной Думы, был предложен законопроект, призванный восполнить этот пробел <1>.

--------------------------------

<1> Янович М. Поправки в УК не всем нравятся // Российская газета. 2002. 11 января.

 

Ряд преступлений против военной службы (гл. XI УК РФ) предлагается дополнить квалифицирующим признаком: "Те же деяния, совершенные в военное время или в боевой обстановке". Соответственно, это повлечет за собой ужесточение санкций по семи статьям, вплоть до расстрела <1>. Следует отметить, что в связи с вступлением Российской Федерации в Совет Европы на ее территории с середины 1996 года действует мораторий на приведение в исполнение смертных приговоров, выносимых судами за уголовные преступления. Уголовное законодательство Российской Федерации не предусматривает возможность применения высшей (исключительной) меры наказания за совершение уголовных преступлений в экстраординарных условиях <2>.

--------------------------------

<1> В условиях мирного времени действующий Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает возможность применения исключительной меры наказания только по пяти статьям, а действовавший до 1997 г. УК РСФСР - по 22 статьям.

<2> Англия, являясь также членом Совета Европы, в своем уголовном законодательстве предусмотрела право вынесения судами смертных приговоров за совершение преступлений только в условиях военного времени.

 

Подводя итоги сказанному, необходимо отметить следующее.

1. Институт военного (осадного) положения достаточно часто применялся в России в XX веке по причинам внешнего и внутреннего характера. Режим военного положения вводился как в интересах обороны государства (при объявлении войны или угрозы агрессии), так и в интересах общественной безопасности (в случае выступлений населения против существовавшего государственного строя).

Сущность военного положения заключалась в том, что при его объявлении на территории действия режима вся власть переходила к военному командованию. Характерной его чертой являлось введение подсудности гражданских лиц военным судам по законам военного времени за совершение государственных и других тяжких преступлений.

2. В ходе событий 1905 - 1906 гг. военное положение стало использоваться в целях подавления революционных выступлений.

3. Анализ военного законодательства периода Гражданской войны свидетельствует о том, что в 1918 - 1920 гг. военное положение объявлялось различными существовавшими тогда органами (в том числе и носящими чрезвычайный характер) государственной власти РСФСР, а также органами военного управления Красной Армии и местными органами власти. Военное положение вводилось не только в отдельных местностях России, но и было распространено на железнодорожный и водный виды транспорта. Это являлось определенной новеллой в чрезвычайном законодательстве того времени.

4. В Конституции СССР 1936 года определялись полномочия Президиума Верховного Совета СССР объявлять военное положение в отдельных местностях или по всему Советскому Союзу в интересах обороны страны или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности. В первый день Великой Отечественной войны это было реализовано в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 года "О военном положении".

Основное содержание Указа заключалось в: переходе функций органов государственной власти к военным властям с установлением их полномочий по поддержанию установленного режима; передаче определенных категорий дел трибуналам; установлении повышенной ответственности военнослужащих и гражданского населения по законам военного времени; существенном ограничении прав и свобод граждан и возложении на них дополнительных обязанностей.

Важным решением в условиях военного времени было образование Государственного комитета обороны, который являлся высшим органом государственной власти СССР в военное время. За годы Великой Отечественной войны им было принято около десяти тысяч постановлений, многие из которых носили нормативный характер и уточняли порядок поддержания режима военного положения.

5. В современном российском законодательстве военное положение следует рассматривать как один из видов особого правового режима деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций в исключительных для государства обстоятельствах.

6. В отличие от ранее действующего законодательства в настоящее время основаниями введения военного положения в Российской Федерации являются только причины внешнего характера (факт агрессии или угроза агрессии), представляющие опасность для национальной безопасности, суверенитета и территориальной целостности государства. Чрезвычайные ситуации, обусловленные внутренними причинами, служат основаниями введения в стране чрезвычайного положения.

7. Военное положение представляет собой один из видов особых правовых режимов, устанавливаемых в результате приведения в действие чрезвычайного законодательства по возникновению внешних реальных угроз личности, обществу или государству. Он носит комплексный характер, распространяя свое действие на все виды общественных отношений на всей или определенной территории Российской Федерации, за исключением объектов транспортного комплекса.

8. Отсутствие заранее разработанного системного и логически завершенного чрезвычайного (специального) законодательства свидетельствует о его пробельности, а значит, и о вынужденности правоприменителей в чрезвычайных ситуациях использовать принцип аналогии закона. Одним из общих принципов права, признаваемого в качестве такового Европейским судом по правам человека, считается юридическая безопасность, сущность которой заключается в стабильности правовых отношений. Поэтому признание легитимным принципа аналогии любого закона может рассматриваться как угроза стабильности правовых отношений <1>.

--------------------------------

<1> В современном административном и уголовном законодательстве Российской Федерации и нормами международного права применение аналогии закона запрещено.

 

15.6. Административно-правовой режим чрезвычайного

положения

 

Понятие, сущность и содержание чрезвычайного положения следует разграничивать с подобным подходом к понятию военного положения, являющегося другой формой особого правового режима, применение которого также предусмотрено законодательством Российской Федерации. В то же время ФКЗ "О чрезвычайном положении" наряду с ФКЗ "О военном положении" является одним из основных, вокруг которого формируется система чрезвычайного законодательства Российской Федерации. Поэтому между ними есть не только противоположные, но и объединяющие их черты.

Чрезвычайное положение представляет собой одну из разновидностей особых правовых режимов, устанавливаемых в соответствии с введением в действие предусмотренного Конституцией России ФКЗ "О чрезвычайном положении" (2001 г.).

Чрезвычайное положение - это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, допускающий введение ограничений правосубъектности физических и юридических лиц под угрозой ужесточения юридической ответственности в соответствии со ст. 56 Конституции Российской Федерации в качестве временной меры. Он устанавливается исключительно для обеспечения безопасности и защиты конституционного строя государства, а также интересов личности и общества.