Если предусматривается, что оно будет применяться как временная мера. 1 страница

С реальным воздействием административно-правовых режимов на характер правовой регламентации определенного вида общественных отношений непосредственно связана эффективность государственного управления. Любая его область обладает собственными административно-правовыми режимами (экономический, таможенный, санитарный, ветеринарный, налоговый, противопожарный режим, режим регистрации и др., которые установлены в соответствующих федеральных законах).

В.М. Гессен, анализируя правомерность процедуры введения специальных правовых режимов, признавал необходимость того, что при известных условиях власть оказывается вынужденной прибегать к введению в действие чрезвычайного законодательства, присвоив себе полномочия, не принадлежащие ей в повседневной действительности. Исключительное положение в условиях крайней необходимости вводится в административном порядке даже в тех государствах, конституции которых его не предусматривают.

При введении в действие норм чрезвычайного законодательства необходимо соблюдать несколько требований. Ему подчиняются граждане, как непреодолимой силе. В то же время его не знает и ему не должен подчиняться суд (т.е. создание чрезвычайных судов признается противозаконным). Президент и правительство страны, действуя на свой риск и страх, берут на себя ответственность за объявляемый конкретный вид особого правового режима. Указ о его введении является неправомерным актом до тех пор, пока он не легализуется законодателем. Эти базовые положения, заложенные в основу чрезвычайного законодательства более ста лет назад, нормами международного права сейчас признаются обязательными.

Среди ученых, занимающихся исследованием сущности и содержания различных правовых режимов (Д.Н. Бахрах <1>, В.М. Гессен <2>, В.В. Гущин <3>, Д.С. Жданкин <4>, В.Б. Рушайло <5>, А.В. Малько и О.С. Родионов <6>, С.В. Пчелинцев <7>, Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов <8>, Н.Ф. Попова <9>, И.С.Розанов <10>, Ю.А. Тихомиров <11> и др.), нет единства во взглядах на сущность тех административно-правовых режимов, которые являются обязательной составной частью особых правовых режимов.

--------------------------------

<1> См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1996. С. 201.

<2> См.: Гессен В.М. Исключительное положение. Спб., 1908.

<3> Гущин В.В. Чрезвычайное положение: административно-правовой аспект. М., 1996.

<4> Жданкин Д.С. Административно-правовые режимы и их роль в государственном управлении: Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. юр. наук. М., 2000. С. 9.

<5> Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы. М.: 2000. С. 24.

<6> Малько А.В., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. 2001. N 9. С. 19 - 25.

<7> Пчелинцев С.В. Правовое регулирование военного положения в Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1998.

<8> Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 467.

<9> Попова Н.Ф. Военное положение: административно-правовой аспект: Монография. М., 1999.

<10> Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. N 9. С. 84 - 91.

<11> Ю.А. Тихомиров считает, что "административно-правовой режим представляет собой специфический порядок деятельности субъектов права в различных сферах государственной жизни". По нашему мнению, данную формулировку необходимо дополнить следующим образом: "в обычных условиях и чрезвычайных ситуациях".

 

Действующие в Российской Федерации чрезвычайные правовые режимы многообразны и многоаспектны. Это отражение сущности самого права, имеющего универсальный характер. Поэтому унификация взглядов на виды правовых режимов, по нашему мнению, просто невозможна. В то же время речь может идти о выделении общих основных черт, характерных для различных правовых режимов.

В качестве нормативных актов, определяющих подобные режимы, могут выступать как Законы ("О чрезвычайном положении", "О военном положении", "О безопасности", "О противодействии терроризму" и др.), так и подзаконные нормативные акты, в том числе ведомственные, которые составляют большинство.

В отличие от подзаконных актов установленные законом административно-правовые режимы отличаются стабильностью и комплексным характером регулируемых общественных отношений. В этом можно убедиться на примере Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" (1992 г.) <1>.

--------------------------------

<1> Например, для ЗАТО характерными являются следующие особенности: они в императивном порядке приравниваются к административно-территориальным единицам; по ряду вопросов находятся в ведении федеральных органов власти (определение границ, административная подчиненность, режим безопасного функционирования предприятий и объектов, условия нахождения и проживания граждан и т.п.); решения о их создании и упразднении принимаются Федеральным Собранием Российской Федерации по представлению Правительства России; доходная и расходная части бюджетов находят свое отражение в федеральном бюджете государства; определяются социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим и работающим на их территории.

 

Ведомственные нормативные акты, принимаемые на основании и во исполнение обладающих большей юридической силой нормативных актов, при установлении специальных административно-правовых режимов исходят из целей и задач, стоящих перед конкретными ведомствами. Однако этот процесс не автономен. Он обусловлен и взаимосвязан с интересами и политикой государства в рассматриваемой сфере.

Отечественный и зарубежный опыт показывает, что чрезвычайное законодательство предусматривает возможность введения в действие носящих комплексный характер ограничений конституционных прав и свобод субъектов права в рамках особых правовых режимов. Во всех правовых государствах мира (в том числе и в России) разработаны критерии по ограничению конституционных прав и свобод, адекватному фактору опасности как для граждан, так и для всего общества.

Устоявшаяся практика свидетельствует, что подобная возможность предусматривается на конституционном уровне. В конституциях России, стран СНГ и Балтии подобные оговорки также имеются.

Например, Конституция Республики Армения (ст. 45) предусматривает, что отдельные права и свободы человека и гражданина могут быть временно ограничены "в период военного положения" или "в случае непосредственной опасности, угрожающей конституционному строю" (п. 14 ст. 55) <1>.

--------------------------------

<1> Андреев Г.Н. Конституции стран СНГ и Балтии. М.: Юристъ, 1999. С. 84 - 115.

 

Конституция Республики Беларусь возможность ограничения "прав и свобод личности" допускает не с введением специальных правовых режимов, а с интересами "национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц" (ч. 1 ст. 23) <1>. Подобный подход отражен и в текстах конституций ряда других государств. В Республике Таджикистан (ч. 2 ст. 14) "ограничения прав и свобод граждан допускаются только с целью обеспечения прав и свобод других граждан, общественного порядка, защиты конституционного строя и территориальной целостности республики". В Латвийской Республике "необходимые ограничения прав и свобод человека" могут быть установлены законом в целях "защиты прав, достоинства, здоровья и нравственности других лиц", "гарантии государственной безопасности, общественного порядка" (ст. 44). Примерно такая же конструкция содержится в тексте Конституции Литвы (глава вторая "Человек и государство").

--------------------------------

<1> Андреев Г.Н. Указ. соч. С. 123, 550, 556 - 560.

 

В Эстонии в период действия чрезвычайного или военного положения возможность ограничения установленных законом прав и свобод лиц, а также возложения на них дополнительных обязанностей обусловливается необходимостью защиты интересов "государственной безопасности и общественного порядка" (ст. 130) <1>.

--------------------------------

<1> Варламова Н.В. Практикум по дисциплине "Теория государства и права". М.: Московский международный институт эконометрики, информатики, финансов и права, 2002. С. 104.

 

Конституция Грузии (ст. 46) наделяет Президента страны полномочиями "во время чрезвычайного или военного положения" ограничивать некоторые права и свободы человека и гражданина <1>. Конституции Туркменистана (ст. 44) и Украины (ст. 64) <2> также предусматривают приостановление осуществления конституционных прав и свобод в условиях чрезвычайного или военного положения.

--------------------------------

<1> Андреев Г.Н. Указ. соч. С. 125.

<2> Андреев Г.Н. Указ. соч. С. 421 и 491.

 

В истории России имеются многочисленные примеры установления на определенной территории специальных правовых режимов: исключительного, военного, осадного и чрезвычайного положения. Целью их установления являлась ликвидация угрозы (чаще всего существующей, а не потенциальной) государственной или общественной безопасности. Они вводились при: военной интервенции, в период гражданской войны, контрреволюционных выступлениях, массовых беспорядках, эпидемиях, стихийных бедствиях, межнациональных конфликтах, в годы Великой Отечественной войны (1941 - 1945 гг.).

 

15.2. Особые правовые режимы

 

Законодательство Российской Федерации дает определение понятий только двух видов особых правовых режимов: чрезвычайное положение <1> и военное положение <2>.

--------------------------------

<1> Чрезвычайное положение - это "особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей" (п. 1 ст. 1 ФКЗ "О чрезвычайном положении").

<2> Военное положение - это "особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии" (ст. 1 ФКЗ "О военном положении").

 

Особые правовые режимы Российской Федерации устанавливаются посредством введения в действие норм чрезвычайного законодательства. Это следует рассматривать как естественную и в то же время необходимую и обязательную реакцию государства на конкретный вид угрозы. Чаще всего это группа угроз внутригосударственного или внешнего характера, способных повлечь за собой возможность наступления (или наступление) чрезвычайной ситуации, представляющей опасность для интересов личности, общества и самого государства.

Чрезвычайное законодательство Российской Федерации представляет собой совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, обладающих внутренним организационным единством и системным характером <1>. Оно является составной частью системы действующего законодательства государства, основывается на соответствии нормам международного права, вступает в юридическую силу на определенный срок при наступлении чрезвычайных ситуаций мирного или военного времени и предусматривает возможность ограничения конституционных прав и свобод определенного вида субъектов права.

--------------------------------

<1> Мелехин А.В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2002. С. 18.

 

Содержание особых правовых режимов определяется федеральным законодательством <1> и включает в себя комплекс экономических, политических, административных (им принадлежит ведущая роль в процессе реализации устанавливаемых государством властных предписаний), военных, правовых, идеологических и иных мер, направленных на предотвращение или ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, угрожающих личности, обществу и государству.

--------------------------------

<1> См., например: Федеральные конституционные законы "О чрезвычайном положении" (2001 г.) и "О военном положении" (2002 г.).

 

Вопросы обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, а также "осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий", т.е. с чрезвычайными обстоятельствами различного вида, находятся в совместном ведении Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов (п. п. "б" и "з" ч. 1 ст. 72 Конституции России). Поэтому организация деятельности органов власти (чаще всего исполнительной) в рассматриваемых условиях осуществляется на трех управленческих уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Отмеченная особенность накладывает определенный отпечаток одновременно на процесс формирования соответствующего законодательства и содержание создаваемого механизма правового регулирования, предназначенного для его реализации. Все ветви и уровни органов власти в определенных законом формах принимают участие в этом процессе, отражая тем самым различные аспекты механизма правового регулирования - политические, правовые, организационные, экономические, идеологические, информационные и иные.

Посредством принятия ведомственных нормативных правовых актов общие задачи министерств и ведомств конкретизируются, приобретая более предметный характер.

Изложенное выше позволяет отметить следующие основные черты, характерные для особых правовых режимов и отличающие их от многочисленных иных правовых режимов:

основаниями их установления являются два обязательных условия: фактические (чрезвычайная ситуация определенного вида) и юридические (наличие заблаговременно принятого федерального конституционного закона или федерального закона);

первичным и основным источником формирования особых правовых режимов являются нормы международного права;

по правовому воздействию на общественные отношения они носят комплексный характер и одновременно могут содержать в себе несколько специальных правовых режимов (отраслевых, функциональных), отменять или ограничивать их действие;

их введение прямо или косвенно предусматривается текстом Конституции Российской Федерации и конкретизируется специальным федеральным законодательством;

порядок введения требует соблюдения определенной процедуры не только внутри (согласование с Федеральным Собранием Российской Федерации), но и вне территории страны (обязательное уведомление руководства сопредельных государств и международных организаций);

правом на их введение обладает только Президент Российской Федерации своим указом в рамках реализации конституционных полномочий главы государства и Верховного главнокомандующего;

указ Президента Российской Федерации обязательно должен отражать определенные законодательством вопросы (обстоятельства принятия такого решения, дата и время его действия, границы территории его действия и т.д.);

основаниями введения являются угрозы личности, обществу или государству, предусмотренные федеральными законами;

продолжительность их действия носит временный характер - фиксированный (чрезвычайное положение) или неопределенный, но с обязательным указанием на необходимость устранения условий, послуживших основанием их введения: восстановление конституционного строя, подписание акта о капитуляции, ликвидация непосредственной угрозы, до ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и т.д. (военное время, военное положение, конфронтационный вид федерального вмешательства) изменяются критерии типологизации органов исполнительной власти, а также их системное и структурно-штатное построение;

на период их действия в рамках действующего законодательства фактически устанавливается диктатура (военная или гражданская) государства в лице федеральных (или создаваемых ими) органов власти <1>;

--------------------------------

<1> При этом диктат личности и обществу со стороны государства носит ограниченный нормами международного права и текстами национальных конституций характер. Например, не подлежат ограничению основополагающие права и свободы (право на жизнь, свободу, личную неприкосновенность, личную и семейную тайну, свободу мысли и вероисповедания и другие).

 

между федеральным центром и субъектами Российской Федерации происходит изменение не только в предметах ведения, но и в объеме полномочий в рамках прежних подходов к подобному разграничению;

у ряда федеральных министерств и ведомств появляются дополнительные полномочия;

при необходимости создаются новые органы государственного управления, наделяемые одновременно контрольными и надзорными функциями;

изменяются процессуально-процедурные основы деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц <1>;

--------------------------------

<1> Эта особенность правоприменительного процесса чрезвычайного законодательства не в полной мере нашла свое отражение в главе 23 КоАП Российской Федерации "Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях".

 

ужесточаются меры юридической ответственности и предусматривается формирование новых составов правонарушений;

более высокий характер угроз определяет конституционное право государства на возможность ограничения ряда основных прав и свобод физических и юридических лиц;

объем вводимых ограничений может носить последовательно постепенный характер и должен соответствовать характеру лежащих в основе этого реальных угроз;

их введение рассматривается законодательством как крайняя мера, применяемая государством в целях предотвращения, пресечения или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

обеспечение особых правовых режимов осуществляется при помощи механизма правового регулирования, содержащего подзаконные нормативные правовые акты, в которых определяется роль и место министерств и ведомств <1> по ликвидации возникших угроз;

--------------------------------

<1> Например, МВД России в исследуемых условиях решает следующие три основных задачи: осуществляет мероприятия, направленные на обеспечение общественной безопасности, охрану общественного порядка и борьбу с преступностью; в рамках действующего законодательства оказывает содействие иным государственным органам исполнительной власти в успешном осуществлении ими своих функций; участвует в проведении комплекса мероприятий, направленных на защиту и спасение граждан и материальных ценностей.

 

в качестве административно-предупредительной меры, направленной на предотвращение чрезвычайных ситуаций, способных повлечь за собой введение в действие Федеральных конституционных законов "О чрезвычайном положении" и "О военном положении", как показывает международная практика, целесообразно предусмотреть возможность введения экономических санкций ("замораживание" активов противостоящих государств, штрафные санкции и т.д.) <1>.

--------------------------------

<1> Например, в начале 2004 г. США были арестованы 1,5 млрд. долларов Правительства Ирака, находившихся на американской территории.

 

Следует подчеркнуть, что государство, реагируя на угрозы чрезвычайных ситуаций посредством введения временных ограничений определенного вида на ряд конституционных прав и свобод, помимо обеспечения общественной безопасности отражает не только свою сущность, но также зрелость гражданского общества и степень уважения к гражданам.

Административно-правовые режимы являются обязательной составной частью, при помощи которых осуществляется процесс реализации ограничительно-властных положений особых правовых режимов.

 

15.3. Чрезвычайные административно-правовые режимы,

устанавливаемые в период гражданской войны

(1917 - 1922 гг.)

 

В словосочетании "правовая политика" применительно к рассматриваемому временному периоду доминирующей была политическая составляющая. Во все времена правовые предписания в той или иной степени (по ситуации) отражают идеи и начала, содержащиеся в различных социальных нормах поведения - как наиболее полно соответствующих интересам (пожеланиям, воле) населения. Однако на переходных этапах основным вектором развития правовой системы прежде всего выступает политика, проводимая государством. Она реализуется в процессе принятия и претворения в конкретную практическую деятельность различных законодательных актов.

Система органов власти Российской Республики этого периода носила двойственный и от этого неэффективный характер. Она включала в себя следующие элементы двух блоков: органы власти Временного правительства <1>; советские органы власти <2>.

--------------------------------

<1> В их состав входили: областной губернский комиссар Временного правительства - представитель высшей исполнительной власти, выполнявший функции координации, контроля и надзора в обычных условиях. В условиях общественных беспорядков и "политических выступлений" должен был брать всю полноту власти в регионе; губернская дума - представительный орган власти на территории губернии; городская дума (районные думы); управа как исполнительный орган; губернские и уездные земские собрания; милиция и волостные земства (до мая 1917 г. - волостные комитеты). Буланов В.Б. Особенности формирования высших органов государственной власти (февраль - октябрь 1917 г.) // Проблемы правовой защиты личности: Сборник статей. М.: Микрон-принт, 2000. С. 181 - 188.

<2> В их состав входили: губернский комиссар ВЦИК; областные и губернские съезды советов; исполнительные органы съездов - исполкомы, милиция, Красная гвардия; уездные и волостные съезды советов // Буланов В.Б. Указ соч. С. 181 - 188.

 

Пришедшие к власти большевики не были намерены повторять ошибок Временного правительства. Проводимая ими политика не предусматривала места для нерешительности и терпимости к классовым врагам. Выражение "кто не с нами, тот против нас" стал официальной программой действия новых властей.

В первые годы советской власти само государство, его институты и система законодательства находились, что вполне объяснимо, в стадии формирования. На этот процесс сильнейшее влияние оказывали такие обстоятельства, как:

отсутствие преемственности в государственном строительстве ("...весь мир насилья мы разрушим до основанья, а затем...");

отсутствие опыта управления делами государства у руководителей партии большевиков, возглавивших правительство страны;

состояние острейшего противостояния между пришедшими к власти и утратившими ее, вылившееся в гражданскую войну;

международная интервенция, перешедшая на несколько лет (практически до 1933 г., т.е. до образования Лиги наций - прообраза ООН) в международную изоляцию.

Немаловажным фактором следует считать и фактическое отрицание большевиками сначала на теоретическом уровне, а затем и в процессе осуществления практики государственного строительства роли права как универсального регулятора общественных отношений. В программных документах сначала ВКП(б), а позже и КПСС провозглашалось поэтапное построение коммунистического общества и постепенное отмирание государства с присущими ему признаками.

Для более полного понимания сущности чрезвычайного законодательства РСФСР, а затем и СССР периода гражданской войны необходимо отметить и еще одну важную особенность в правопонимании - это нежелание признавать принцип взаимной ответственности государства и гражданина в обычных условиях, не говоря уж об условиях чрезвычайных ситуаций. Подобное "признание" было внесено в текст Конституции Российской Федерации только в декабре 1993 г.

Поэтому значительная часть законодательного массива того времени носит исключительный характер как ответная мера на остроту и непосредственность угроз новому государственному строю. О реальном правовом статусе личности на конституционном, а тем более на уровне текущего законодательства в рассматриваемый период речь не велась. Многие положения текстов нормативных актов содержали такие выражения, как: "в интересах защиты революции и ее завоеваний"; "...обеспечение Советской Республики от классовых врагов путем изолирования их в концентрационных лагерях..."; провозглашение Советской Республики "военным лагерем" и т.д.

Многие действия руководителей РСФСР (республика советов, отказ от института частной собственности, непримиримость к классовым врагам) были заимствованы из опыта Парижской коммуны. Например, использование в практической деятельности понятия "враг народа", предусматривавшее для лиц, признанных таковыми, большие юридические неприятности. Впервые оно было введено в официальный оборот Декретом о революционном трибунале (10 июня 1794 г.) <1>.

--------------------------------

<1> Врагами народа признавались: изменники; распространители ложных слухов; саботажники; укрыватели заговорщиков и аристократов; недобросовестные поставщики; лица, злоупотреблявшие служебным положением; те, кто "стремится унизить Конвент или Комитеты"; кто "под какими бы то ни было внешними прикрытиями посягает на свободу или единство республики или стремится помешать ее упрочению"; и др. Этим лицам защитники в ходе судопроизводства не полагались.

Наказанием, установленным за все преступления, подпадавшие под юрисдикцию Революционного трибунала, была только смертная казнь. По данной категории дел упрощались процессуальные правила судопроизводства. Предварительное следствие отменялось. Обвиняемый допрашивался только в суде. Свидетели вызывались лишь тогда, когда суд не располагал уликами. Достаточными для осуждения уликами служили всевозможные документы - моральные, вещественные, устные и письменные (в особых случаях). При вынесении приговора судьи руководствовались "совестью присяжных, поддержанных любовью к родине". У присяжных не спрашивали, на чем основывается их убеждение.

 

Известно, что неконкретность юридических понятий дает широкий простор для различных вариантов их толкования и применения на практике. Впоследствии рецепция такого подхода к построению юридических конструкций, принимаемых и действующих в революционные периоды, широко использовалась другими государствами.

Именно в это время на официальном уровне формируется легистское правопонимание. Советское государство периода гражданской войны под сущностью права понимало любые "официально-властные, принудительно-обязательные" <1>, в том числе и субъективно-произвольные, носящие личностные и эмоционально-идеологические установления нормативного характера. Принцип "все, что приказывает власть - есть право" носил официальный характер и широко использовался в практической деятельности органами государственной власти всех уровней.

--------------------------------

<1> Нерсесянц В.С. Сравнительное правоведение в системе юриспруденции // Государство и право. 2001. N 6. С. 5 - 15.

 

Абсолютное большинство правоотношений в этот период носят вертикальный (управленческий) характер и регламентируются нормами административного права. Основной формой реализации революционного законодательства является возложение на граждан подлежащих беспрекословному исполнению обязанностей по выполнению правовых предписаний государства и воздержание от неправомерных действий под угрозой применения жесткой юридической ответственности, соответствующей переживаемому периоду. Фактически государство только за собой и формально за рабочим классом (пролетариатом) оставляет возможность на осуществление полномочий, предоставляемых правовыми нормами.

Реализация государственной политики в этот период осуществлялась с использованием форм и методов, носящих явно репрессивный, бескомпромиссный характер. Об этом весьма ярко свидетельствует содержание Приказа от 30 мая 1921 года N 27 полномочной комиссии ВЦИК, подписанной командующим войсками Тамбовского округа М. Тухачевским.

Для подавления в Тамбовской губернии вооруженного крестьянского бунта и поддержания установленного особого режима специально созданная полномочная Комиссия предусмотрела создание концентрационных лагерей: в Тамбове - на 4 тыс. человек; в Сампуре - на 1500 человек; в Кирсанове - на 3000 человек; в Козлове (ныне г. Мичуринск) - на 2000 человек; в Борисоглебске - на 3000 человек.

Приказ N 171 полномочной комиссии ВЦИК от 11 июня 1921 года предписывал наделение военнослужащих и членов формирований, участвующих в обеспечении установленного режима, следующими видами полномочий <1>: