Б-7 Предмет и современные задачи науки административного права

Одной из важнейших задач любой правовой науки является правильное определение и обоснование ее предмета. Особенно важно это в современных условиях, когда при переходе к рыночным отношениям значительно корректируются все отрасли отечественного права, включая и административное.

Наука административного права — это система научных представлений, знаний и теоретических положений о закономерностях, действующих в сфере административного права как совокупности соответствующих правовых норм и их применения органами и должностными лицами исполнительной власти. Деятельность по накоплению, систематизации и развитию знаний в данной области осуществляют прежде всего ученые-административисты.

На основе анализа точек зрения, имеющихся в теории права и отраслевых юридических науках, обобщения административного законодательства и практики его применения можно сделать вывод о том, что предмет познания науки административного права охватывает следующие основные элементы: предмет отрасли права, административно-правовые категории, практику органов исполнительной власти, историю развития административного права как отрасли права и как науки, а также метод науки административного права. Все эти элементы изучаются в единстве, поскольку они тесно взаимосвязаны и образуют целостный, системный предмет науки (его можно интерпретировать и как объект, исследуемый наукой административного права).

Предмет отрасли административного права включает в себя изучение сущности исполнительной власти, осуществляющей государственное управление, видов административно-правовых норм, источников и системы этой отрасли права, отношений, регулируемых нормами административного права, их взаимосвязей и развития, правового статуса субъектов и объектов государственного управления, правовых форм и методов управления, вопросов административной ответственности и способов обеспечения законности в сфере исполнительной власти, проблем отраслевого, межотраслевого и территориального управления.

Наука административного права, кроме того, немалое внимание уделяет административно-правовым категориям как наиболее общим понятиям в административном праве (например, выявлению объема понятий исполнительной власти, государственного управления, государственной службы, должностного лица, административного взыскания и многих других). Эти категории (и понятия) входят в административно-правовые нормы и акты, выражая сущность регулируемых ими общественных отношений. Невозможно дать правильное описание и толкование правовых норм и правоотношений, не познав предварительно смысл административно-правовых категорий. Поэтому они представляют большую ценность для административно-правовой науки.

Правотворческая и правоприменительная практика деятельности органов исполнительной власти также является необходимым элементом науки. На основе изучения практики администрирования можно судить об эффективности конкретных правовых норм, что позволяет своевременно устранять пробелы и дефекты в нормативных актах, совершенствовать работу с кадрами и т.д. и т.п., иными словами—совершенствовать системы и процессы государственного управления, в особенности осуществляемого органами исполнительной власти.

Развитие науки административного права немыслимо без изучения ее истории, ранее применявшегося законодательства, существовавших концепций по соответствующим проблемам. Российская наука административного права — одна из первых отечественных правовых наук и имеет богатые традиции. Большой вклад в разработку теоретических и теоретико-прикладных проблем административного права за последние десятилетия внесли А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Б.М. Манохин, Л.Л. Попов, М.С. Студеникина, Г.А. Туманов, А.П. Шергин и ряд других ученых-административистов. Знание достижений науки административного права позволяет избежать многих ошибок при решении его современных задач.

Метод правовой науки — это система приемов и способов познания, с помощью которых изучается, исследуется предмет науки. Наука административного права пользуется такими методами, как: формально-догматический, конкретно-социологический, сравнительно-правовой, сравнительно-исторический и некоторые другие.

И наконец, наука российского административного права уделяла и уделяет значительное внимание зарубежной теории и практике государственного управления.

Как видим, объем понятия «предмет науки административного правам значительно шире объема понятия «предмет административного права» (как одной из отраслей права).

Необходимым условием развития науки любой отрасли права, в том числе административного, является подготовка научных кадров, владеющих современными знаниями своего предмета, способных объективно анализировать процессы, происходящие в стране, и делать научно обоснованные выводы. Естественно, для работы и обмена опытом ученые должны иметь соответствующие условия, материальную и методическую базу, должный психологический климат в научной среде, заинтересованность в результатах своей творческой длительности.

Сейчас вся российская наука права находится в состоянии коренной перестройки, пересмотра многих методологических и концептуальных положений, решительного обновления нормативного материала. Особо остро стоит вопрос об объективности науки и адекватной практике освещения реальностей, не взирая на то, какие социально-политические силы находятся у власти. Все большее число руководителей разных уровней приходят к пониманию того, что роль науки нельзя принижать, ибо только она способна дать верные рекомендации по тем или иным проблемным вопросам, исходя из потребностей общества и с учетом различных фактических обстоятельств.

История современной науки административного права в России по существу только начинается. Переход страны от административно-командной системы к рыночной экономике, признание равноправными двух секторов экономики (государственного и негосударственного) и многопартийности в политической сфере стали причинами принципиально новых явлений в жизни граждан, общества и государства, обусловив появление целого ряда новых задач административного права.

Ведущей целью многогранной работы органов исполнительной власти является укрепление российской государственности. Именно это служит основой продолжения реформы, преодоления кризиса, структурной перестройки экономики, создания условий для экономической, политической и социальной стабилизации.

Большая роль в укреплении государственности принадлежит административному праву. Среди других отраслей права оно имеет наибольший удельный вес. Осуществляется огромная по масштабам нормотворческая деятельность органов законодательной и исполнительной власти. Создаются новые и изменяются действующие нормативные акты. Главное здесь состоит в том, что резко увеличивается массив изданных как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации законодательных актов, которые все больше становятся актами прямого действия, а удельный вес подзаконных актов уменьшается. Поэтому в тех случаях, когда органы исполнительной власти готовят проекты законодательных актов, их задача — выполнять эту работу как можно качественнее. В каждом конкретном случае нужно определять механизм исполнения законов — конкретных исполнителей, формы, методы и сроки их действий, виды ответственности, а также систему контроля и проверки исполнения. Чрезвычайно важны вопросы ресурсного обеспечения законотворчества и правоприменения. Цель — минимизировать необходимость и возможности издания подзаконных актов, дополняющих или уточняющих законы, поскольку это всегда грозит нарушением законности.

При переходе от планового к рыночному хозяйству существенным образом изменяется роль государства в управлении экономикой. Полностью саморегулируемого хозяйственного механизма не бывает. Поэтому государственное управление в современной России распространяется не только на государственный, но и на негосударственный сектор экономики. Так, особо остро встают вопросы регулирования банкротства предприятий и банков как объектов управленческой деятельности, ликвидации взаимных и других неплатежей, регулирования рынка ценных бумаг, используемых как государственными, так и негосударственными структурами и гражданами, частичного регулирования цен на определенные виды сырья и товаров, особенно первой необходимости, социальной защиты некоторых слоев населения, установления тарифов во внешнеэкономической деятельности и деятельности субъектов естественных монополий. При этом, определяя задачи административного права в условиях перехода к рыночным отношениям, надо правильно отграничивать нормы этой отрасли права от других смежных отраслей (например, гражданского, трудового, финансового права).

Крайне важно определить сущность и пределы административного, во многом принудительного, регулирования тех новых отношений, которые складываются в негосударственном секторе экономики — речь должна идти не об отказе от государственного регулирования, а об изменении его форм и методов. Хотя основным методом регулирования в хозяйственной деятельности становится метод разноуровневого согласования, это не исключает применения в необходимых пределах и метода обязательных предписаний. Задача административного права — создавать условия для нормального функционирования общества и государства, живущего по законам рыночной экономики. Сердцевиной всей деятельности государственного аппарата становится не жесткое, императивное управление народным хозяйством, а его регулирование посредством различных стимулов, умелый подбор и расстановка кадров в органах исполнительной власти, контроль за должностными лицами.

В период перехода России к новой социально-экономической формации и новой политической системе появилось много новых субъектов, ранее не известных административному праву. Среди них — новые общественные организации, акционерные общества, совместные предприятия, коммерческие банки, предприниматели, предприятия-банкроты, казенные предприятия, различные координационные органы, в том числе в рамках СНГ, и многие другие. Естественно, возникла необходимость определить их правовое положение как субъектов права вообще и административного права, в частности.

Пока еще нет федерального закона об исполнительной власти Российской Федерации и ее организации. Поэтому на практике возникает много вопросов, касающихся задач и функций ее органов, пределов их ответственности за неблагоприятные последствия их деятельности, а также соотношения законодательной и исполнительной власти. Очень серьезная проблема — правильное определение места, роли и компетенции министерства в период перехода к рыночным отношениям. Например, хозяйственным министерствам предстоит освободиться от функций директивного управления в отношении рыночных структур и перейти к роли государственных регуляторов, вырабатывающих политику формирования конкурентной среды и соответствующей инфраструктуры на том рынке, который они «курируют». Пока же они работают в основном по-старому, используя по инерции методы и стиль административно-командной системы. Министерства должны отстаивать интересы потребителей и противостоять монопольным объединениям производителей. Приоритетным объектом их управляющего воздействия должен стать потребительский рынок, а не производство. Ими должны применяться главным образом экономические и правовые рычаги, а не «приказы». Новые методы управления все более осуществляются посредством кредитов, налогообложения, сертифицирования товаров (работ, услуг), через политику цен, лицензирование предпринимательской деятельности, недопущение (ограничение) монопольного положения отдельных предпринимателей на рынке и недобросовестной конкуренции.

По действующему законодательству федеральные органы исполнительной власти при необходимости могут создавать свои территориальные органы и назначать должностных лиц. Назрела необходимость уточнить, где требуются, а где нет потребности в территориальных органах федеральной исполнительной власти, имея в виду упразднение тех из них, которые дублируют деятельность соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Требуется фактически воссоздать систему государственного контроля. Старая система контроля разрушена, а новая не создана. Это — одна из основных причин явления, получившего название правового беспредела. Существует настоятельная необходимость в значительном расширении объема контрольных полномочий в отношении негосударственного сектора экономики, особенно за соблюдением законодательства о труде, где допускается большое количество правонарушений. Об этом можно судить по количеству и характеру писем и жалоб, поступающих на имя Президента и в Правительство, в суды всех уровней, в том числе в Конституционный Суд России.

Жесткий государственный, административный контроль необходим и в сфере производства товаров и услуг для населения, особенно в сфере взимания налогов.

Коренным образом меняется законодательство о государственной службе и государственных служащих. В России пока нет стройной системы государственной службы; еще не получила законодательного закрепления кадровая политика государства; во многих субъектах Федерации отсутствует их законодательство о государственной службе. Среди нормативных правовых актов по вопросам государственной службы сейчас преобладают подзаконные акты. Такое положение нельзя считать нормальным, так как важнейшие положения, например, по вопросам дисциплинарной и материальной ответственности, денежного и пенсионного обеспечения, должны регулироваться законом. Это обеспечивает более прочное правовое положение государственных служащих. Нуждается в научной разработке вопрос о должностном лице — важной государственно-властной фигуре в системе исполнительной власти и в аппаратах управления законодательной и судебной власти.

В последние годы созданы службы занятости и бытового устройства безработных, беженцев и вынужденных переселенцев. Необходимо разработать ряд новых законов и подзаконных актов, определяющих правовое положение этих новых субъектов административного права. Более того, проблема административно-правового регулирования миграционных процессов требует научного осмысления.

Возрастает роль арбитражных судов в разрешении конфликтов, касающихся сферы управления. Поэтому требуется расширение административного регулирования и в этой сфере, более четкое разделение гражданских и административных дел в арбитражных судах, совершенствование процессуальной защиты прав и законных интересов организаций и граждан-предпринимателей.

Словом, решение перечисленных, а также многих других назревших задач является совместной обязанностью юристов — научных и практических работников.

Наука советского административного права берет свое начало с процесса становления и развития советского государства и права 1917 - 20-х годов.
В советский период наука административного права стала формулироваться с возникновением государственного управления и административного права, как отрасли права, регулирующего управленческие отношения. Вместе с тем ее развитие в первые годы советской власти не было достаточно активным.
Советское государство с начала марта 1918 года - до конца 1918 года основное свое внимание сосредоточило на проблемах экономического, военно-политического характера и государственного управления. В первые годы существования Советов в России продолжали действовать административные нормы дореволюционной (царской) России. Объем нормативного материала значительно возрос в годы Февральской революции 1917 года, в законодательстве которой были намечены пути решения возникших проблем в государственном управлении.
Особенность советской модели организации науки определялось ее формированием в условиях авторитарного централизованного государства. Партийно-государственная направленность создания необходимых условий для развития практически всех крупных отраслей знаний, концентрации научных ресурсов на основных направлениях научно-технического прогресса. Ведомственный подход к реализации государственных планов обусловил формирование академического, вузовского секторов науки. Был развернут целый комплекс научных исследований в различных отраслях, в том числе и гуманитарных дисциплин.
Вместе с тем положительные результаты отечественной науки были получены дорогой ценой. Жесткая централизованная система управления в науке приводила к утрачиванию возможности свободного развития научного процесса. В отдельных случаях усматривалась консервация структуры сети научных учреждений, насаждались авторитарные методы управления.
В условиях складывавшейся и закреплявшейся диктатуры пролетариата и большевистской партии, ВЦИК и СНК приступили к формированию центров научных исследований, в первую очередь с создания общегосударственного научного центра.
В 1918 году роль такого центра взяла на себя сформированная Социалистическая академия общественных наук, состоявшая из двух секций: научно-академической и учебно-просветительской. Академия делилась на несколько разрядов: политико-юридический, социально-экономический, финансово-экономический и другие. В состав бюро политико-юридического отдела вошли с декабря 1918 года, Е. Б. Пашуканис, М. А. Рейснер, Е. Н. Тарковский, Э. Р. Тетернборн и другие. На базе академии рядом государственных деятелей и учеными юристами: П. И. Стучка, А. Г. Гойхбарг, И. Ю. Козловский, М. А. Рейснер, Е. Б. Пашуканис, А. Я. Вышинский и другие взялись за разработку трудов К. Маркса, Ф. Энгельса и В. Ульянова (Ленина), подготавливая совершенно иную теоретико-методологическую базу будущих исследований.
В 1925 года группа марксистов-юристов во главе с П. И. Стучкой, Е. Б. Пашуканисом и другими сформировали программу "Наши Задачи", в которой провозгласили воинствующие против "буржуазной юриспруденции" лозунги, положив в основу программы революционно-диалектический метод.
К этому времени в стране органами Советской власти уже была проведена "работа" по высылке большой группы ученых-юристов, осуществлен был разгром юридического факультета Московского университета, профессорско-преподавательский состав которого выступил против антинаучных методов и разгрома науки.
К 1927 - 28 годам в составе юридической секции осталось лишь 23 действительных члена и 6 членов (соревнователей). Первые материалы работы советских ученых публиковались в ряде периодических изданий, таких как "Революция права", "Советское строительство" и другие.
Следует отметить определенный период пассивного процесса науки административного права. В начале 1930-х годов разработка проблем науки административного права была прекращена под предлогом отмирания права. Исключено было преподавание курса административного права в юридических учебных заведениях, что явилось результатом распространения ошибочной "идеи" отмирания права в период строительства социализма, которая разделялась в тот период многими юристами. Ошибочность этой теории впоследствии оказалось очевидной.
Интенсивность развития науки административного права отмечается после Великой Отечественной войны. Начиная с 1946 года издается большое количество учебников, учебных пособий, монографий, других работ по административному праву. Велась разработка важнейших проблем административного права, вопросов частного и отраслевого характера.
В методологическую основу науки советского административного права были положены антинаучные принципы (партийность, идейность, классовый подход к изучению явлений с целью разоблачения реакционной сущности буржуазного административного права). Являясь органической частью марксистско-ленинского учения о государстве и праве, теоретическую базу составили труды классиков марксизма-ленинизма. Подобный подход к определению науки административного права в СССР сохранялся до начала 1990-х годов.
В последнее десятилетие, предшествовавшее распаду СССР, на определение приоритетных направлений фундаментальной науки огромное влияние оказывали ведомственные интересы, зачастую подавлявшие объективные потребности развития науки, экономики и общества.
Следует отметить, что первые публикации по административному праву в СССР появляются в начале 1920-х годов. В Академии Наук на секции советского строительства среди прочих научных докладов был подготовлен и опубликован доклад на тему "Административный Кодекс".
Среди первых исследователей административного права к концу 1920 - 30-х годов следует назвать С. М. Берцинского, С. С. Болтинова, И. Н. Ананова, М. Е. Климова, А. А. Мымова, С. С. Кравчука, С. С. Студеникина, А. М. Турубинера. Исследования касались определения предмета, понятия, целей и задач административного права. Наибольший интерес привлекла тема выявления причин сохранения элементов бюрократизма в деятельности аппарата государственного управления, разработки проблем борьбы с бюрократизмом, выработки рекомендаций по совершенствованию государственного аппарата. Вышли в свет издания, касающиеся государственного управления Е. Б. Пашуканиса, М. П. Карева, В. Ундревича.
В 1935 - 40 годах увеличился состав проблем, обсуждаемых в административном праве. Естественно, принятие Конституции 1936 года повлекло за собой более дробную специализацию государственно-правовой проблематики. По решению Президиума АН СССР от 5 октября 1936 года появился Институт государства и права АН СССР. После реорганизации в составе его секций имела место секция "Государственное и административное право". В 1938 году штат института насчитывал 100 человек, в 1939 - 129 человек, к 1940 году в составе института было два академика, три члена-корреспондента, 16 профессоров и 10 кандидатов наук. Общее численное возрастание кадров не говорит еще об увеличении в этом штате ученых, защитивших свои диссертации. Заметим, что круг проблем, постановка интересной проблематики, выходящей за рамки официальной идеологии, возможность вести международное научное сотрудничество, было узким и практически невозможным.
Увеличение объема исследований по административному праву происходит всплесками научных дискуссий, состоявшихся в 1938-41 годах и 1956 - 59 годах. Попытки ряда ученых выдвинуть идею системы административного права на основе концентрации норм административного права вокруг субъектов (органов государственного управления, государственных служащих, общественных объединений и граждан) не встретило поддержку и столкнулась с серьезной "разоблачительной критикой" отдельных ученых.
Необоснованная критика, репрессии против талантливых ученых, ограничение и разрыв связей с мировой наукой - тот фон, на котором развивалась наука этого времени.
В 1940-х годах выходят в свет первые советские монографии и учебная литература по административному праву. В этом направлении плодотворно трудились С. С. СтуДеникин, С. М. Берцинский, И. П. Трайнин, И. Н. Ананов, Г. И. Петров, И. Д. Левин, А. Е. Лунев и другие.
Были выполнены докторские диссертации по теории административного права: И. И. Евтихиевым -"Виды и формы административной деятельности" (1948), С. С. Студеникиным - "Нормы административного права и их применение" (1949).
В начале 1950 - 60-х годов, в связи с критикой сталинизма и курса политики широких репрессий, в науке административного права прошла оживленная дискуссия. Один из важнейших вопросов, вынесенных на обсуждение - о системе административного права. Сама система объединяла общую (институционную) и особенную (отраслевую) части в единое целое. С критикой недостатков выступила Ц. А. Ямпольская, которая была воспринята отрицательно. Следующим по значению и важности в 1960-х годах встает проблема процессуальной системы административного права, проблемы административной юстиции, т.е. совершенствование особого процессуального порядка разрешения административно-правовых споров между гражданами и органами государственного управления.
В 1980 - 90-х годах в советской науке административного права существенных изменений не произошло. Научные исследования в области административного права развивались в канве советского государственного права. Усилились связи советских исследователей с зарубежными учеными стран социалистического блока. Ряд разработок и исследований велись Б. М. Лазаревым, А. П. Клюшниченко, В. М. Манохиным, Л. М. Колодкиным, Н. М. Кониным, А. П. Кореневым, Ю. М. Козловым, Л. Л. Поповым, Н. Г. Салищевой и многими другими.
Повысился интерес к проблемам ответственности должностных лиц и действий административных органов, юридической ответственности и ее административно-пра-вовые и административно-деликтные аспекты, проблемы обновления административно-правовой науки, административного права и законодательства.
Особо следует отметить достижение науки административного права - это издание шеститомного курса "Советское административное право", большая заслуга в подготовке которого принадлежит Ю. М. Козлову, Б. М. Лазареву, А. Е. Луневу, М. И. Пискотину и других. Содержание курса включало:
- Методы и формы государственного управления (1977).
- Государственное управление и административное право (1978).
- Управление в области административно-полити-ческой деятельности (1979).
- Управление социально- культурным строительством (1980).
- Основы управления народным хозяйством (1981).
- Управление отраслями народного хозяйства (1982).
Надо полагать что, советская наука административного права в своем развитии прошла ряд этапов:
- 1918 - 20 годы - этап становления и разработки методов марксистско-ленинской науки административного права;
- 1930-40 годы - этап закрепления понятия, предмета, целей и задач административного права. Выход в свет новых публикаций монографического характера.
- 1960 - 90 годы - этап совершенствования процесса управления в соответствующих сферах и отраслях. Так, В. М. Манохиным были опубликованы монографии: "Органы советского государственного управления" (1962); "Порядок формирования органов государственного управления" (1963); "Советская государственная служба" (1965). М. И. Еропкиным опубликована монография "Управление в области охраны общественного порядка" (1965). Н. М. Кониным были опубликованы монографии: "Хозяйственные и иные объединения в отраслях государственного управления" (1968); "Основы правовой организации и управления производством" (1976). М. И. Еропкин и Л. Л. Попов опубликовали книгу "Административно-правовая охрана общественного порядка" (1973). Л. Л. Попов опубликовал монографию "Эффективность административно-правовых санкций в сфере охраны общественного порядка" (1976), И. И. Веремеенко подготовил монографию "Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка" (1979). Выходят ряд коллективных монографий: "Право и качество продукции" (1972); "Правовая организация территориального управления" (1984) и другие.
Советское административное право являлось системой юридических норм, регулировавших общественные отношения в сфере государственного управления в целях осуществления задач коммунистического строительства.
Отвергая принцип разделения властей, государственное управление имело специфические признаки, в числе которых вертикальность (субординация, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация юридически-властных полномочий в административном порядке; административное правотворчество (правоприменение и правоустановление); включение в систему государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех звеньев управленческого аппарата.
В таком их понимании органы исполнительного аппарата государственной власти (администрации), являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, т.е. Советов различных уровней. В своем организационном строении эти органы оказались "связаны" прямо или непосредственно с системой Советов народных депутатов.
Важно также отметить, что по Конституции СССР и действующему советскому законодательству только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти, а правительство являлось "исполнительным и распорядительным органом государственной власти". Все иные органы государственного управления (не исключая судебные) не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что не отражало действительности.
Кроме того, практика государственного управления экономикой в СССР показывает нам, что в этой сфере фактически преобладали элементы ничем не ограниченного вмешательства "сверху" в производственную деятельность предприятий (директирование, обязательные поставки), которые были лишены самостоятельности, подобная система получила наименование "командно-бюрократической". Возможность существования подобной системы была возможна лишь благодаря монополизму КПСС и сращиванию с конца 1920-х годов партийного и советского аппаратов. Данная система нашла свое выражение в крайней бюрократическо-партийной централизации руководства хозяйственной и социальной жизнью, бесконтрольности и безответственности управленческого аппарата, концентрации в руках государственно-партийного аппарата значительного объема властных полномочий распорядительного характера. Единственным средством достижения задач управления в командно-бюрократической системе СССР были прямые предписания принудительного характера, порождавшее слепое исполнительство. Аппарат управления являлся бюрократической надстройкой над сферой управления

. 3. Актуальные проблемы науки административного права

Состояние науки административного права в современных условиях связано с кардинальным обновлением административного права, происходящим в настоящее время, и прежде всего с конституционным закреплением разделения властей, переосмыслением и реформированием ее традиционных институтов, постановкой вопросов о необходимости новых правовых институтов. В связи с этим возникает ряд актуальных теоретических проблем в науке административного права, от правильного анализа которых зависит будущее данной отрасли права.
1. Одной из ключевых проблем в науке административного права является проблема анализа сущности государственного управления и его соотношения с категорией исполнительной власти, которая закреплена в Конституции Российской Федерации. Власть исключительно сложное и многоаспектное явление. Современная философия, политология и социология исследуют власть как общесоциологическую категорию, выделяя при этом субстанциональные основания властных отношений и их существенные признаки, выражающиеся в любом типе, виде или форме власти и придающие ей объективно-закономерный характер. Однако тема исполнительной власти исследована явно недостаточно. Отсутствует интегральный взгляд на данную категорию, не выявлены особенности данной ветви власти. Заслуживает внимания ученых-административистов категория "единая система исполнительной власти", о которой говорится в ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации. Эта система образуется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также исполнительными органами местного самоуправления. Для понимания соотношения категорий "государственного управления" и "исполнительной власти" весьма важным представляется дальнейшее научное исследование исполнительной власти, ее сущности и основных черт.
Нуждается в новом освещении и вопрос о предмете административно-правового регулирования с учетом включения в него общественных отношений, возникающих в сфере применения административных регламентов, административного принуждения, в частности, мер административной ответственности за совершенные административные правонарушения, административной юстиции.
2. В стране осуществляется административная реформа, связанная с реорганизацией государственного управления и прежде всего исполнительной власти как федеральной, так и субъектов Российской Федерации. Целью этой реформы является простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительными органами местного самоуправления, между государственными органами и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией и децентрализацией, с другой - между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни.
Проведена большая работа по анализу, оценке и упорядочению функций федеральных органов исполнительной власти. Сформирована новая система федеральных органов исполнительной власти, включающая министерства, которые вырабатывают государственную политику в соответствующей сфере и осуществляют нормативно-правовое регулирование, федеральные агентства для оказания публичных услуг, федеральные службы, и приняты положения о них. Изменяется законодательство, определяющее государственное управление на уровне субъектов Российской Федерации, а также административные отношения между федеральным центром и регионами.
В настоящее время требуется научный анализ полученных результатов, а также научная проработка дальнейших направлений реформирования государственного управления в Российской Федерации.
3. В Российской Федерации продолжается реформа государственной службы. Роль государственной службы в стране очень велика. Развитие представлений о системе органов исполнительной власти, повышение эффективности их деятельности, оптимизация компетенции и административно-правового статуса в целом невозможны без параллельного совершенствования законодательства о государственной службе и прежде всего без четкого законодательного закрепления этого понятия. Требует дополнительной научной проработки и вопрос о таких видах государственной службы, как "военная служба" и "правоохранительная служба" и их особенностях.
4. Актуальной и сложной для науки административного права является проблема административно-правового регулирования в экономической сфере.
В современных условиях при переходе к новой экономической системе концепция государственного управления, базировавшаяся на едином производственно-хозяйственном комплексе, устарела и должна быть коренным образом пересмотрена. Развитие рыночной экономики потребовало создания соответствующей правовой базы. При этом следует отметить, что современное государственное управление экономикой проявляется не столько в форме прямого командного воздействия, сколько в других формах, к которым относятся, в частности, регулирование деятельности хозяйствующих субъектов; стандартизация продукции, работ, услуг; осуществление контрольно-надзорных функций. Эти формы можно отнести к разновидности государственного управления - государственному регулированию. В то же время в Российской Федерации существуют отрасли хозяйства, где сохраняются функции государственных органов по управлению хозяйствующими субъектами (государственные корпорации), в частности, атомная энергетика, производство военной продукции, авиа- и судостроение и ряд других.
5. Актуальной в административном праве остается проблема общественного порядка, требующая в условиях функционирования всех форм собственности более глубокого понимания.
Этот порядок не возникает спонтанно, в силу одного факта существования рыночных отношений, но устанавливается при активной и разумной государственной деятельности, поддержке соответствующих органов. Предпринимательская деятельность, развитие любых форм собственности возможны при условии, если государство обеспечивает порядок и общественную безопасность, защищает бизнес от коррупции, рэкета, рейдерства, недобросовестной конкуренции, обеспечивает личную и имущественную безопасность и пр.
Вместе с тем экономический порядок предполагает для предприятий и объединений всех форм собственности четкие юридические правила, в пределах которых они обязаны действовать. Эти правила должны исключать действия хозяйствующих субъектов, направленные во вред интересам потребителей и государства, а также предусматривать за совершение таких действий юридическую ответственность.
6. В настоящее время актуальна проблема административно-правового регулирования миграционных процессов. Эта проблема требует научного осмысления. Однако специальных работ по данной проблематике написано крайне мало. Между тем в этой области немало вопросов, связанных с более точным определением таких понятий, как "беженец", "вынужденный переселенец", с контролем за миграционными процессами, компетенцией Министерства внутренних дел России и других государственных органов в этой сфере. Нерешенными остаются теоретические вопросы о связи миграционных процессов с правами граждан, в частности, с их правом на свободу передвижения и выбор места жительства, и рядом других.
7. Острейшей становится научная проблема, связанная с административным процессом, его пониманием, соотношением с административной юстицией и административным судопроизводством, а также проблема административной деликтологии, обусловленной огромным масштабом административных правонарушений. Подготовленные представителями науки и практики проекты соответствующих законодательных актов пока остаются без движения.
Поскольку любая наука, в том числе и наука административного права, может развиваться на трех основополагающих постулатах - что было, что есть и что будет, то новое поколение ученых-административистов в своих исследованиях не может не обращаться к трудам таких видных ученых советского периода, как С.С. Студеникин, И.Н. Ананов, Ц.А Ямпольская, Г.И. Петров, Ю.М. Козлов, В.М. Манохин, Н.Г. Салищева, Б.И. Лазарев, М.И. Еропкин и др. Их идеи, концепции, предвидения образуют тот научный фундамент, на котором возможно решение сегодняшних актуальных проблем науки административного права.