Законностьв деятельности органов исполнительной власти

Понятие законности и способы ее обеспечения

Всоответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции России органы госу­дарственной власти, органы местного самоуправления, должност­ные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Консти­туцию и законы, а в соответствии с ч. 1 той же статьи законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны проти­воречить Конституции страны. Соблюдение Конституции и законов и соответствие всех других издаваемых нормативно-правовых актов действующему законодательству составляют сущность законности. Наряду с законностью эффек­тивности управления служат дисциплина и целесо­образность,присущие управленческой деятельности.

Законность в государственном управлении характеризуется рядом черт.

Во-первых, это общеобязательность законов для всех юридических и физических лиц, находящихся на территории России независимо от каких либо обстоятельств и личных качеств. В этом проявляется верховенство и всеоб­щность предписаний законов, их высшая юридическая сила.

Во-вторых, единство законности, обеспечивающее единообраз­ное понимание и применение законов на всей территории РФ. Это необходимо для успешного, слаженного взаи­модействия звеньев исполнительной власти, как между собой, так и с гражданами.

В-третьих, недопустимость противопоставления законности и целесообразности, издания каких-либо правовых актов и дейст­вий по их реализации вопреки закону под предлогом их целесо­образности. Сам закон есть высшая степень проявления целесо­образности. Целесообразность означает соответствие деятель­ности органов исполнительной власти, должностных лиц тем целям, которые поставлены перед ними законами и подзаконными актами (так как не всегда четко определяются конкретные дей­ствия и условия осуществления тех или иных норм). Поскольку закон регулирует сложные и многообразные отношения в обществе, законодатель дает исполнителю пра­вовой нормы определенный простор, обычно предлагая на основе так называемого административного усмотрения несколько вариантов конкретного решения. Главное состоит в том, чтобы любой вариант решения при применении закона обязательно осу­ществлялся в границах закона и на основе норм права. Правоприменительная деятельность основывает­ся на требованиях общих норм закона, а поэтому должна им соответствовать.

В-четвертых, неразрывная связь законности и правовой куль­туры населения. Эта связь проявляется в том, что, с одной сторо­ны, внедрение законности означает повышение культурного уров­ня населения, а с другой - само наличие определенного уровня культуры составляет необходимую предпосылку соблюдения за­конности.

В-пятых, при любом управленческом решении законность должна быть рядом со справедливостью. Только вместе они дости­гают целей правового регулирования, реализации исполнитель­ной власти. Отсутствие справедливости перечеркивает и закон­ность.

В-шестых, законность в государственном управлении торжест­вует лишь в том случае, если ее нарушение влечет неизбежность ответственности или другой реакции государства на противоправ­ное поведение.

Цель деятельности по обеспечению законности и дисциплины:

• недопущение в деятельности органов исполнительной власти наруше­ний тех требований и предписаний, которые закреплены в действую­щих законах и подзаконных актах;

• своевременное и оперативное выявление нарушений, их пресечение иустранение;

• установление причин и условий, способствующих нарушениям в деятельности органов исполнительной власти;

•привлечение к соответствующей ответственности виновных в наруше­нии законности и дисциплины;

• разработку и принятие мер, направленных на устранение причин и
условий нарушений законности и дисциплины.

Обеспечению законности в России служит система определен­ных гарантий. Существуют экономические, политические, орга­низационные, юридические и общественные гарантии. На них опирается деятельность всех субъектов административного права в процессе реализации исполнительной власти.

Обеспечение законностивозлагается на различ­ные органы как в качестве их основной деятельности (суды, прокуратуру, государственные инспекции и др.), так и в качестве дополнительной функции. Многочисленную группу субъектов права составляют органы исполнительной власти, администрация государственных объеди­нений, предприятий, учреждений и организаций. Они не только применяют законы и подзаконные акты, но и сами издают боль­шое число правовых актов, которые должны правильно отражать жизненные потребности и, что чрезвычайно важно, быть закон­ными.

Эффективность деятельности органов исполнительной власти зависит не только от уровня законности, но и от дисциплины участников управленческого процесса. Под государственной дис­циплиной подразумевается сознательное повиновение и строгое соблюдение норм поведения, согласованность в действиях, прежде всего государственных служащих по выполнению ими общих и должностных обязанностей и распоряжений руководителей. Дисциплина означает точное исполнение требова­ний законов, иных нормативных правовых актов управляемыми и управляющими субъектами (т.е. со­вершенствуется под действием правовых норм). Законность является базой, на основе которой формируется дисциплина, и одновременно способом ее защиты. В то же время без дисципли­ны невозможна законность.

В целях укрепления законности и дисциплины органами исполнительной власти проводится разнообразная ра­бота: совершенствование системы органов исполнительной власти и более четкое регламентирование их правового статуса; определение общих и должностных обязанностей и прав государ­ственных служащих, пределов их личной ответственности; при­нятие правовых актов, предусматривающих административный и судебный порядок восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан; воспитание у граждан чувства уважения к за­кону, повышение их правовой культуры.

Также действует особая система государственных орга­нов, на которую возложена обязанность по поддержанию и укреп­лению законности и дисциплины в деятельности органов испол­нительной власти. Применяемые ими различные правовые и ор­ганизационные формы и методы деятельности, практические приемы обобщенно называются способами обеспечения законнос­ти. Это — контроль, надзор и обжалование (реализация права жа­лобы).

Контроль как способ обеспечения законности

Обобщенно контроль — это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения откло­нений от заданных параметров.

Сущность контроля за деятельностью органов исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государст­венные органы (законодательной, исполнительной, судебной влас­ти) и общественные организации, используя организационно-пра­вовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятель­ности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности, и если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответствен­ности, принимают меры по предотвращению нарушений закон­ности и дисциплины.

Основ­ные принципы контроля следующие: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной, коммерчес­кой и иной охраняемой законом тайны.

Сущность контроля заключается:

» в наблюдении за функционированием соответствующего подконтроль­ного объекта;

» в получении объективной и достоверной информации о состоянии за­конности и дисциплины;

» в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений закон­ности и дисциплины;

» в выявлении причин и условий, способствующих правонарушению;

» в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.

Контроль как способ обеспечения законности характеризуется определенными признаками:

~ между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев суще­ствуют отношения подчиненности или подведомственности.

~ объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контро­лирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хо­зяйственную деятельность контролируемого. Закон (норматив­ный акт), как правило, предоставляет значительную свободу вы­бора для органа исполнительной власти, не предлагая жесткой модели поведения для каждой конкретной ситуации, отсюда — необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью контролируемых действий.

~ контролирующий часто наделяется правом отме­нять решения контролируемого.

~ в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры дисциплинарного воздействия к контро­лируемому за допущенные нарушения.

Контроль может осуществляться путем:

- проверки исполнения -что и как сделано для реа­лизации положений правовых предписаний. Кроме того, проверка исполнения может выступать как элемент повседневной деятельности ОИВ, если в его компетенцию включена обязанность наблюде­ния за исполнением решений, указаний, предписа­ний подчиненными органами или должностными лицами;

- осуществления надзорной деятельности: общей (прокурорский) и административной (уполномо­ченными органами государственной власти в отно­шении соблюдения действующих в сфере управ­ления специальных норм, правил); осуществляется в отношении объектов, которые организацион­но не подчинены органам надзора.

Формы контрольной деятельности весьма разнообразны: заслу­шивание отчетов, информации и сообщений, проверки, эксперти­зы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по во­просам государственной регистрации, лицензирования, сертифи­кации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т.д. Особо значимы проверки, ко­торые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по про­веряемым вопросам.

В зависимости от того, на какой стадии деятельности подкон­трольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный, текущий и последующий.

Контроль, осущест­вляемый за органами исполнительной власти со стороны других органов (законодательной, судебной власти, общественных орга­низаций), именуется внешним, когда он осуществляется органом, не входящим в систему проверяемого ведомства, а осуществляемый самими органа­ми исполнительной власти внутри своей системы — внутренним, когда проверка осуществляется собственными силами министерства, ведом­ства, учреждения.

В зависимости от характера полномочийгосударственных органов различают:

• контроль, осуществляемый органами представительной власти;

• контроль, осуществляемый органами исполнительной власти (общей, межотраслевой и внутриведомственной компетенции).

В зависимости отсодержания государственный контроль подразделя­ется на:

♦ общий (охватывает всю деятельность подконтрольных объектов);

♦ специальный (осуществляется по какому-либо вопросу, направлению деятельности подконтрольного объекта, например, про­верка исполнения конкретного управленческого решения).

80. гос. контроль: понятие и виды.

Государственный контроль – деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных параметров.

Сущность государственного контроля:

1) деятельность специально уполномоченных органов и должностных лиц в пределах установленной компетенции;

2) наблюдение за функционированием подконтрольного объекта, находящегося в состоянии подчиненности по отношению к субъекту контрольной деятельности;

3) получение полной, достоверной информации о состоянии законности в подконтрольном объекте;

4) соотнесение деятельности подконтрольного объекта с точки зрения как законности, так и целесообразности;

5) принятие мер по предупреждению правонарушений и недопущению вредных последствий;

6) выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений, их нейтрализация и устранение;

7) применение мер ответственности (дисциплинарной и материально-правовой);

8) организация наиболее рационального (эффективного) режима функционирования подконтрольного объекта.

В зависимости от объема и содержания государственный контроль делится на общий (охватывает все направления деятельности подконтрольного объекта) и специальный (осуществляется по какому-либо конкретному направлению деятельности, какому-либо конкретному вопросу– финансовый, таможенный, санитарный, экологический и др.).

В зависимости от направленности и организационно-правовых форм государственный контроль делится на внешний (осуществляется в отношении объектов, непосредственно не подчиненных контролирующему органу) и внутренний (осуществляется в пределах системы данного органа исполнительной власти или иного органа).

В зависимости от стадий осуществления деятельности контроль может быть: предварительным, текущим, последующим.

В зависимости от временного режима контрольной деятельности – постоянным (систематическим) и временным (периодическим).

В зависимости от субъекта деятельности существует контроль Президента РФ, контроль органов представительной (законодательной) власти и контроль органов исполнительной власти.

Контроль Президента РФ может быть непосредственным и опосредованным.

Контрольные полномочия Президента РФ:

1) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;

2) назначает на должность и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства РФ его заместителей и федеральных министров;

3) имеет право приостанавливать постановления и распоряжения Правительства РФ;

4) имеет право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и международным договорам РФ;

5) назначает на должность и освобождает от должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;

6) назначает на должность и освобождает от должности высшее командование Вооруженными Силами РФ;

7) осуществляет иные контрольные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.

Опосредованный президентский контроль осуществляют: Администрация Президента РФ (Контрольное управление Президента РФ, Главное государственно-правовое управление Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах).

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе – должностное лицо, представляющее Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа, вправе:

1) запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в пределах федерального округа;

2) направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе (п. 7 Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»).

Перечень федеральных округов: Центральный федеральный округ; Северо-Западный федеральный округ; Южный федеральный округ; Приволжский федеральный округ; Уральский федеральный округ; Сибирский федеральный округ; Дальневосточный федеральный округ.

Контроль в сфере государственного управления осуществляют Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Счетная палата РФ, органы представительной (законодательной) власти субъектов РФ.

Контрольные полномочия Совета Федерации Федерального Собрания РФ реализуются:

• при утверждении указа Президента РФ о введении военного положения;

• утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения;

• решении вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ;

• отрешении Президента РФ от должности;

• назначении на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;

• назначении на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;

• назначении на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Контрольные полномочия Государственной Думы Федерального Собрания РФ реализуются:

• при даче согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

• решении вопроса о доверии Правительству РФ;

• назначении на должность и освобождении от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

• назначении на должность и освобождении от должности Уполномоченного по правам человека;

• объявлении амнистии;

• выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности;

• выражении недоверия Правительству РФ. Задачи Счетной палаты РФ:

1) организация и осуществление контроля за своевременным использованием доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов по объему, структуре и целевому назначению;

2) определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

3) оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федеральных бюджетов и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

4) финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти;

5) анализ отклонений от показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса в целом;

6) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке России и иных финансово-кредитных учреждениях;

7) регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе о ходе исполнения федерального бюджета.

В зависимости от объема и содержания органы исполнительной власти осуществляют: общий, межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль.

Общий контроль органов исполнительной власти включает контроль за исполнением и соблюдением Конституции, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ; консолидацию, объединение подведомственных (подконтрольных) органов по направлениям деятельности; заслушивание докладов и отчетов полномочных представителей подконтрольных органов о результатах и состоянии их деятельности.

Общий контроль осуществляют: Правительство РФ, правительства республик в составе РФ, администрации (правительства) иных субъектов РФ.

Межотраслевой контроль органов исполнительной власти осуществляется в целях обеспечения единообразного решения комплексных задач, относящихся к ряду отраслей управления, органами исполнительной власти надведомственной компетенции; между субъектами и объектами контрольной деятельности отсутствует организационная подчиненность.

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие межотраслевой контроль: Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство промышленности и энергетики РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии и др.

Отраслевой контроль органов исполнительной власти осуществляется органами как отраслевой, так и исполнительной власти межотраслевой компетенции, по определенным вопросам внутриведомственного характера, между субъектами и объектами этого контроля существует организационная подчиненность.