Исторические формы бюрократии в России

В России на протяжении ее истории сочетались различные ва­рианты "имперской" модели: до XVIII века доминировала смесь ее византийского и татарского вариантов, причем последний, в свою очередь, использовал в огрубленном виде элементы китай­ского образца, в частности — в сборе налогов. Таким причудли­вым образом, преломленный через золотоордынскую "призму", пришел в Россию китайский образец управления. С петровскими реформами в нее добавились элементы, заимствованные от евро­пейского абсолютизма, т. с. от "полуимперского" варианта. С XIX века, а особенно со второй его половины — со времени ре­форм Александра II, начали развиваться и элементы модели ра­циональной бюрократии. Однако в целом имперская модель "го­сударевой службы" все же преобладала вплоть до 1917 года, а в советский период она получила новый мощный импульс. В общем, в "историко-географическом" плане можно выде­лить восточную традицию с ее многоступенчатой, склонной к произволу и неэффективной администрацией и два варианта традиции западной — континентальную и англо-американс­кую. Разумеется, это лишь первичное деление, только задаю­щее общие координаты для конкретного страноведческого ана­лиза. Принципиальное же различие двух названных западных подтипов состоит в том, что на европейском континенте де­мократизация политической системы произошла намного по­зднее возникновения бюрократии; и в целом традиция достаточно разветвленного и обладающего немалыми полномочия­ми государственного аппарата исполнительной власти сохра­нилась и была довольно безболезненно инкорпорирована в по­литические системы демократии.

В Америке же процесс был обратным: государственным идеалом американской революции было самоуправление свободных людей на свободной земле и сильное недоверие к любой исполнительной власти, ассоции­ровавшейся с колониальной администрацией британской Ко­роны (оставляем в скобках тот парадокс, что как раз британ­ская администрация была наименее централистской по срав­нению с другими европейскими странами). Поэтому бюрокра­тия, возникшая в Америке позже демократии и на ее базе, "по определению" вызывала у граждан подозрения и должна была приспосабливаться к условиям и политическим ориентациям изначально эгалитарного общества.

Конечно, XX век многое изменил в статусе американской бюрократии, приблизив ее к европейским стандартам. И все же самоуправленческая, федералистская традиция настороженно­сти и неприязни к "чиновникам из Вашингтона", стремящим­ся ограничить право людей самим решать свои дела, сохрани­лась. Более того, в последние десятилетия, с развитием идеологии, о которой мы говорили в связи с "реалистичес­кой" трактовкой бюрократии, эта тенденция даже усилилась.

Каково же место российской бюрократии в этой классифи­кации? Полагаю, она занимает промежуточное положение меж­ду восточной и континентальной традициями. Сопоставляя ее с бюрократией американской, можно сказать, что они отправля­лись от противоположных исходных пунктов. В США это — федералистская традиция слабого, существенно ограниченного в своих возможностях и полномочиях правительства, лишь посте­пенно несколько усиливавшегося: сперва — в начале XIX века — на базе взглядов и деятельности А. Гамильтона, затем — два де­сятилетия спустя — благодаря энергичной административной практике Президента Э. Джексона, а уже в нашем столетии — вследствие теории и деятельности В. Вильсона и потом Ф. Руз­вельта. В России же, как известно, автократическая традиция отправлялась от понимания государства как царевой вотчины, укрепилась петровско-николаевским деспотическим абсолютиз­мом и лишь с середины XIX века начала медленно, с попятными движениями размягчаться под воздействием либерально-де­мократических веяний. Однако после 1917 года авторитаризм возродился в новом обличье. Девяностые годы принесли нам надежды на переход России на демократический путь развития, в частности — на реанимацию пусть слабых, преследовавшихся, почти раздавленных, но все же выживших ростков демократии и самоуправления. Одним из ключевых этапов на этом пути (если нам удастся по нему продвигаться) должны будут стать реформа нашей бюрократии, придание ей более цивилизованного харак­тера, ограничение ее полномочий и установление над ней эф­фективного общественного контроля.