На основе анализа логики и эволюционной динамики
управленческих отношений, возникающих в сфере использования и
охраны земельных ресурсов нашей страны, представляется возможным
определить понятие, систему и виды эколого-экономического управления
земельными ресурсами Российской Федерации.
Эколого-экономическое управление земельными ресурсами
представляет собой сложную систему экономически обоснованного,
целенаправленного воздействия на земельные отношения, с целью их
упорядочивания в соответствии с установленными нормативными
требованиями.
В основе этого воздействия находится познание объективных
закономерностей решения проблемы обеспечения рационального и
эффективного функционирования земельных ресурсов страны. Под
рациональным использованием земли в данном контексте следует
понимать максимально эффективный (с точки зрения обеспечения
потребностей государства и общества) способ ее использования с учетом
конкретных природных, экономических социальных и политических
условий в соответствии с объективно существующими принципами
взаимодействия общества и природы.
В силу специфики объекта управления, эколого-экономическое
управление земельными ресурсами можно определить как –
организующую исполнительно-распорядительную деятельность
компетентных государственных органов по практическому осуществлению
его целей и задач, выраженных в законодательстве.
Управление земельными ресурсами как сложноорганизованная
система осуществляется многими методами и средствами.
Она включает следующие аспекты: экономический; экологический;
политический; административно-управленческий; правовой; научный;
внедренческий.
Основу системы эколого-экономического управления земельными
ресурсами составляют объект, субъект, предмет, цель, задачи и функции
управления. Объект и предмет управления тесно связаны между собой.
Объектом государственного управления является весь земельный фонд
Российской Федерации и ее субъектов, он включает в себя все земельные
участки, находящиеся на территории государства независимо от их
правовой принадлежности и характера использования. Предмет
управления составляет весь спектр общественных отношений в сфере
использования и охраны земельных ресурсов.
На формирование модели управления влияют так же цель и задачи
управления, которые устанавливаются в государстве в зависимости от
существующего уровня развития общественных отношений. Объект,
предмет, цели и задачи управления взаимосвязаны и взаимозависимы. Так,
цель и задачи формируются с учетом состояния объекта и предмета
управления, а уже сформированные цель и задачи при их реализации
формируют объект и предмет управления.
Субъектный состав управления находится в зависимости от вида
управления земельными ресурсами (государственное, муниципальное или
внутрихозяйственное управление) и подразделяются на органы
государственной власти, местного самоуправления или физических и
юридических лиц.
Наиболее значительные полномочия в части эколого-
экономического управления земельными ресурсами сосредоточены у
органов государственной власти, поскольку государственное управление
земельными ресурсами является базовым, остальные виды эколого-
экономического управления производны от государственного.
Государственное земельное управление России имеет вертикальные
и горизонтальные параметры, и осуществляется на двух уровнях:
федеральном и уровне субъекта федерации. Оба уровня обладают своими
особенностями.
В результате изучения и обобщения теоретико-методических
положений по исследуемой теме, эколого-экономическое управление
земельными ресурсами Российской Федерации можно определить как
экологически обусловленное, экономически обоснованное, многовекторное,
систематическое, сознательное, целенаправленное воздействие государства
на земельные отношения и поведение их участников, осуществляемое в
строгом соответствии с установленными нормативными требованиями его
компетентными органами, с использованием соответствующих механизмов
(правовых и не правовых), основанное на познании и учѐте объективных
закономерностей решения проблемы обеспечения охраны, рационального
использования и эффективного функционирования земельных ресурсов, в
целях обеспечения рационального природопользования.__
Система управления АПК и земельными ресурсами
Одной из главных причин глубочайшего кризиса АПК России является потеря управляемости со стороны Государства. Произошло это вследствие быстрого демонтажа административно-командной системы, за которым не последовало продуманных мероприятий, направленных на поддержание управляемости АПК как единого объекта. Системное единство управления было утрачено в результате акционирования большинства предприятий и даже целых отраслей. А эффективные координирующие структуры, необходимые для налаживания тесных хозяйственных связей и согласования интересов, сами собой так и не сформировались в недрах стихийного рынка. В череде бессистемных управленческих реорганизаций просматривалось лишь стремление устранить некоторые последствия непродуманных действий. Так, бесплодными оказались попытки присоединения к Министерству сельского хозяйства и продовольствия (ныне Министерство сельского хозяйства РФ) Комитета по рыболовству, а также создания Министерства по земельной реформе, строительству и ЖКХ, окончившиеся лишь новыми организационными перестановками.
За нескончаемой чередой реорганизаций потерялся их изначальный смысл — поиск оптимальных управленческих решений. Каждая новая структурная модернизация лишь усугубляла путаницу. Параллелизм и дублирование функций в деятельности разных ведомств стали обыденной практикой после изъятия у Минсельхоза основных властных рычагов в сфере государственного управления АПК. Это министерство утратило права на контроль за реализацией аграрной политики и соблюдением федеральных законов, на самостоятельное применение мер экономического воздействия в области ценообразования, лишилось полномочий по финансированию и кредитованию агропромышленного производства, по формированию госзаказов, обеспечивающих производителям гарантированный сбыт продовольствия и остальной продукции сельскохозяйственной отрасли, а также некоторых других существенных прерогатив. Большинство основных функций оказалось рассредоточенными по разным ведомствам, в той или иной мере причастным к управлению АПК, перейдя к министерствам экономики, финансов, науки, Госкомимуществу, Госкомитету по антимонопольной политике, а кроме них – к ряду крупных акционерных обществ (Росагроснаб, Росхлебопродукт, Росптицепром) и объединений (Агропромсоюз России, Ассоциация крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов – АККОР).
В еще большей мере оказались рассредоточены функции, касающиеся контроля и надзора за качеством и безопасностью сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Они разделились между Министерством здравоохранения (Департамент госсанэпиднадзора), Министерством торговли (Департамент государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей), Государственным комитетом по стандартизации, Государственной хлебной инспекцией и Госкомалкогольмонополией. Причем и другие ведомства – Госналогслужба и Торгово-промышленная палата (Союзэкспертиза) – также заявляли о своем горячем желании пополнить ряды государственных контролеров. Между тем опыт многих развитых стран из ЕС, США, Японии свидетельствует, что для выполнения указанных функций вполне достаточно одной-двух контролирующих инстанций, например Министерства сельского хозяйства и Министерства здравоохранения.
Напряженную ситуацию, связанную с общей ведомственной разобщенностью и дублированием функций, отчасти смягчило Постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 года, которым определялся правовой статус Минсельпрода. Министерство признавалось головным органом по управлению АПК, продовольственным обеспечением страны и землепользованием включая мелиорацию земель, на него была возложена ответственность за разработку общих и частных вопросов аграрной политики, координацию действий в различных отраслях сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности. Однако сколько-нибудь существенного перераспределения реальных полномочий в пользу Минсельхозпрода Постановлением не предусматривалось. Весь властный инструментарий основного разработчика программ в рамках аграрной реформы сохранен за Министерством экономики, которое выступает оппонентом нынешнего Минсельхоза. Последнее, в свою очередь, выпускает в адрес Минэкономики немало критических замечаний, прежде всего, за неправильное распределение централизованных кредитных ресурсов под инвестиционные проекты в отраслях АПК, при котором используются показатели и критерии, относящиеся к промышленности страны и не отражающие специфики сельского хозяйства. По этой причине разработанные для АПК проекты не получают приоритета и остаются нереализованными.
Совершенствование управления АПК сдерживается из-за отсутствия концепции его регионального экономического развития и государственного регулирования. Общие же принципы современного законодательства вступают в противоречие со сложившейся практикой управления. Согласно Конституции РФ и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены три уровня территориального управления: федеральный, региональный и местного самоуправления. При этом законы разграничивают компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления, не допуская подмены или переплетения властных полномочий. На деле все выглядит иначе. Районные управления сельского хозяйства, будучи по статусу органами местного самоуправления, сплошь и рядом выполняют функции государственных органов (гостехнадзора, ветеринарной службы, инспекции по качеству сельхозпродукции и др.). Впрочем, говорить о формировании сельских администраций в полном соответствии с законом также не приходится. Главы сельских администраций в большинстве своем являются назначенцами районного звена, реже выбираются законодательными органами районного звена и совсем редко – населением (Липецкая область, Ставропольский край).
Система государственного управления земельными ресурсами имеет более законченный вид и представлена на схеме:
В компетенцию федеральных законодательных органов входит: принятие Земельного кодекса РФ и поправок к нему; утверждение единых принципов платы за землю и регистрации прав на земельные участки; определение специального правового режима для отдельных категорий земель; установление порядка отнесения земель к федеральным и порядка управления этими землями; отмена противоречащих земельному законодательству РФ решений органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
К компетенции законодательных органов субъектов Федерации отнесено принятие законов и иных нормативных актов в соответствии с Конституцией РФ и федеральным земельным законодательством. Эти законы могут касаться определения территорий с особым правовым режимом использования земель, установления и изменения их границ; вопросов земельного кадастра включая региональные программы земельного кадастра и их финансирование из региональных бюджетов; утверждения порядка регистрации прав на земельные участки. Также они могут устанавливать предельные размеры земельных участков, размеры и порядок взимания платы за землю, порядок распоряжения землями, являющимися собственностью субъектов Федерации; изменять порядок целевого назначения земельного участка; утверждать и изменять количество и границы административных районов, городскую и поселковую черту, генеральные планы городов и поселков республиканского, краевого, областного, окружного подчинения, городов федерального значения.
В компетенцию Правительства РФ входит принятие правовых актов, регулирующих земельные отношения; территориальное планирование использования земель; установление границ особо охраняемых территорий, входящих в состав нескольких субъектов Федерации; разработка и выполнение федеральных программ по рациональному использованию земель, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов; защита прав собственников и арендаторов земли.
На органы исполнительной власти субъектов Федерации возложено: управление земельными ресурсами; территориальное планирование земель и зонирование (определение однородных по целевому назначению оценочных зон); отмена противоречащих законодательству решений органов местного самоуправления; разработка и выполнение региональных программ по рациональному использованию земель, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов; разработка и принятие нормативных актов по вопросам земельного кадастра; выделение ассигнований из своих бюджетов на ведение земельного кадастра; организация работ по регистрации прав на земельные участки вместе с находящимися на них объектами недвижимости и др.
До 2000 года центральным и координирующим органом исполнительной власти федерального уровня являлся Государственный земельный комитет РФ (Госкомзем). Постановлением Правительства РФ от 18 июля 2000 года он был упразднен, а его функции переданы Федеральной службе земельного кадастра России (Росземкадастр). Вместе с функциями к Росземкадастру отошли и все территориальные органы управления упраздненного комитета. Они включали 88 комитетов в субъектах Федерации, более двух тысяч районных и около 500 городских. Кроме них в подчинении находилось пять специализированных структур, имеющих региональные филиалы, учреждения и подразделения: Российский научно-изыскательский институт земельных ресурсов (РосНИИземпроект) с 73 зональными институтами и предприятиями, Федеральный кадастровый центр (ФКЦ «Земля»), Российский проектно-изыскательский институт земельно-кадастровых съемок, Российский институт мониторинга земель и экосистем (РосИМЗ) и Центр по разработке и производству приборов и технологий для целей земельного кадастра «Землемер».
Одной из важнейших функций Росземкадастра в Постановлении правительства названо осуществление кадастровой оценки земель. В 2001 году была практически завершена кадастровая оценка сельскохозяйственных угодий на всей территории РФ и развернуты оценочные работы в черте поселений. В том же году завершена реализация федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра».
В сфере государственного земельного контроля часть функций возложена, помимо Росземкадастра, на Министерство природных ресурсов и органы Госстроя России (Госархстройнадзор). Государственные инспекторы Минприроды осуществляют контроль за соблюдением земельного и природного законодательства на территории 13,4 миллиона гектаров. Под наблюдением органов Госстроя находятся земли городов и сельских поселений. Эти учреждения выявляют в основном самовольное строительство и занятие земельных участков, их использование не по целевому назначению.
