Постоянные представительства Российской Федерации при международных организациях системы ООН

Дипломатическая деятельность Российской Федерации в Организации Объединенных Наций осуществляется большим и сложным механизмом постоянных представительств РФ при ООН и ее специализированных учреждениях. Главным звеном этого механизма является Постоянное представительство России при ООН в Нью-Йорке, которое, как и другие российские постпредства при ООН, руководствуется в своей деятельности «Положением о Постоянном представительстве Российской Федерации при международной организации», утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 29 сентября 1999 года № 1316, постановлением Правительства Российской Федерации «О некоторых запросах регулирования условий труда работников, направляемых на работу в представительствах Российской Федерации за границей» от 2 декабря 1994 г. № 1337.

В соответствии с ними Постоянное представительство Российской Федерации при ООН является государственным органом внешних сношений страны, осуществляющим представительство России в Организации Объединенных Наций, входит в систему Министерства иностранных дел Российской Федерации. Постпредство осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, других законодательных и нормативных актов, приказов и распоряжений по МИД России, а также международных договоров Российской Федерации, норм международного права, правил ООН, соглашений с США как государством пребывания и с учетом американского законодательства. Постпредство обеспечивает проведение единой политической линии России в ООН и в этих целях координирует в установленном порядке участие в деятельности ООН всех федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Федерации, российских госучреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специалистов, которые оказывают Постоянному представительству содействие в осуществлении его функций.

Основные задачи и функции Постпредства России при Организации Объединенных Наций, призванные обеспечить достижение целей дипломатии России в ООН, могут быть представлены следующим образом:

- представительство Российской Федерации в ООН;

- обеспечение участия и защита национальных интересов, реализация внешнеполитического курса Российской Федерации в рамках ООН;

- выполнение поручений Президента, Правительства, МИД России и других органов федеральной власти, запросов органов субъектов федерации и местной власти, предприятий, учреждений и организаций;

- выяснение и анализ деятельности ООН, сотрудничества в ее рамках государств-членов;

- информирование Президента, Правительства, МИД России, других федеральных органов исполнительной власти об исполнении поручений и по вопросам деятельности ООН;

- содействие осуществлению целей и принципов ООН;

- ведение переговоров с ООН и в ее рамках, участие в разработке проектов международных договоров, конвенций, резолюций и других документов, относящихся к деятельности ООН;

- поддержание контактов с Секретариатом ООН, постпредствами государств — членов ООН и наблюдателями, международными неправительственными организациями, аккредитованными при ООН, а также с органами государственной власти, общественными объединениями, деловыми, научными и культурными кругами страны пребывания, средствами массовой информации по вопросам, относящимся к компетенции Постпредства при ООН;

- участие в подготовке и работе российской делегации на сессиях Генеральной Ассамблеи ООН и конференциях ООН;

- широкое освещение российской внешней и внутренней политики как внутри ООН, так и вне ее;

- разъяснение позиций Российской Федерации при голосовании в Совете Безопасности ООН;

- подготовка совместно и по согласованию с МИД России и другими федеральными органами исполнительной власти позиций Правительства РФ по всем обсуждаемым вопросам;

- изложение этих позиций в соответствующих органах ООН.

Для выполнения большого объема функций Представительство России при ООН располагает бюджетом, который ежегодно утверждается в рамках общего бюджета МИД Правительством Российской Федерации.

В настоящее время организационная структура Постпредства РФ при ООН выглядит следующим образом. Во главе учреждения стоит Постоянный представитель в ранге Чрезвычайного и Полномочного Посла. Далее следуют: первый заместитель (как правило, в ранге Посла) и заместители постпреда в ранге Чрезвычайных и Полномочных Посланников I и II классов. Заместители курируют соответственно политическое, экономическое, социально-правовое и административно-кадровое направления деятельности российского представительства. Указанные должностные лица составляют руководство российского представительства. Остальной персонал разделен на группы и отделы, получившие название референтур, согласно выполняемым ими функциям — политическую, экономическую, социально-правовую, бюджетно-кадровую, информации и связи с общественностью, административно-хозяйственную и др.

Постоянный представитель России при ООН назначается Президентом России по предложению Министра иностранных дел и после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания Российской Федерации и отзывается с этого поста решением Президента страны. Причем назначается на должность на неопределенный срок. Постоянный представитель занимает высшую должность федерального государственного служащего категории «В» и обладает большими полномочиями. Он руководит всей деятельностью представительства, является членом делегации России на сессии Генеральной Ассамблеи, представляет Правительство РФ в Совете Безопасности, Экономическом и социальном советах ООН (ЭКОСОС), участвует в работе наиболее важных органов ООН при обсуждении самых сложных и особенно интересующих Российскую Федерацию вопросов. На него возлагается произнесение наиболее ответственных заявлений от имени российского руководства. Он определяет структуру Постпредства, распределяет должностные обязанности между его сотрудниками. Почти все представители СССР и России при ООН были кадровыми дипломатами.

Первый заместитель и заместители постоянного представителя являются непосредственными помощниками главы российского представительства. По статусу в системе федеральной государственной службы они занимают главную должность категории «В» и назначаются на нее Министром иностранных дел по рекомендации Коллегии МИД РФ. Заместители Постоянного представителя подчиняются Постоянному представителю как своему непосредственному руководителю, а также МИД РФ. Первый заместитель по сложившейся у постоянных членов Совета Безопасности традиции руководит текущей работой делегации России в Совете Безопасности ООН и выполняет функции Представителя России в его отсутствие. Заместители Постпреда возглавляют оперативно-дипломатическую деятельность Постпредства на соответствующих направлениях, несут основную ответственность за ведение переговоров и участие в прениях в главных органах ООН и встречаются со своими коллегами из делегаций других государств — членов ООН.

Поскольку политические вопросы обычно являются наиболее важными и сложными, политическая референтура постпредства — самое большое по составу и наиболее ответственное его подразделение. Его штаты комплектуются из числа наиболее подготовленных и опытных специалистов.

Количество сотрудников референтуры — величина меняющаяся в зависимости от объемов работы Совета Безопасности в различные периоды развития мирового сообщества. Но в целом их число не превышает 15 человек. Как правило, это специалисты с фундаментальной политологической подготовкой, многосторонним опытом дипломатической работы, знаниями особенностей работы в международных организациях и в конкретных регионах. Здесь даже младшие дипломатические служащие выполняют все важные виды информационно-аналитической работы.

Референтура обеспечивает работу российских представителей в Первом (политическом) комитете Генеральной Ассамблеи ООН, Совете Безопасности, охватывает практически всю проблематику международной безопасности, в том числе разоружения и операций по поддержанию мира в отдельных регионах. Возглавляет референтуру старший советник, как правило, в ранге Чрезвычайного и Полномочного Посланника II класса. В ее состав входят несколько старших дипломатов — советников и первых секретарей, — каждый из которых курирует конкретную проблему. У них в подчинении находятся один—два сотрудника среднего и младшего звена. Руководитель политической референтуры по сложившейся традиции направляется из Департамента международных организаций (ДМО) МИД России. Старшие дипломаты представляют либо ДМО, либо региональные департаменты (в зависимости от тех международных вопросов, которые стоят в фокусе внимания ООН). Младшие и средние дипломатические должности в подавляющем большинстве замещаются из числа сотрудников ДМО.

Экономическая референтура обеспечивает работу российских представителей в ЭКОСОСе и Втором (экономическом) комитете Генеральной Ассамблеи ООН и в иных специализированных учреждениях ООН соответствующего профиля. Подразделение относительно небольшое — 10—12 дипломатических работников, но все они должны иметь экономическое образование. Их главная задача состоит не столько в решении оперативно-информационнных проблем, сколько в подготовке аналитических и обзорных справок, экспертных заключений. Это подразделение приобретает все большее значение по мере смещения акцентов с политической на экономическую сторону деятельности ООН. Руководит референтурой старший советник, командирует которого, как правило, ДМО. Советники, отвечающие за ЭКОСОС и Второй комитет, направляются из ДМО, а за конкретные экономические проблемы — из Департамента экономического сотрудничества (ДЭС). По своему численному составу это структурное подразделение в последнее время расширяется и практически стало сопоставимым с политическим.

Социально-правовая референтура занимается социальными проблемами и гуманитарного сотрудничества (Третий комитет) и вопросами международного права (Шестой комитет ГА ООН). В штатах референтуры не более 10 человек. Во главе ее стоит старший советник, направляемый Правовым департаментом (ДП) МИД. По образованию он юрист. Комплектуется референтура кадрами из Правового департамента и Департамента по гуманитарному сотрудничеству и правам человека (ДГПЧ). Подразделение относительно небольшое — 10—12 дипломатических работников, но все они должны иметь экономическое образование. Их главная задача состоит не столько в решении оперативно-информационных проблем, сколько в подготовке аналитических и обзорных справок, экспертных заключений.

Бюджетно-кадровая референтура координирует и обеспечивает взаимодействие предствительства России с Пятым (бюджетным) комитетом ГА и осуществляет контакты с властями страны пребывания и мэрией Нью-Йорка. Количественный состав небольшой: 5—6 человек. Руководит референтурой старший советник, как правило, из ДМО или Департамента кадров (ДК). В ее составе работают дипломаты, направленные ДМО, ДК или Департаментом Северной Америки (ДСА). Как правило, они не меняют свою профессиональную специализацию, поскольку глубокое понимание проблем бюджета ООН требует многолетнего практического опыта.

Деятельности референтуры информации и связи с общественностью придается огромное значение в рамках общих задач, стоящих перед российским Постоянным представительством при ООН. Во главу угла функционирования данного подразделения поставлена задача максимально широкого информирования ООН, представительств других стран, американских властей и общественности о внешней и внутренней политике Российской Федерации или акциях нашего правительства на мировой арене. Сотрудники референтуры поддерживают связи с международными неправительственными организациями, аккредитованными в Нью-Йорке, проводят необходимую работу с представителями всех средств массовой информации, освещающих деятельность ООН, устраивая для них пресс-конференции и встречи с руководителями нашей делегации во время работы Генеральной Ассамблеи и интервью с Постоянным представителем РФ при ООН. Референтура осуществляет тесный контакт с Управлением общественной информации ООН, отвечает за организацию в здании ООН выставок, освещающих разные стороны жизни россиян и выступлений приезжающих из России деятелей науки и культуры. Словом, данное подразделение делает все для того, чтобы обеспечить выгодное для России представление о российской политике в ООН и в стране пребывания. Руководит им старший советник, выходец из ДМО или Департамента информации и печати (ДИП). Состав референтуры комплектуется как правило из числа дипломатических служащих ДМО, ДИП, ДСА, количественный состав — до 5 человек.

Административно-хозяйственная референтура возглавляется старшим советником, командируемым либо Генеральным секретариатом, либо ДМО. Занимается вопросами протокола, бюджета и финансирования, связи, документации, поездок и другими аспектами общей администрации постпредства; руководит работой административно-технического и обслуживающего персонала Постпредства. По кадровому составу референтура является достаточно многочисленной (8 — 10 человек), представлена сотрудниками из ДМО, Генерального секретариата, Департамента государственного протокола.

Во время сессий Генеральной Ассамблеи вся деятельность Постоянного представительства Российской Федерации сосредоточивается на обеспечении работы российской делегации. Ее, как правило, возглавляет министр иностранных дел Российской Федерации, который обычно участвует в работе Генеральной Ассамблеи ООН в течение 10—15 дней, после чего руководство делегации передается постоянному представителю Российской Федерации при ООН, назначаемому в качестве его заместителя. Главу и персональный состав делегации (5 человек) и их заместителей утверждает Президент Российской Федерации. В нее могут входить также депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, представители других министерств и ведомств. Официальную делегацию сопровождают советники и эксперты.

В большинстве своем это сотрудники МИД России из следующих департаментов: ДМО, ДЭС, ДП, ДГПЧ, ДИП, Генерального секретариата, а также представители других федеральных ведомств — Минобороны, МЧС, Минатома, Минэкономразвития и торговли, МВД, Минюста России и т.д. Дипломатические сотрудники Постпредства закрепляются за членами делегации РФ и осуществляют всемерное содействие их эффективной работе в ходе сессии.

Среди других постоянных представительств РФ, занимающихся работой ООН и ее специализированных учреждений, следует выделить Представительство России при Отделении ООН и других международных организациях в Женеве. Именно здесь чаще всего проводятся заседания различных органов ООН. Постпредство обеспечивает работу российских делегаций в работе ЭКОСОСа по экономическим и социальным проблемам, по вопросам торговли, науки, техники. Не менее важное направление — обеспечение работы российских делегаций в Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), в Комиссии ООН по правам человека, Европейской экономической комиссии (ЕЭК), Детском фонде (ЮНИСЕФ), Институте ООН по проблемам разоружения (ЮНИ-ДИР), Бюро Координатора ООН по оказанию помощи в случае стихийных бедствий (ЮНДРО). Постпредство осуществляет также взаимодействие России с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

В Женеве расположены штаб-квартиры специализированных учреждений ООН: Международной организации труда (МОТ), Международного союза электросвязи (МСЭ), Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), Всемирной метеорологической организации (ВМО), Всемирной организации по защите интеллектуальной собственности (ВОИС), Всемирной торговой организации (ВТО). Постоянное представительство аккредитовано и при этих организациях. В представительстве действуют соответствующие референтуры. Помимо сотрудников МИД, в постпредстве работают представители заинтересованных ведомств: Минздрава, Минтруда, Минэкономторга, Минпромнауки России и т.д.

В 90-х годах, когда на Конференции по разоружению (КР) велась интенсивная работа над Конвенцией по запрещению химического оружия, разрабатывался Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ), при КР было учреждено отдельное представительство России. Фактически оно было создано на базе делегации РФ на Конференции по разоружению. В состав представительства вошли: постоянный представитель в ранге посла, заместитель постоянного представителя, советники и другие сотрудники. Кроме того, в составе представительства были эксперты из Минобороны, Минэкономики и других ведомств. После того, как стоявшие задачи были выполнены — подписана Конвенция о запрещении химического оружия, завершена работа над ДВЗЯИ, было принято решение о закрытии постоянного представительства. Его функции были переданы Постпредству РФ в Женеве, в рамках которого создана специальная группа, обеспечивающая работу нашей делегации на Конференции.

В Женеве также находится целый ряд международных неправительственных организаций, зарегистрированных при ЭКОСОС ООН. В силу сложившихся традиций Постпредство в Женеве поддерживает связи с этими организациями. При этом главная задача представительства сводится к тому, чтобы оказывать содействие соответствующим российским неправительственным организациям либо входящим в эти международные организации, либо поддерживающим с ними рабочие или корреспондентские отношения. Специфика работы определяется тем, что представительство, будучи государственной структурой, оказывает содействие негосударственным организациям, но ровно в таком объеме, в каком такое содействие испрашивается самими организациями. Представительство ни в коем случае не навязывает линию государства и не вмешивается в их работу.

Женева является штаб-квартирой организации, имеющей особый статус — Международного комитета Красного Креста (МККК). Хотя комитет и называется международным, это — сугубо швейцарская организация, созданная в 1863 г. для гуманитарных целей. Эта организация стала прообразом национальных комитетов Красного Креста, которые стали создаваться в других странах. Эти организации, в свою очередь, объединились в Международную лигу обществ Красного Креста и Красного Полумесяца. Постоянное представительство РФ в Женеве поддерживает с ней связи на той же основе, что и с другими неправительственными международными организациями. Что же касается МККК, то контакты с ним осуществляются через Посольство России в Швейцарии. Наше Постоянное представительство контактирует с МККК эпизодически и по согласованию с российским посольством.

Специфика работы российского Представительства при Отделении ООН в Женеве заключается в том, что ему приходится решать самый широкий круг вопросов — от универсальных до сугубо специальных, что в известной мере предопределяет и его структуру, которая включает функциональные референтуры или группы, курирующие каждое направление деятельности или ту или иную организацию. Так, помимо политической и социально-экономической, здесь есть, например, референтуры по правам человека, научно-техническая, референтура ВОЗ, референтура МОТ и др. Большой диапазон задач, охват проблематики предъявляют высокие требования к дипломатическому персоналу представительства, его профессиональному подбору. Кадры рекрутируются не только из Министерства иностранных дел (Департамент международных организаций — ДМО, Департамент по гуманитарному сотрудничеству и правам человека — ДГПЧ, Правовой департамент — ДП и Департамент по вопросам безопасности и разоружения — ДВБР), но и из отраслевых министерств, институтов Российской академии наук и учреждений по профилю работы международных организаций.

Возглавляет Постпредство Постоянный представитель РФ в ранге Чрезвычайного и Полномочного Посла. У него есть заместители в ранге Чрезвычайных и Полномочных Посланников II класса, курирующие следующие направления работы: политическое (включая проблематику связей с международными неправительственными организациями, разоружения и прав человека), социально-экономическое и научно-техническое. Заместитель Постпреда по политическим вопросам осуществляет функции Постоянного представителя в его отсутствие. Это — высокопрофессиональный дипломат с большим опытом работы на многостороннем уровне. Как правило, эту должность в Постпредстве замещает сотрудник Департамента международных организаций (ДМО) или Правового департамента (ДП) МИД России. Заместитель постпреда по экономическим вопросам координирует всю работу по обеспечению женевской сессии ЭКОСОС (это обычно представитель ДМО или ДЭС). Заместитель по специализированным учреждениям ООН (направляется ДМО) отвечает за деятельность референтуры и делегаций, командируемых в Женеву различными федеральными ведомствами.

Общий количественный состав, как и состав референтур в постпредстве в Женеве, меньший, чем в Нью-Йорке. Здесь референтуры не превышают 5—6 человек.

Кроме того, Россия имеет отдельные Постоянные представительства при Международной организации гражданской авиации (ИКАО) в Монреале, при Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) в Париже, при международных организациях в Вене — Международном агентстве по атомной энергии (МАГАТЭ), Организации Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО), Венском отделении ООН, Постоянном комитете Организации по выполнению Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ПК ОДВЗЯИ), Вассенаарских договоренностях[97], — учрежденное в 1957 г. (до 1967 г. — Постпредство СССР при МАГАТЭ). В других случаях там, где расположены штаб-квартиры прочих учреждений системы ООН, а также организаций, созданных для реализации международных соглашений, российское представительство осуществляется через посольства Российской Федерации в этих странах. Так, российский посол в Кении является постоянным представителем России при Программе ООН по окружающей среде (ЮНЕП) и Конференции ООН по населенным пунктам (Хабитат). Интересы Российской Федерации в Экономической и социальной комиссии ООН для Азии и Тихого океана (ЭСКАТО, Бангкок) представляет наш посол в Тайланде. В Риме при Продовольственной и сельскохозяйственной Организации Объединенных Наций (ФАО), где Россия имеет статус постоянного наблюдателя, работает руководитель бюро. Представительство РФ в Международной морской организации (ИМО) в Лондоне осуществляется нашим посольством в Великобритании.

Во всех этих случаях в рамках посольств созданы группы в составе одного или нескольких дипломатических служащих для обеспечения взаимодействия с соответствующими организациями, оказания содействия работе наших делегаций.

Таков механизм функционирования Постоянных представительств России при организациях системы ООН, которые призваны реализовывать задачи российской дипломатии в Организации Объединенных Наций. Постпредство — мощный и гибкий аппарат, построенный и функционирующий таким образом, чтобы быстро оценивать реакцию стран-членов, уведомлять Правительство Российской Федерации о необходимости занять ту или иную позицию по рассматриваемым в ООН вопросам, совмещать методы и приемы парламентской борьбы и «традиционной» дипломатии для обеспечения решений в национальных интересах Российской Федерации и популяризировать российскую внешнюю политику в ООН. В свою очередь, сотрудники, проходящие службу в таком аппарате, обязаны обладать широким кругозором, быть в курсе всех наиболее актуальных международных проблем, свободно владеть двумя иностранными языками. Руководящий и старший дипсостав должен при этом иметь опыт многосторонней дипломатической работы.