Консульские функции

 

Как уже указывалось, функции консульских учреждений сво­дятся в основном к защите прав и интересов государства, его юридических и физических лиц. К числу таких функций относится, в частности, осуществление паспортно-визового обслуживания в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации предусматривает, что каждый гражданин Российской Федерации может свободно выез­жать за ее пределы и беспрепятственно возвращаться на родину. Во время пребывания за пределами страны российские граждане находятся под защитой и покровительством Российской Федера­ции. Консульским учреждениям предписывается обеспечивать меры по защите прав и интересов наших граждан и оказывать им покровительство в порядке, установленном национальным законо­дательством и международными договорами.

Основными документами, по которым российские граждане осуществляют выезд из Российской Федерации и возвращение в страну признаются: паспорт, дипломатический паспорт, служеб­ный паспорт, паспорт моряка (удостоверение личности моряка). Паспорт выдается по письменному заявлению гражданина органом внутренних дел, а также МИД России и дипломатическими пред­ставительствами или консульскими учреждениями за пределами территории Российской Федерации. Детям до 18 лет паспорт вы­дается по письменному заявлению хотя бы одного из родителей, усыновителей, опекунов или попечителей. МИД России оформля­ет и выдает паспорт российскому гражданину по его письменному заявлению, поданному через организацию, направляющую его за пределы территории страны и зарегистрированную в МИД России. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Фе­дерации от 1 октября 1998 г., которое определяет порядок оказа­ния этим организациям консульских услуг (оформление и выдача паспортов, виз и т.д.) предусматривается, что регистрации подле­жат организации, являющиеся юридическими лицами и действую­щие на территории Российской Федерации в соответствии с зако­нодательством страны.

Паспорт оформляется на 5 лет. В случае если деятельность рос­сийского гражданина связана с регулярными (не реже, чем один раз в течение месяца) выездами за границу, ему по ходатайству ко­мандирующей организации может быть оформлен и выдан второй паспорт. Консульские загранучреждения выдают паспорта только с разрешения Департамента консульской службы МИД России (кроме паспортов российских граждан, постоянно проживающих за границей и состоящих на учете в консульствах).

В случае утраты паспорта, в том числе дипломатического, слу­жебного и паспорта моряка во время командировки российский гражданин имеет право получить свидетельство на въезд (возвра­щение) на родину по утвержденной Постановлением Правительст­ва Российской Федерации от 1 октября 1998 г. форме. Свидетельство является временным документом и выдается по письменному заявлению с приложением ряда документов (протокола или справ­ки, выданных полицейскими органами страны пребывания, подтверждающих факт обращения по поводу утраты документа, 2-х фотографий, других подтверждающих личность документов) диппредставительством или консульским загранучреждением на срок не свыше 15 дней под расписку. Могут быть случаи направ­ления запроса в паспортно-визовую службу органов внутренних дел Российской Федерации для уточнения данных, подтверждаю­щих личность гражданина.

В соответствии с Инструкцией о порядке консульского учета российских граждан за границей консульское загранучреждение ведет учет проживающих и временно пребывающих в его консуль­ском округе граждан Российской Федерации. Постановка на учет осуществляется на добровольной основе. При постановке на учет граждане заполняют регистрационную карточку и предоставляют одну фотографию. Это позволяет иметь необходимую информацию и более эффективно защищать интересы и права российских граж­дан за пределами Российской Федерации, в том числе обеспечить избирательные права российских граждан за рубежом (при прове­дении референдумов, выборов в Государственную Думу и выборов Президента Российской Федерации).

В случае выезда гражданина России за границу на постоянное жительство в его загранпаспорте местным органом МВД (ОВИР) делается запись «Для проживания за границей».

Выше речь шла об условиях выезда граждан Российской Феде­рации. Их выполнение позволяет решать вопрос о получении визы на въезд в иностранное государство, если иное не предусмотрено международным договором между Россией и соответствующей страной. За получение въездных виз по дипломатическим и слу­жебным паспортам отвечает Департамент консульской службы МИД России или представительства МИД на территории Россий­ской Федерации. В соответствующих нотах, направляемых в ино­странные посольства или консульские учреждения, указываются цель и сроки служебных командировок, оговариваются в случае необходимости причины ускоренного оформления виз (перегово­ры, конференции, заключение договоров и т.д.).

При наличии обычного паспорта гражданин должен самостоя­тельно обратиться в диппредставительство или консульское учреж­дение иностранного государства за получением въездной визы, а также ознакомиться с иммиграционными и иными требованиями государства, в которое он планирует выехать. С некоторыми госу­дарствами заключены соглашения о безвизовых поездках граждан. Имеется ряд стран с визовым режимом, визы для въезда в которые выдаются в пунктах прибытия. В отдельные страны можно въез­жать без виз, но при наличии приглашения. Со многими странами заключены соглашения о безвизовом въезде по дипломатическим и служебным паспортам. Однако следует отметить, что последнее время наметилась тенденция к отказу от ранее подписанных соглашений о безвизовом режиме въезда граждан России. Это касается прежде всего стран Центральной и Восточной Европы, стран — участниц СНГ.

Особо следует осветить режим въезда в страны т.н. Шенгенской группы. Начало Шенгенскому процессу положило подписание 14 июня 1985 г. в городе Шенгене (Люксембург) Договора о поэ­тапной отмене контроля на общих границах между ФРГ, Фран­цией, Бельгией, Нидерландами и Люксембургом. Это был круп­ный шаг на пути европейской интеграции. Речь шла об упраздне­нии систем национального пограничного контроля на внутренних границах, создании единого визового пространства, обеспечении перемещения через общие границы стран-участниц людей, товаров и услуг. 26 марта 1995 г. Шенгенское соглашение вступило в силу. Наряду с указанными странами в него вошли Испания, Португа­лия, Австрия и Греция. 25 марта 2001 г. членами Шенгенского со­глашения стали также Дания, Исландия, Норвегия, Финляндия и Швеция.

На внешних границах стран Шенгенской группы введены унифицированная система пограничного контроля, единая визовая практика, повседневное сотрудничество полицейских служб, а также скоординирована система правовой взаимопомощи по всем вопросам иммиграционной политики, борьбы с наркобизнесом. Действует также единая информационная система с центральным компьютером в Страсбурге, где сосредоточены сведения о лицах, чей въезд в страны ЕС нежелателен, об украденных документах, автомашинах и т.п. Эта система имеет прямую связь с националь­ными банками данных.

Для пребывания иностранцев — нерезидентов Европейского Союза (ЕС) в стране (странах) Шенгенской группы требуется по­лучить въездную визу единого образца, которая выдается сроком до 3-х месяцев посольством страны, рассматриваемой как основ­ная или первая цель поездки. Отказ от выдачи визы по существу означает запрет на въезд в единое визовое шенгенское пространст­во в целом. При этом сохраняется возможность выдачи нацио­нальной визы одной из стран Шенгенской группы.

Выдача въездных виз владельцам дипломатических, служебных паспортов и паспортов международных организаций осуществляет­ся на основе национального законодательства. Дипломаты и при­равненные к ним лица, получившие разрешение на длительное пребывание в одной из стран Шенгенской группы, пользуются правом свободно выезжать в другие страны группы на непрерыв­ный срок до трех месяцев.

После превращения Шенгенского соглашения в реальный фак­тор европейской интеграции и присоединения к нему практически всех стран — членов ЕС встал вопрос о его интеграции в Европей­ский Союз. Это случилось 17 мая 1999 г., когда вступил в силу Амстердамский договор, предусматривающий замену Исполкома Шенгенского договора Советом Евросоюза. Расширение ЕС на восток создает качественно новую ситуацию: в течение ближайших лет «визовый пояс» придвинется вплотную к границам стран СНГ, и России следует считаться с проведением в будущем более жест­кой визовой политики в отношении граждан этих стран.

Значительная работа консульскими учреждениями проводится в части обеспечения въезда и пребывания иностранных граждан на тер­ритории Российской Федерации. Порядок приема и передвижения иностранных граждан в Российской Федерации установлен Поста­новлением Правительства Российской Федерации от 14 октября 1992 г. Другим постановлением Правительство утвердило перечень территорий Российской Федерации с регламентированным посе­щением для иностранных граждан. Этот перечень имеется во всех консульских загранучреждениях и учитывается при оформлении виз.

Порядок оформления и выдачи документов для въезда и выез­да из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства определен Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», а также соответствующими международными договорами России с иностранными государствами.

Основанием для оформления въезда иностранцев и выдачи визы является их письменное обращение в дипломатическое пред­ставительство или консульское загранучреждение, наличие дейст­вительных документов, удостоверяющих их личность, а также при­глашения или надлежащим образом оформленного договора о ту­ристической поездке, если иной порядок въезда-выезда не предус­мотрен двусторонними или многосторонними соглашениями.

В 1995 г. было принято Постановление Правительства Россий­ской Федерации «Об утверждении требований к сертификату об отсутствии ВИЧ-инфекции, предъявляемому иностранными граж­данами и лицами без гражданства при их обращении за визой на въезд в Российскую Федерацию на срок свыше трех месяцев».

С 1 июля 1999 г. для въезда и пребывания иностранных граж­дан на территории Российской Федерации введено условие нали­чия полиса медицинского страхования (на основе взаимности).

Департамент консульской службы и представительства МИД России в субъектах Российской Федерации оформляют приглаше­ния на специальных, защищенных от подделки, бланках. Они вы­даются по обращениям организаций, являющихся российскими юридическими лицами, действующих на территории Российской Федерации в соответствии с ее законодательством и прошедших регистрацию в МИД России или его представительствах. Пригла­шения иностранных граждан для посещения Российской Федера­ции с целью встречи со своими родственниками или поездки по частным делам оформляются на основании анкет-приглашений, подаваемых приглашающими физическими (частными) лицами в паспортно-визовые службы органов внутренних дел Российской Федерации. Порядок оформления приглашений для этих катего­рий иностранных граждан регламентируется отдельной инструк­цией, утверждаемой МВД России.

Посещение Российской Федерации иностранными гражданами в туристических целях, в том числе и специализированный туризм (с целью лечения, обучения, на выставки, фестивали, конферен­ции и т.п.), оформляется через лицензированные российские ту­ристические организации. Иностранные граждане в этих случаях получают визы в консульских загранучреждениях России по предъявлению необходимых документов, включая ваучер направ­ляющей туристической фирмы и подтверждение российской турорганизации о готовности принять конкретных иностранных граждан в качестве туристов. С 15 апреля 1999 г. введена единая форма подтверждения о приеме иностранных туристов и утверж­ден бланк такого подтверждения.

Практикуется также такая форма визовой поддержки, как на­правление в консульские загранучреждения указаний о выдаче виз по каналам факсимильной и электронной почты.

Консульские загранучреждения имеют право выдавать, продле­вать, погашать визы на въезд в Российскую Федерацию и транзит­ный проезд через территорию Российской Федерации, а также вносить изменения в выданные визы. По категориям визы подраз­деляются на дипломатические, служебные, туристические и обык­новенные. По целям поездки виза может быть деловая, коммер­ческая, туристическая, на учебу. По видам визы подразделяются на въездные, въездные-выездные, выездные-въездные, транзитные. По кратности визы бывают однократными, двукратными и много­кратными.

Российские консульские учреждения за границей оформляют служебные и обыкновенные визы на вкладных визовых бланках серии «К», туристические — на бланках серии «Т». На российской территории все недипломатические визы оформляются на бланках серии «М». Исключение составляют российские консульские за­гранучреждения в тех странах, где визы оформляются на специаль­ных машиносчитываемых, снабженных защитными элементами, в том числе голограммой, бланках типа тех, которые применяются европейскими государствами — участниками Шенгенского согла­шения. Эта работа проводится в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 августа 1993 г. «О со­здании общегосударственной автоматизированной системы изго­товления, оформления и контроля паспортно-визовых документов новых образцов», дополненным Постановлением Правительства от 24 января 1998 года.

Транзитный проезд через территорию Российской Федерации осуществляется, как правило, без права на остановку. Транзитные визы выдаются иностранцам в тех случаях, когда они не имеют права на безвизовый транзит. Максимально разрешенный период транзитного пребывания на российской территории составляет срок до трех дней — при следовании авиатранспортом и до семи дней — при следовании морским, речным или железнодорожным транспортом.

Многократные визы дают право на многократный въезд в Рос­сийскую Федерацию и соответственно выезд за ее пределы. Такие визы выдаются сроком до одного года по согласованию с Департа­ментом консульской службы МИД России и представительствами МИД России на территории Российской Федерации. Многократ­ные визы дают право их владельцам пребывать на российской тер­ритории не более 90 дней при каждом въезде в страну.

Групповые визы выдаются при въезде на территорию России групп иностранных граждан (школьников, военнослужащих, пенсио­неров и др.) по разрешению Департамента консульской службы МИД России и представительств МИД в субъектах Российской Федера­ции, если иное не предусмотрено специальными соглашениями.

Важное место в консульской работе занимают проблемы граж­данства. Согласно новому закону «О гражданстве Российской Фе­дерации», вступившему в силу с 1 июля 2002 г., МИД России, представительства и консульские загранучреждения отнесены к числу государственных органов, ведающих делами о гражданстве. В Рос­сийской Федерации каждый человек имеет конституционное право на гражданство. Никто не может быть принудительно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство. Граж­данство Российской Федерации является единым и равным неза­висимо от оснований его приобретения. Проживание гражданина России за пределами Российской Федерации не прекращает его гражданства. Органы государственной власти Российской Федера­ции, дипломатические представительства и консульские учрежде­ния, их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации за рубежом была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами и сво­бодами, установленными законодательством государства их пребы­вания, международными договорами Российской Федерации, меж­дународными обычаями. Они должны защищать их права и охра­няемые законом интересы, а при необходимости принимать меры для восстановления нарушенных прав граждан Российской Феде­рации.

К числу важнейших консульских функций относятся также во­просы консульской легализации документов. Консульская легализа­ция — это подтверждение соответствия документов законодательству государства их происхождения для использования в международном общении. Легализация представляет собой засвидетельствование подлинности подписи должностного лица и печати государствен­ного учреждения.

Легализации подлежат документы, исходящие от государствен­ных учреждений, юридических лиц, нотариусов. Легализацию осу­ществляют следующие учреждения:

— в России — Департамент консульской службы МИД, пред­ставительства МИД России на территории Российской Федерации в части, отнесенной к их компетенции нормативными актами. Де­партамент консульской службы легализует документы, составлен­ные на территории Российской Федерации и предназначенные для использования за границей. После легализации в Департаменте документы легализуются в аккредитованном в Российской Федера­ции дипломатическом представительстве или в консульском уч­реждении того государства, на территории которого они будут ис­пользоваться. Департамент консульской службы легализует также документы, составленные дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями иностранных государств и пред­назначенные для использования на территории Российской Феде­рации;

— за границей — консульские отделы дипломатических пред­ставительств, генеральные консульства, консульства Российской Федерации. Консульскими учреждениями за границей осуществля­ется легализация документов государства пребывания, предназна­ченных для использования на территории Российской Федерации. Представленные в консульское учреждение на легализацию доку­менты должны быть сначала легализованы в Министерстве ино­странных дел либо ином уполномоченном официальном учрежде­нии государства пребывания.

В подлиннике легализуются следующие российские документы:

а) свидетельства о регистрации актов гражданского состояния, засвидетельствованные в Министерстве юстиции Россий­ской Федерации;

б) документы об образовании, засвидетельствованные в Ми­нистерстве образования Российской Федерации;

в) документы, составленные нотариусом или при его участии.

В копиях могут быть легализованы все упомянутые документы, а также иные документы, исходящие от государственных учрежде­ний или составленные при их участии.

Требования о легализации распространяются на все виды доку­ментов, связанных с правовой защитой личных и имущественных прав граждан, а также прав юридических лиц. Не требуется лега­лизация документов, предназначенных для применения в странах, с которыми Россия заключила договоры о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам. Не подлежат легали­зации паспорта и заменяющие их документы; военные билеты; трудовые книжки; удостоверения личности; водительские удосто­верения; документы, имеющие прямое отношение к коммерчес­ким или таможенным операциям (счета, документы о перемеще­нии товаров через границу, соглашения о поставке товаров и предоставлении услуг, выполнении различных работ и расчетов по ним, таможенные декларации и т.п.).

Изложенный порядок консульской легализации не касается до­кументов, которые представляются в официальные органы госу­дарств — участников Гаагской конвенции от 5 октября 1961 г., от­меняющей требование легализации иностранных официальных до­кументов. Здесь действует особый порядок: каждое договариваю­щееся государство назначает органы, которым предоставляются полномочия проставлять на документах единый для всех государств — участников конвенции апостиль. Апостиль удостоверяет подлинность подписи; качество, в котором выступало лицо, подписав­шее документ; подлинность печати и штампа, которыми он скреплен. Подпись, печать или штамп, проставляемые на апостиле, не тре­буют никакого заверения.

Апостиль проставляется на самом документе или на отдельном листе, скрепляемом с документом подписью и печатью должност­ного лица его проставляющего. Он имеет форму квадрата со сто­ронами не менее девяти сантиметров. Заголовок «Apostille (Con­vention de la Haye du 5 octobre 1961)» должен быть исполнен на французском языке, сам же текст апостиля может быть составлен на официальном языке государства — участника конвенции.

Наряду с легализацией документов консульские учреждения за­нимаются также вопросами истребования документов, нотариата и ЗАГСа.

Истребование документов из российских архивов осуществляет­ся в соответствии с Законом СССР «О порядке вывоза, пересылки и истребования личных документов советских и иностранных граждан и лиц без гражданства из СССР за границу» от 24 июня 1991г. Запросы через Департамент консульской службы МИД на­правляются в Государственный архив Российской Федерации, ар­хивы субъектов Федерации, а также ведомственные архивы МВД, МИД, Министерства труда и социального развития, Министерства образования и других министерств и ведомств Российской Федера­ции. Не подлежат истребованию такие документы, как военные билеты, трудовые книжки, водительские права, справки о семей­ном положении, характеристики, личные дела из российских уч­реждений.

Нотариальные действия от имени Российской Федерации на территории других государств совершают должностные лица рос­сийских консульских загранучреждений, уполномоченные на со­вершение этих действий. Они совершают следующие нотариаль­ные действия: удостоверяют сделки, кроме договоров об отчужде­нии недвижимого имущества, находящегося на территории Рос­сийской Федерации; принимают меры к охране наследственного имущества; выдают свидетельства о праве на наследство; выдают свидетельства о праве собственности на долю в общем имуществе супругов; свидетельствуют верность копий документов и выписок из них; свидетельствуют подлинность подписи на документах; сви­детельствуют правильность перевода документов с одного языка на другой; удостоверяют факт нахождения гражданина в живых; удос­товеряют факт нахождения гражданина в определенном месте; удостоверяют тождественность гражданина с лицом, изображен­ным на фотографии; удостоверяют время предъявления доку­ментов; принимают в депозит денежные суммы и ценные бума­ги; совершают исполнительные надписи; принимают на хранение документы; обеспечивают доказательства; совершают морские протесты.

Законодательными актами Российской Федерации могут быть предусмотрены и иные нотариальные действия, совершаемые кон­сульскими должностными лицами. Порядок совершения нотари­альных действий устанавливается законодательными актами Рос­сийской Федерации.

Консульские учреждения Российской Федерации за границей уполномочены осуществлять государственную регистрацию актов гражданского состояния российских граждан, проживающих за пре­делами территории Федерации. При этом они руководствуются Федеральным законом «Об актах гражданского состояния», Кон­сульским уставом, методическими указаниями Министерства юс­тиции и Министерства иностранных дел России, положениями и нормами, содержащимися в международных договорах и соглаше­ниях, участницей которых является Российская Федерация.

Консульские учреждения Российской Федерации производят, в частности, государственную регистрацию рождения, заключения брака, расторжения брака, усыновления (удочерения), установле­ния отцовства, перемены имени, смерти.

К числу основных задач и функций консульского учреждения относится далее в пределах своей компетенции установление опеки и попечительства, осуществление функций в отношении наследства с соблюдением законодательства государства пребывания, а также представительство или обеспечение надлежащего представительства российских граждан в судебных и иных учреждениях государства пре­бывания.

В феврале 2001 г. Россия присоединилась к Конвенции о вру­чении за границей судебных и внесудебных документов по граж­данским или торговым делам от 15 ноября 1965 г. и к Конвенции о получении за границей доказательств по гражданским или торго­вым делам от 18 марта 1970 г. Это позволит консульским загранучреждениям более эффективно защищать интересы российских юридических и физических лиц.

За консульские действия, выполняемые как за границей, так и на территории Российской Федерации, взимаются государственная пошлина и консульские сборы. Возмещению подлежат также факти­ческие расходы, связанные с консульскими услугами. Консульские сборы взимаются как с физических, так и юридических лиц. Став­ки госпошлины установлены Законом «О государственной пошли­не», а консульские сборы взимаются в соответствии с Тарифом консульских сборов, который устанавливает МИД России по со­гласованию с Минфином России. Консул имеет право понижать ставки консульского сбора или совсем не взимать сбор с отдель­ных лиц по уважительным причинам, изложенным в действующем Консульском уставе.

Консульские загранучреждения оказывают содействие россий­ским гражданам в решении вопросов, связанных с назначением го­сударственных пенсий. Порядок назначения и выплаты пенсий оп­ределяется Федеральным законом Российской Федерации от 6 марта 2001 г., а также Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 2002 г. «Об утверждении Положения о порядке выплаты пенсий гражданам, выезжающим (выехавшим) на постоянное жительство за пределы Российской Федерации».

Важной функцией консульских загранучреждений является со­действие находящимся в пределах консульского округа на территории государства пребывания военным и торговым судам под государствен­ным флагом России, воздушным судам и их экипажам с соблюдени­ем законодательства государства пребывания. Их права и полно­мочия определяются Консульским Уставом. Капитаны граждан­ских судов должны информировать консульские загранучреждения о заходе в порт и передавать консулу судовую роль (список коман­ды). Консульские должностные лица имеют право вносить в нее по просьбе капитана необходимые изменения. Вопрос продления судовых документов решается в зависимости от характера доку­мента на основании Морского регистра России[91].

В случае кораблекрушения или аварии судна[92] консул принима­ет все зависящие от него меры к спасению пассажиров, экипажа, судна и груза. Он же принимает от капитана заявление о гибели или повреждении судна или груза, заявление о морском протесте. Акт о морском протесте составляется на основании заявления ка­питана, данных судового журнала, а также опроса свидетелей. Акт заверяется подписью консульского должностного лица и печатью консульского учреждения. Капитану же выдается удостоверение о сделанном морском протесте и сам акт о морском протесте.

Среди многочисленных задач и функций следует назвать также таможенные и санитарно-карантинные вопросы. Консульское долж­ностное лицо обязано информировать российских и иностранных граждан, направляющихся в Россию, о порядке перемещения фи­зическими лицами через таможенную границу Российской Феде­рации товаров, не предназначенных для производственной или коммерческой деятельности. В функции консульского должност­ного лица входит обязанность своевременно информировать соот­ветствующие министерства и ведомства Российской Федерации об эпидемиологической, а также фитосанитарной и ветеринарной об­становке в консульском округе.