Общая демократизация общественной жизни, перемены в социальной структуре Великобритании видоизменение облика Британской империи (существование которой в немалой степени консервировало соотношение сложившихся в XVIII-XIX вв. политических сил) привели в Новейшее время к существенному видоизменению традиционной системы политических партий. Основой политической организации парламентских институтов осталась двухпартийная система, однако содержание междупартийного «противостояния» переменилось.
Консервативная партия (наследница исторических «тори») сохранила свое значение крупнейшей партии страны и находилась у власти в наиболее ответственные периоды истории государства. Особый вклад в укрепление позиций партии внес У. Черчилль (1874-1965), возглавлявший правительство в годы Второй мировой войны. К концу XX в. число членов партии приближалось к 2 млн., регулярно около 40% избирателей традиционно отдавали консерваторам свои голоса на выборах как в парламент, так и в органы местного самоуправления. Особенно длительное нахождение партии у власти в последние десятилетия XX в. (1979 – 1997 гг.) способствовало стабилизации британской экономики, повышению престижа страны на международной арене (во многом благодаря деятельности лидера партии – М. Тэтчер).
Вторая из исторических партий Великобритании – Либеральная – постепенно утратила свое значение альтернативы консерваторам. Итоговый политический «взлет» партии пришелся на начало века, когда некоторое время ее лидером был Д. Ллойд-Джордж, премьер-министр в 1916-1922 гг. В 1920-е гг. из-за аморфности своей государственной и политической позиции партия постепенно утеряла массовую поддержку населения на выборах, и к концу века перешла в разряд малозначимых политических движений. Часть ее членов образовали вместе с отколовшимися социал-демократами Социал-либеральную партию (1988), выступившую с программой парламентских реформ и усиления гарантий гражданских свобод.
Начиная с 1920-х гг. значение политической альтернативы консерваторам в государстве перешло к Лейбористской партии. Партия сложилась в начале XX в. объединением нескольких организаций социалистической ориентации и профсоюзов (1906). Социалистическая ориентация партии была своеобразной: исходя из идей прообраза лейбористов – Фабианского общества, – любое расширение деятельности государства рассматривалось как путь к социализму. С 1918 г. в уставе партии появился пункт о создании общественной собственности на средства производства. В Хартии 1947 г. фигурировала уже идея «построения государства всеобщего благоденствия». Практические установки партии подразумевали расширение национализации промышленности, усиленное налогообложение богатых и т. п. (тогда как консерваторы, напротив, выступали за укрепление свободного частного предпринимательства и сокращение разных видов социальной помощи государства). Лейбористская партия опиралась на более оформленную организацию. Ее устав (1950) подразумевал возможность коллективного и индивидуального постоянного членства. Коллективное членство, главным образом тред-юнионов, обеспечило массовость партии (свыше 6,5 млн. коллективных и до 0,3 млн. индивидуальных членов к концу XX века).
После Первой мировой войны некоторое время политическая жизнь характеризовалась соперничеством трех партий: консерваторов, либералов и лейбористов. Но затем возродилась традиционная двухпартийность. Явление трехпартийности, по-видимому, не было совсем случайным. С 1980-х гг. существенно сократилось число голосующих на выборах за две господствующие силы (с 90 до 75% всех избирателей). «Третья сила», как правило, некоторой специальной политической направленности, стала привлекать внимание избирателей. Наибольшее значение приобрели в качестве такой силы националистические движения: выступающая за независимость своей части страны Шотландская национальная партия, аналогичная партия «Свободного Уэльса», до 6 партий подобного толка принимали участие в выборах в Северной Ирландии. Недовольство политикой традиционных партий определило эпизодический возврат интереса к Либеральной партии (6 млн. голосов на выборах 1974 г.). Социалистические партии марксистского направления не приобрели в Великобритании серьезного значения. Образовавшаяся на общей волне послевоенной «социализации» Европы Коммунистическая партия Великобритании (1920) к концу века объединяла не более 6 тыс. членов, в ее программе (с 1990 г.) появились реформистские мотивы. В 1988 г. от нее откололась Коммунистическая партия Британии.
Основополагающим мотивом деятельности обеих из доминирующих партий неизменно была полная поддержка наличных государственных институтов, т. е. это были полностью конституционные партии, которые вели борьбу за преобладание в парламенте и право организации правительства. Поэтому одним из поворотных моментов в функционировании двухпартийной системы стало закрепление официального статуса за оппозицией (какая бы партия в ней не находилась). С начала XX в. «оппозиция его величества» неизменно привлекалась к согласованию с партией власти некоторых ключевых вопросов политики, ее участие было обязательным при обсуждении бюджета, в каждую сессию парламента предусматривалось 29 дней для вопросов, обсуждаемых в интересах оппозиционной партии. С 1930-х гг. оппозиция полностью приобрела государственный характер: по Закону о министрах короны 1937 г. учреждалась оплачиваемая должность лидера оппозиции, с 1964 г. на жаловании находятся и партийные парламентские «кнуты» оппозиции. Конституционным обычаем закрепилось образование параллельного официальному «теневого» правительственного кабинета из членов оппозиционной партии (в составе лидера партии, его заместителя, парламентского «кнута», 12 «министров»), который обязательно находился в курсе важнейших государственных дел страны.
Несмотря на формирование уже в XIX в. организационной партийной структуры, до середины XX в. основным партийным институтом была парламентская фракция, в т. ч. она избирала лидера партии. Во второй половине XX в. организационно- политическое лидерство в партиях перешло к партийным конференциям. И консервативная, и лейбористская партия установили практику проведения ежегодных конференций представителей территориальных организаций или поддерживающих партию обществ. Конференции избирают руководящие органы партий: Центральное бюро (Консервативной), Национальный исполнительный комитет (Лейбористской), – а также освобожденного председателя и утверждают лидеров, с чьим именем в качйстве кандидата в премьеры партия идет на выборы. В особенности Лейбористская партия стремилась поставить свою парламентскую фракцию под демократический контроль: в 1970 г. она разработала свод правил организации правительства в случае победы в парламенте, определения лидера. По уставу партии ее члены обязаны поддерживать политические решения фракции (хотя исполком не может давать указания лейбористскому правительству). В 1970 г. конференция незначительным большинством голосов утвердила правило императивного мандата для парламентариев-лейбористов (т.е. обязанность следовать предвыборным партийным решениям). Другие партии безусловно следовали традиции независимости парламентариев.
Парламент
Британский парламент Новейшего времени в главном сохранил традиционное положение и формы деятельности (см. § 53). Эволюция выразилась, во-первых, в переменах в значении палат по отношению друг к другу, во-вторых – в изменении взаимоотношений с правительством.
Палата общин в начале века насчитывала более 700 депутатов. После полного обособления от королевства Ирландии и провозглашения ее независимости в 1922 г. состав сократился (до 615 деп.) и только к концу века стал постоянным – 650 депутатов (523 от Англии, 72 от Шотландии, 38 от Уэльса, 17 от Северной Ирландии). Большинство депутатов принадлежали к двум основным политическим партиям, и только в 1920-е гг. партийный состав был более сложным (примерно до 200 консерваторов, по 120-150 – лейбористов и либералов). Деятельность депутатов стала чисто профессиональной. Начиная с 1911 г. они стали получать постоянное жалованье и, кроме того, суммы на секретариат и должностные дела.
Палата лордов – номинально более многочисленный орган. К началу 1990-х гг. в ее составе было 1195 пэров. Важную особенность палаты составило резкое увеличение числа т. н. назначенных,илипожизненных, пэров (пожалованных по представлению правительства, которому в этом случае, по традиции, монарх не может отказать). Пожизненные пэры впервые были назначены еще в 1876 г. в качестве специалистов-судей палаты. В первой половине XX в.ихчисло невелико (6 в 1913 г., 9 в 1947 г.). После принятия закона о пожизненном пэрстве (1958) такие назначения стали частыми, причем используемыми правительством для усиления своих позиций (особенно лейбористами) число пожизненных пэров достигло трети в палате. Палата лордов и в XX в. оставалась оплотом Консервативной партии (до 500 лордов заявляли о себе как о «тори»), свыше 100 членов причисляли себя к лейбористам, были либералы, даже социалисты. Значительная часть лордов были независимыми в партийном отношении. Несмотря на требования закона о действительном участии в работах палаты, присутствие большинства лордов в ней оставалось эпизодическим: рекордным за весь век осталось число голосовавших по вопросу об отмене смертной казни (1969 г.) – 394. Законом 1963 г. – Актом о пэрстве – было установлено право отказаться от титула, с тем чтобы иметь возможность стать членом Палаты общин.
Эволюция парламента в главном характеризовалась возрастанием значения Палаты общин в сравнении с Палатой лордов. Это возрастание было как объективным процессом повышения веса демократически избранных депутатов, отражающих позиции массовых партий, так и следствием специально принятых по этому поводу законов. Законом о парламенте 1911 г. установился законодательный приоритет Палаты общин: любой, признанный финансовым законопроект Палаты общин впредь не требовал одобрения лордов (проблема квалификации как финансового закона решалась на основании конституционных обычаев XIX в. и в главном зависела от волеизъявления самих Общин). По этому же закону не требовалось согласия лордов и на любой другой законопроект, если он был одобрен Палатой общин на трех сессиях подряд. Было отменено право полного законодательного вето со стороны Палаты лордов, и за нею сохранилось лишь право отсрочить введение закона на 2 года. После Второй мировой войны законодательные полномочия лордов стали еще более регламентированными. С 1945 г. установилось правило, что Палата лордов обязана утверждать любой билль, принятый Общинами во исполнение предвыборной программы победившей партии (что до известной степени отразило принципиальный поворот: от признания парламентского суверенитета к приоритету национального, народного). Правда, сохранялась возможность отклонять акты делегированного законодательства. Наконец, с реформы 1949 г. право отлагательного вето за Палатой лордов сохранялось лишь на 1 год. Закон о пэрстве (1963) подтвердил сложившуюся подчиненность Палаты лордов. Такое очевидное снижение веса лордов вызвало в обществе (особенно в конце 60-х и 70-е гг.) стремления вообще преобразовать Палату, сократить вдесятеро число наследственных лордов и т. д. Такой псевдолиберальный уклон, к счастью, не нашел законодательного завершения, и столь существенный институт британской конституции сохранился вполне.
Развитие избирательного права на протяжении XX в. было отмечено демократизацией и установлением всеобщего избирательного права. Согласно Акту о парламенте 1911г. срок полномочий Палаты общин был сокращен до 5 лет, и выборы стали проходить чаще. (Однако обстоятельства времени не всегда этому благоприятствовали: так, парламент 1910 г. 5 раз продлевал свои полномочия, парламент 1935 г. также 5 раз возобновлял полномочия депутатов.) Согласно новому избирательному закону 1918 г. избирательные права предоставлялись практически всем мужчинам (старше 21 года, с соответствующим цензом оседлости или владения каким-либо коммерческим строением) и частично женщинам (старше 30 лет и владеющим недвижимостью с доходом в 5 фунтов в год). Только в 1928 г. избирательное право мужчин и женщин было уравнено: к выборам допускались все поданные Короны (при условиях оседлости в 3 мес., владения недвижимостью или предприятием, либо окончания университета; из прежних ограничений отпала оговорка о получении пособия по бедности как условии недопущения к выборам). Наконец, в 1945 г. основания ограничений избирательных прав были еще раз сокращены и упрощены. По-прежнему лишаются избирательных прав несовершеннолетние, пэры, шерифы-уполномоченные по выборам, душевнобольные, осужденные и не отбывшие наказания, а также осужденные за избирательные преступления. Ограничения пассивного избирательного права более подробны и включают также лиц, получающих пенсии от короны, банкротов и некоторых др. В 1969 г. избирательный возраст был установлен в 18 лет (для пассивного права – 21 год).
Изменения параллельно коснулись и избирательной системы, изживания последних остатков корпоративного представительства и введению территориального равенства. Закон 1918 г. одновременно с расширением избирательного права уравнял системы выборов в городах и в графствах, число округов с двумя депутатскими местами сократилось до 12 (с 1885 г. таким оставались лондонское Сити, университеты и 23 крохотных городка). В 1948 г. двойные округа были полностью уничтожены, исчезли и прочие архаизмы избирательной системы. От избирательного округа (с зарегистрированным числом избирателей в 70 тыс.) выдвигается 1 депутат, определяемый на основании относительного большинства поданных голосов. Однако реально на выборах конца XX в. сохранились округа и по 18 тыс., и по 125 тыс. избирателей. Порядок регистрации был введен в 1944 г. С 1985 г. получили право участвовать в выборах и британцы, проживающие за границей. Перераспределение округов производится специальными 4 комиссиями раз в 5-7 лет на основании законов 1944 и, последнего по времени, 1983 гг.
Взаимоотношения парламента и правительства характеризовались постепенным сокращением влияния парламента на министров в текущей деятельности. За весь век лишь дважды. (1924 и 1979 гг.) и при специфических обстоятельствах парламент выносил вотум недоверия кабинету. Парламент практически ограничил свою деятельность только законодательством. Причем и здесь влияние правительства было определяющим: из ежегодно вносимых 60-70 законопроектов от правительства одобрялось до 90%, тогда как из 90-100 частных биллей депутатов – не более 15%. На основании Закона о борьбе с терроризмом 1974 г. в практику вошло требование «спешности» обсуждения правительственного проекта – т.е. практически без прений. Более частым стало «закрытие прений» по тому или иному вопросу (хотя давнее правило «гильотины» применялось редко).
В 1967 г. появился новый конституционный институт, важный для взаимоотношений парламента и правительства – парламентского уполномоченного по делам администрации, или омбудсмена *. Он назначался правительством по согласованию с парламентом (который мог его отстранить) и занимался проверкой деятельности министерств в отношении соблюдения гражданских прав (ведомство омбудсмена не могло распространять свой контроль ни на полицию, ни на органы самоуправления, ни на промышленные предприятия). Институт уполномоченного несколько восполнил сокращение собственной парламентской контролирующей деятельности и сделал более непосредственной связь парламента как целостного органа с избирателями.
* Институт омбудсмена («жалобщика») возник в 1713 г. в Швеции. Это был особый объездчик, принимавший частные жалобы и являвшийся в органы администрации для проверок по ним, предупреждая за 1 день. Получил распространение в XX в. в Дании, Норвегии, Новой Зеландии.
Правительство
Среди государственных институтов Новейшего времени совершенно исключительное значение продолжало занимать правительство. В реальной политике оно даже превосходило влияние парламента. По-видимому, в таком приоритете правительства проявлялась обратная сторона традиционной двухпартийной системы*.
** «Двухпартийная система, – по отзыву видного британского правоведа, – неразрывно связана с политической традицией, согласно которой первостепенное значение имеет правительство как таковое, а взгляды и пожелания избирателей или членов парламента сводятся к простой альтернативе – выступлению «за» или «против».»(Л.С. Эмери. Мысли о конституции. – 1947)
Новейшее время характеризовалось дальнейшим сокращением влияния монарха на государственные дела и, напротив, возрастанием власти премьер-министра. За монархом номинально сохранились существенные конституционные права: право советовать правительству, право поощрять к действиям в каком-либо направлении, право предостерегать. Однако реальные рычаги влияния все более и более попадали в ограничения конституционных обычаев (монарх воздерживается от прямого участия, от политических заявлений и т. п.). Выбор премьер-министра конституционно остался за монархом, и бывали случаи, когда этот выбор не находился в точном соответствии с пожеланиями парламентских фракций.
В Новейшее время должность премьер-министра приобрела самостоятельный конституционный статус. (Вплоть до конца XIX в. это был во многом условный пост, взаимосвязанный с руководством финансам.) В законе 1917 г. впервые была отдельно упомянута должность премьера, самостоятельное его значение признано Законом о министрах короны (1937). К середине XX в. уже было общепризнано, что премьер представляет главу правительства и не возглавляет конкретных ведомств. С другой стороны, закрепился конституционный обычай (с 1920-х гг.), что премьер выбирается только из членов Палаты общин, хотя не менее половины членов правительства по должности составляют лорды. Премьеру как лидеру преобладающей в Палате общин партии принадлежит право решать вопрос о роспуске парламента, и по обычаю монарх должен в этом следовать его просьбе. Также по личному представлению премьера производятся монаршие назначения в пожизненное пэрство по закону 1958 г., награждения большинством британских орденов, титулами и т. п. Премьер определяет и персональный состав правительства (разумеется, в соответствии с пожеланиями партий).
Состав правительства на протяжении XX в. количественно вырос. В начале века кабинет составляли 20-23 министров и традиционных высших должностных лиц. Закон о министрах короны (1937) допускал наличие постов 8 государственных секретарей, 33 парламентских секретарей. В дальнейшем, однако, государственная практика пошла по пути численного роста правительства, и к концу века оно достигало 90-100 чел. В составе правительства выделяются, как минимум, четыре категории членов; 1) главы ведомств, т. е. государственные секретари и лорды, 2) министры «без портфеля», которые появились с 1915 г., и лорды специальных поручений, 3) государственные министры – заместители первых, должности которых были учреждены в 1969 г., 4) младшие министры, или парламентские секретари, 20-22 важнейших из них традиционно и составляют Кабинет. В 1962 г. была сделана попытка учредить пост 1-го госсекретаря (заместителя премьера), но позднее должность как-то забылась.
Основные права Кабинета были установлены специальным докладом в 1918 г. В соответствии с ним на Кабинет возлагались полномочия по (1) окончательному определению политики, (2) руководству всем исполнительным аппаратом, (3) постоянной координации работы министерств и ведомств. Самостоятельная роль Кабинета возросла сравнительно с XIX в. еще и потому, что практически перестал функционировать Тайный совет монарха (последний раз в полном составе он собирался лишь в 1835 году –!). Полномочия правительства, Кабинета, расширились еще более в связи с институтом делегированного законодательства.
Делегированное законодательство (т. е. право правительства издавать конкретные законоположения на основании общего законодательного поручения парламента) – не новый для британского парламентаризма институт, оно имело место еще в XVI – XVIII вв. В Новейшее время оно приобрело особое значение, практически закрепив постоянные и неограниченные в большинстве вопросов полномочия за правительством. Законами об обороне 1914 – 1915 гг. парламент предоставил правительству право запрещать любую коммерческую или общественную деятельность «в интересах государственной безопасности». На основании Закона о чрезвычайных полномочиях 1920 г. (принятого вслед широким общественным волнениям) правительство получило право вводить чрезвычайное положение в стране, если наличествует угроза препятствования группой лиц снабжению населения. Серией актов 1931 г. о финансах, о золотом стандарте, о пищевых продуктах и т. п. правительству были предоставлены законодательные права в важнейших экономических областях. Законом об обороне 1939 г. правительство получило право принудительно выкупать любое имущество у частных лиц и корпораций (кроме земли), вступать во владение любым имуществом. Наконец, специальным законом 1946 г. делегированное законодательство из временного было преобразовано в постоянный конституционный институт; вопросы государственной безопасности, обеспечения «жизненно важных функций» государства были признаны постоянным предметом законодательных распоряжений правительства. Позднее эти права неоднократно расширялись по специальным поводам: например, по вопросам борьбы с терроризмом.
Правительственный аппарат
Важную роль в текущей работе правительства приобрели его специальные органы и комитеты. Их значение в особенности определилось тем, что Кабинет работал, по сути, тайно и решения принимались премьером от имени всего правительства. Первый комитет – имперской обороны – был учрежден в 1904 г. он представлял собой консультативный совет премьера, действующий на основании его поручения и его властью. Особо важное значение получил комитет по атомной энергии (1954). Всего к 1979 г. при Кабинете (по сути, при премьере) существовало 25 постоянных комитетов (в составе 5-7 чиновников и специалистов) и до 130 общеконсультативных по разных вопросам. Постоянными были комитеты чрезвычайных дел, внутренней и социальной политики, госбюджета, иностранных дел, радиовещательный, парламентский, сельскохозяйственный и др. Их решения переоформлялись постановлениями Кабинета и стали, практически, самостоятельной правительственной деятельностью. На совершенно особом положении находился Центральный штаб анализа и политики (1970), где вырабатывались общие политические рекомендации (упразднен в 1983 г.). Начиная с 1916 г. функционирует самостоятельный Секретариат Кабинета, в 1930-е гг. в нем появился Экономический отдел, другие специализированные органы.
Центральная администрация существенно разрослась на протяжении XX в. Принципиально новые министерства транспорта, сельского хозяйства, пенсий, здравоохранения, труда появились в 1916 - 1919 гг. в связи с общим расширением экономической и социально-регулирующей функции государства. Значительные реорганизации системы министерств пришлись на 1940-е и 1960-е гг., когда в итоге их сложилось более 40. На конец века в Великобритании насчитывалось до полутора десятка крупных министерств: внутренних дел, обороны, иностранных дел и по делам Содружества, гражданской службы (ликвидировано в 1981 г. с передачей контроля за служащими вКазначейство), финансов, торговли и промышленности, занятости, образования и науки, здравоохранения и социального обеспечения и др. Ряд из них, например по делам окружающей среды или торговли и промышленности представляли, по сути, суперминистерства с большими полномочиями и разветвленным аппаратом на местах. Важные реорганизации коснулись и самих традиционных областей управления – ведомств иностранных дел и военных: в 1918 г. собственно ведомство иностранных дел объединилось с дипломатическими представительствами, в 1964 г. из ряда военных ведомств и министерств сформировалось общее Министерство обороны.
Помимо собственно исполнительных органов в Великобритании возник целый ряд ведомств с экономически регулирующими функциями, как правило, связанных с максимально национализированными отраслями: Центральное управление энергоснабжения (1926), Департамент по гарантиям экспортных кредитов (1919), Аэрокосмическая корпорация (1947), Нефтяная корпорация (1976) и др. Их возникновение свидетельствовало о возрастании доли прямого экономического и хозяйственного управления в системе функций западного государства. Многие из таких органов подчинялись соответствующим министерствам, располагали местным аппаратом управления (с параллельным сокращением полномочий местного самоуправления – в делах здравоохранения, автотранспорта, газо- и энергоснабжения и др.).
Порядок государственной службы чиновников определен специальными законами. Важная реформа по разделению должностных лиц на руководящий, административный, научный и технический; персонал была проведена в 1970 г. Положение чиновничества в большой степени независимо от правительства и от смены парламентско-партийных руководителей. Однако такая независимость обеспечивается так же и тем, что офицерам вооруженных сил, судьям, гражданским чиновникам запрещено активно и открыто участвовать в политических партиях.
Развитие государственно-политической системы Великобритании на протяжении XX в. в наибольшей степени засвидетельствовало общую тенденцию государственной организации западного типа – к возобладанию роли и политического веса правительственных институтов, исполнительной власти, даже при сохранении и укреплении основных принципов парламентской демократии и свободной системы партийно-политического представительства.
