Как правило, исследователи выделяют следующие основные варианты правотворческой инициативы граждан:
а) подготовка гражданами проекта правового акта органа управления и внесение его на обсуждение схода (собрания) граждан с последующей принятой на нем органу или должностному лицу управления.
б) Сбор подписей гражданами, проживающими на территории соответствующего муниципального образования субъекта РФ, в поддержку предложения о принятии проекта правового акта.
Между тем представленная схема носит несколько упрощенный характер и не соответствует общераспространенным в муниципальных образованиях способам нормативно-правового закрепления процедуры реализации правотворческой инициативы граждан.
Сравнительный анализ муниципальных правовых актов позволил сделать следующие выводы:
1. Основными этапами осуществления правотворческой инициативы граждан выступают: формирование инициативной группы по выдвижению правотворческой инициативы граждан; внесение проекта правового акта в органы местного самоуправления; рассмотрение правотворческой инициативы органами и должностными лицами местного самоуправления;
2. В практике нормативно-правового регулирования правотворческой инициативы граждан выделяются 2 способа формирования инициативных групп и основанные на них 3 способа внесения правотворческой инициативы граждан.
Первый вариант предполагает формирование инициативной группы на собрании граждан. Созданная на нем инициативная группа вносит на рассмотрение органов или должностных лиц местного самоуправления подготовленный проект правового акта. При этом дополнительных условий к внесению правотворческой инициативы не предъявляется.
Формирование инициативной группы на собрании граждан так же тождественно выдвижению правотворческой инициативы граждан, осуществляемому на сходе, конференции граждан, во время проведения общественно-политических акции, собраний общественных организаций, трудовых коллективов, собраниях, проводимых в целях осуществления территориального общественного управления, во время проведения заседаний органов местного самоуправления, публичных слушаний.
Решение о создании инициативной группы, как правило, оформляется протоколом в котором указывается:
1. дата и место собрания;
2. общее число граждан, принявших в нем участие;
3. формулировки вопроса, выносимого в проекте правового акта;
4. сведения о каждом члене инициативной группы (фамилия, имя, отчество, паспортные данные и домашний адрес, заверенные их личными подписями).
Необходимо подчеркнуть, что собрание как основная организационная форма образования инициативной группы в ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” не фигурирует. Закон не дает ответа на вопрос, каким образом должно формироваться данное объединение граждан, отдавая его решение муниципалитетам. Важнов считает, что следует предусмотреть норму, определяющую, что формирование инициативной группы по выдвижению правотворческой инициативы граждан осуществляется на собрании жителей, порядок проведения которого регулируется нормативными правовыми актами муниципальных образований. Целесообразно установить предельный срок внесения правотворческой инициативы граждан в органы местного самоуправления после проведения собрания по её выдвижению.
После проведения собрания инициативная группа вносит правотворческую инициативу на рассмотрение органов и должностных лиц. Необходимый перечень документов:
1. Проект муниципального правового акта;
2. Пояснительную записку, содержащую обоснование необходимости его принятия;
3. Финансово-экономическое обоснование (в случае внесения проекта правового акта, реализация которого требует финансовых, материальных, иных затрат);
4. Протокол собрания, на котором было принято решение о создании инициативной группы;
5. Список инициативной группы с указанием фамилии, имени, отчества, паспортных данных и домашнего адреса, заверенных их личными подписями.
Факт приема документов подтверждается письменным уведомлением в приеме документов. Письменное уведомление – это акт приема-передачи, составленный между представителями инициативной группы и ответственными работниками органа и должностного лица местного самоуправления. В акте должен отражаться перечень и общее количество листов документов, представленных инициативной группой, ставиться дата и время составления акта.
Включение в список документов, необходимых для внесения правотворческой инициативы, финансово-экономического обоснования проекта правового акта усложняет деятельность инициативных групп. Важнов считает, что разработка подобного документа должна возлагаться на структурные подразделения органов местного самоуправления. Аналогично, в муниципалитетах, где предусматривается требование к численности инициативных групп, выражено в процентном отношении, на органы местного самоуправления следует возложить обязанность выдачи справок о количестве жителей, обладающих активным избирательны правом на момент выдвижения инициативы.
Анализ первого варианта внесения правотворческой инициативы граждан обуславливает необходимость совершенствования нормативно – правовой регламентации процедуры проведения собраний по формированию инициативных групп, документационного обеспечения процесса передачи документов инициативной группы. Тем не менее, в связи с достаточно простым условием внесения правотворческой инициативы граждан подобная модель получила широкое закрепление во многих правовых актах муниципальных образований (Октябрьский район и Черниговский район Приморского края, Усолье – Сибирское).
Данный вариант является самым простым с организационной точки зрения. Он не обязывает инициативные группы заручаться поддержкой дополнительного числа жителей муниципального образования, осуществлять сложные регистрационные действий. Данный способ правотворческой инициативы применим в муниципальных образованиях с небольшой численностью населения, таких как сельских либо небольших по численности городских поселений. В тоже время он практически не применим в крупных муниципальных образованиях. Учитывая то, что муниципалитеты вправе установить трехпроцентный порог по отношению к минимальной численности инициативной группы, становится очевидным, что в городах – миллионерах для образования инициативной группы требуется несколько тысяч человек, что невозможно с организационной точки зрения. Это обстоятельство обуславливает существование второго варианта внесения правотворческой инициативы. Вместе с тем следует различать численность инициативной группы и число лиц, поддерживающих инициативу. Последние не относятся к членам инициативной группы, а только подтверждают одобрение инициативы. Недостатком модели следует считать отсутствие единых критериев в определении числа подписей, срока их сбора, необходимых документов для регистрации инициативной группы и правотворческой инициативы граждан.
Согласно второму сценарию условием внесения правотворческой инициативы граждан является сбор подписей в поддержку её выдвижения. В данном случае процедура формирования инициативной группы на собрании может быть дополнена фактом её регистрации с последующим правом инициативной группы на сбор подписей. Для регистрации инициативная группа предоставляет:
1. Заявление с просьбой регистрации;
2. Протокол собрания инициативной группы;
3. Проект муниципального правового акта;
4. Список инициативной группы.
Основными вариантами причин отказа в регистрации инициативной группы выступают:
- Несоответствие требованиям Положения о правотворческой инициативе граждан;
- Противоречие действующему законодательству РФ и области, недостоверность протокола собрания граждан и сведений о членах инициативной групп, несоответствие вносимого проекта муниципального правового акта компетенции или должностных лиц.
После регистрации инициативная группа организует сбор подписей в поддержку инициативы. Процесс сбора подписей характеризуется несколькими моментами:
1. Количеством необходимых подписей в поддержку инициативы;
2. Датой начала и продолжительностью сбора;
3. Квотированием числа подписей;
4. Ограничением на сбор подписей и процедурой их проверки.
Число подписей, необходимых в поддержку правотворческой инициативы граждан согласно правовым нормам муниципалитетов может устанавливаться как в относительной так и в абсолютной величине.
Муниципалитеты самостоятельны в установлении максимального срока подписей (Волгоград – 2 месяца, Дзержинск – 30 дней, Благовещенск – 15 дней).
Сбор подписей оформляется подписным листом. Форма подписного листа должна содержать краткое описание выдвигаемой правотворческой инициативы. Участники поддержки её выдвижения ставят в подписном листе свою подпись и дату её внесений, а так же указывают свою фамилию, имя, отчество, год рождения, серию, номер паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, а так же адрес места жительства. Указанные данные вносятся только от руки.
Обязательными реквизитами подписного листа следует считать:
1. Наименование муниципального образования, на территории которого проводится сбор подписей;
2. Дату окончания сбора подписей;
3. Номер регистрационного свидетельства инициативной группы (если предусмотрена её регистрация).
После окончания сбора подписей инициативная группа вносит в соответствующий орган местного самоуправления окончательный проект правого акта, а так же итоговый протокол инициативной группы о результатах сбора подписей, в котором указывается общее количество собранных подписей с пронумерованными и сброшюрованными листами.
Проверке могут подлежать все представленные подписи или часть, но не менее определенного процента от установленного количества подписей, отобранных для проверки посредством случайной выборки (жребия). В большинстве случаев срок проверки подписей, содержащихся в подписных листах равен 10 дням. В случае выявления данных о применении принуждения при сборе подписей, а так же обнаружения недействительных и недостоверных подписей, количество которых превышает установленный нормативно - правовыми актами процентный рубеж, органы и должностные лица местного самоуправления вправе не рассматривать инициативу. Второй вариант правотворческой инициативы граждан получил наибольшее распространение среди муниципальных образований (Бийск Алтайского края, Долгоруковский район Липецкой области).
Критике может быть подвергнуто требование о регистрации инициативной группы и правотворческой инициативы. Доводом для этого служит усложнение процедуры реализации последней, предоставление органам местного самоуправления дополнительной возможности отказать в принятии правотворческой инициативы под несущественным предлогом. По мнению Важнова не стоит видеть в факте регистрации только недостатки. В ряде случаев (судебные споры) регистрационные действия служат единственным доказательством существования инициативной группы. К тому же регистрация достоверно позволяет знать о числе правотворческих инициатив, выдвинутых населением.
Сбор подписей лежит в основе такого варианта формирования инициативной группы как включение граждан в её список. При этом проведение собраний по формированию инициативной группы муниципальными правовыми актами не предусматривается. В подписных листах напротив уполномоченного представителя инициативной группы ставится отметка представитель. Процедура заполнения подписных листов и их проверка аналогична процедуре сбора подписей описанной выше. Третий вариант правотворческой инициативы представлен во многих муниципальных правовых актах (Железногородск, Саранск, Калуга).
Данный вариант, по мнению Важнова не совершенен с организационной очки зрения способа формирования инициативной группы. Невозможно определить дату создания инициативной группы, не ясно кем и как определяются уполномоченные представители инициативной группы, каким образом должна осуществляться их замена, не ограничен срок формирования группы. На лицо существование виртуальной инициативы группы, члены которой, можно с большой вероятностью утверждать не знакомы друг с другом. Между тем, появление идеи внесения проекта правового акта, определение уполномоченных, немыслимо без предварительного проведения собрания инициаторов выдвижения правотворческой инициативы.
В случае успешного внесения правотворческой инициативы граждан она должна быть рассмотрена в установленный законом срок (3 месяца) органом или должностным лицом, в чьей компетенции находится издание соответствующего акта.
По результатам рассмотрения правотворческой инициативы граждан органы и должностные лица могут принять следующие решения: о принятии правого акта в предложенной редакции; о принятии акта с четом поправок; об отклонении проекта правового акта, вытекающего из предложений правотворческой инициативы; о разработке нормативного правового акта, вытекающего из предложений правотворческой инициативы граждан.
Из ФЗ 2003 года следует, что при рассмотрении правотворческой инициативы возможно принятие решения о вынесении проекта правового акта на местный референдум. Примером может служить “Положение о порядке реализации правотворческой инициативы граждан Мытищинского района”. Следовательно, общераспространенная точка зрения, согласно которой правотворческая инициатива граждан завершается её рассмотрением органами и должностными лицами местного самоуправления, не верна.
Далее остановимся на проблеме вступления в силу и отмене правовых актов, принятых в порядке правотворческой инициативы граждан. ФЗ 2003 года установил различные правила вступления в силу муниципальных правовых актов. Согласно ст. 47 Закона муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования за исключением нормативно-правовых актов представительного органа местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым Кодексом РФ. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования.
Не возникает вопросов, в случае если глава муниципального образования является председателем представительного органа: правовой акт вступает в силу после опубликования, либо в другой установленный нормативными правовыми актами срок. Трудности возникают, когда глава муниципального образования является главой администрации и в соответствии с п.13 ст.35 имеет право отклонить муниципальный правовой акт, принятый представительным органом местного самоуправления. Таким образом, факт принятия представительным органом местного самоуправления инициативы граждан не означает, что последняя обязательно вступит в силу. С другой стороны, возможно и обратная ситуация, когда правовой акт, принятый представительным органом не направляется на подписание главы муниципального образования. Речь идет о ненормативных правовых актах:
Для их вступления требуется лишь решение представительного органа.
