Российская Федерация – одно из крупнейших в мире многонациональных государств. По самым скрупулезным официальным данным, в России проживают 166 национальностей и народностей – от более чем 100-миллионной русской нации до малых северных народов и совсем крохотных этнических групп, численность которых в ряде случаев не превышает ста человек. Русский народ был главным, но не единственным строителем российского государства. Его строили все народы и народности России – большие и малые. Поэтому Россия – наш общий дом. Русский народ сумел объединить все народы России в едином государственном союзе. Благодаря объединяющей роли русского народа на территории России сохранились уникальное единство и многообразие, духовная общность, сотрудничество разных народов. Это отражено в своеобразии российского федерализма.
Многокрасочной национально-этнической картине России в целом соответствует картина различных государственно-политических и территориально-политических образований в виде субъектов Российской Федерации. Их, как записано в Конституции РФ, 89 – 21 республика, 6 краев, 49 областей, два города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург, одна автономная область (Еврейская) и 10 автономных округов. [c.409]
Конституция РФ (ст. 5) устанавливает: Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. Федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.
Федеративному устройству Российского государства специально посвящена третья глава Конституции РФ (ст. 65–79). Здесь, в частности, определяется, что находится в ведении Российской Федерации (ст. 71); что находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72); устанавливается, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73).
Как видно, своеобразие российского федерализма состоит в сочетании национального и территориального начал.
Понятно, что Конституция РФ как Основной Закон государства не может содержать все установки и давать ответы на все вопросы жизнедеятельности многонационального российского общества. Поэтому была выработана и принята в 1996 г. специальная Концепция Государственной национальной политики Российской Федерации 13, представляющая собой систему современных взглядов, принципов и приоритетов деятельности органов государственной власти в сфере национальных отношений. Концепция призвана стать ориентиром для органов власти всех уровней при решении задач национального развития и регулирования межнациональных отношений, обеспечения конституционных прав человека и гражданина в Российской Федерации.
Главная цель национальной политики Российской Федерации состоит в создании всем народам России условий для их полноправного социального и национально-культурного развития, упрочения общероссийской гражданской и духовно-нравственной общности на основе соблюдения прав человека и признания его высшей ценностью. [c.410]
В Концепции сформулированы следующие неотложные задачи в политической и государственно-правовой сфере: развитие и углубление федеративных отношений; формирование федерации, которая отвечала бы современным социально-экономическим и политическим реалиям и историческому опыту России; создание правовой базы для регулирования федеративных и национальных отношений; выработка на уровне федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации мер раннего предупреждения межнациональных конфликтов и связанных с ними криминальных проявлений и массовых беспорядков; разрешение возможных конфликтов путем мирных, согласительных процедур на основе Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, межсубъектных договоров и соглашений; обеспечение правовых, организационных и материальных основ учета и удовлетворения национально-культурных интересов народов; совершенствование механизма формирования законодательных (представительных) и исполнительных органов власти различных уровней, позволяющего всем народам влиять на принятие государственных решений, затрагивающих их интересы; обеспечение правовой защиты национальной чести и достоинства граждан, усиление ответственности за разжигание межнациональной розни, провоцирование и исполнение актов этнического насилия; объединение усилий всех звеньев государственной системы и гражданского общества, политических и религиозных деятелей для достижения межнационального согласия, утверждения принципов равноправного развития и взаимопонимания между гражданами различных национальностей и вероисповеданий, решительная борьба с любыми проявлениями агрессивного национализма.
В Концепции Государственной национальной политики Российской Федерации подчеркивается, что совершенствование федеративных отношений не преследуют цели “губернизации” республик на манер царской России, где была 101 губерния (как предлагают некоторые российские политики) или, наоборот, “республиканизации” краев и областей (как предлагают или во всяком случае предлагали совсем недавно другие политики). Удовлетворение законных прав и потребностей граждан, связанных с их национальной принадлежностью, может и должно осуществляться на основе многовариантных форм самоопределения народов России с учетом дисперсного, т.е. не компактного, рассредоточенного, проживания многих народов на ее территории.
Концепция содержит развернутое обоснование такого важного института самоопределения, каким призвана стать национально-культурная автономия. Именно она позволяет гражданам России, принадлежащим к различным национальным общностям, в частности, к малочисленным, дисперсно расселенным народам, национальным меньшинствам, решать вопросы сохранения и развития своей самобытности, языка, образования, культуры, традиций. [c.411]
Национально-культурная автономия – экстерриториальное общественное образование. Поэтому она не только не ущемляет прав субъектов РФ, а, напротив, расширяет их возможности и ответственность в осуществлении государственной национальной политики.
Можно считать, что в Конституции РФ и Концепции Государственной национальной политики РФ основные теоретические проблемы осуществления новой национальной политики Российской Федерации определены. Однако наряду с проблемами, которые предстоит решать, на страницах печати ставятся проблемы, не подлежащие решению, но требующие, тем не менее, четкого, недвусмысленного ответа.
Пример надуманной проблемы. К числу таковой относятся предложения о необходимости самоопределения русской Нации, создания русской республики. На первый взгляд может показаться, что в этом “что-то” есть. Действительно, как же так получается, что все народы Российской Федерации так или иначе самоопределились, имеют свои республики и другие национальные образования и только русский народ – самый большой по численности, внесший решающий вклад в создание государства по имени Россия, не имеет своей, русской республики?
Известно, что в России русские составляют 82% всего населения, что они составляют большинство почти во всех национально-государственных образованиях. Русские и нерусские большей частью живут не отдельно друг от друга, а вместе – в одном районе, в одном городе, поселке, селе, в одном доме, наконец, если он многоквартирный. В России межнациональных семей больше, чем в других странах. Где же, спрашивается, и как “расположить” русскую республику?
Но если этого нельзя сделать, то, может быть, согласиться с мнением, что русская республика есть вся Россия, что русское государство, т.е. Россию, не надо делить ни на какие субъекты федерации? Это мнение выражает, в частности, доктор юридических наук В. Ступишин, который пишет, что “Россия должна быть русским государством для всех осознающих себя русскими людей, независимо от этнического или конфессионального происхождения их предков, с абсолютным правом всех других жителей российских пространств считать себя инонациональными общностями или вообще иностранцами” 14. [c.412]
То, что русская нация в процессе совместной государственной жизни с другими народами вобрала в себя многих их представителей, – факт общепризнанный. Но фактом остается и то, что еще больше людей, составляющие нерусские народы, а их более 100, не хотят осознавать себя русскими – и это их конституционное право! – но осознают себя россиянами, гражданами России. А им предлагается считать себя "иностранцами" в России!
Российская Федерация – это общая форма государственного самоопределения всех народов и народностей нашей страны, всех ее граждан, независимо от национальности.
Пример решения спорного вопроса. Одним из частных, но, безусловно, важных спорных вопросов российского федерализма является вопрос о том, как следует понимать содержащееся в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положение о вхождении автономного округа в состав края, области. С таким вопросом обратились в Конституционный суд РФ представительные органы Тюменской области и представительные органы двух автономных округов этой области – Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого. Примечательно, что все обратившиеся в суд стороны были согласны в том, что автономные округа входят в состав области.
Однако из этой предпосылки стороны делали диаметрально противоположные выводы.
Тюменская областная Дума высказалась за то, что “вхождение” означает включение территории и населения автономного округа в состав территории и населения области. А раз так, то должны избираться единые для всей территории области законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти, и полномочия органов государственной власти области распространяются на автономный округ.
Законодательные органы автономных округов (Государственная Дума – Ямало-Ненецкого и Дума – Ханты-Мансийского) исходили из того, что автономные округа, так же как и Тюменская область, в соответствии с Конституцией РФ, являются равноправными субъектами РФ и поэтому имеют каждый свою территорию. Из этого следовал вывод, что каждый из них – как область, так и округа – обладает всей полнотой государственной власти, имеет право создавать свои органы государственной власти, и никакой орган одного из субъектов не может обладать полномочиями за пределами своей территории. Равно как не должны создаваться никакие “совмещенные” органы трех равноправных субъектов РФ, ибо это не предусмотрено Конституцией РФ.
Экономическая же сторона дела заключалась в том, что округа Тюменской области, как говорится, не простые, а золотые. Они обладают богатыми сырьевыми ресурсами: в Ханты-Мансийском округе добывается 60% всей нефти России, а в Ямало-Ненецком округе соответственно 90% газа и 12% нефти. [c.413] Значительная часть бюджета Российской Федерации формируется за счет доходов, получаемых от этих округов.
Обладая значительными финансовыми возможностями, окружные власти провели ряд акций, чтобы политически обособиться от области. Так, когда в соответствии с Указом Президента РФ на 22 декабря 1996 г. были назначены выборы губернатора Тюменской области, Государственная Дума Ямало-Ненецкого округа издала специальное постановление о том, что население округа не будет принимать в них участие. А власти Ханты-Мансийского округа поступили еще проще – они организационно не обеспечили проведение выборов на своей территории и последние не состоялись. Причем эти акции были приняты тогда, когда вопрос о том, что означает “вхождение” округа в область или край находился на рассмотрении Конституционного Суда, т.е. не был решен в чью-либо пользу. Что можно рассматривать как попытку округов оказать определенное давление на Конституционный Суд, поставив его перед совершившимся фактом, т.е. новой политической ситуацией не только в самих округах, но и в их отношениях с областными властями.
Следует отметить, что, решая это конкретное дело. Конституционному Суду предстояло дать общее толкование п. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации, которое должно было стать обязательным для всех 9 автономных округов России, которые входят сегодня в состав краев и областей (Чукотский автономный округ вышел из состава Магаданской области еще в 1992 г. – так что прецедент такой был, но он был тогда, когда действовала старая Конституция).
Конституционный Суд РФ, стоящий на вершине одной из трех ветвей власти – судебной, – всесторонне рассмотрев суть дела и аргументы разных сторон – области и округов, принял 14 июля 1997 г. постановление “По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного Округа в состав края, области” 15, в котором, в частности, разъяснил, что:
• включение субъекта РФ в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта. Именно включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их взаимоотношения от отношений с другими субъектами РФ;
• край, область, в состав которых входит автономный округ, представляет собой государственно-территориальное образование, включающее наряду с административно-территориальными единицами (муниципальными образованиями) другое государственно-территориальное образование, являющееся субъектом РФ и одновременно составной, хотя и особой, частью края, области; [c.414]
• включение территории автономного округа в состав территории края, области не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию и она поглощается краем, областью. В правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера. На одной и той же территории функционирует федеральная власть, власть субъектов РФ, власть местного самоуправления нескольких уровней, что, соответственно, обусловливает разграничение их полномочий;
• вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью населения края, области. В связи с этим население автономного округа вправе наравне с населением других районов (частей) края, области участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти (главы администрации) края, области. Поэтому органы государственной власти автономного округа обязаны принять все предусмотренные законодательством меры для реализации этого права граждан. Воспрепятствование в какой-либо форме участию населения автономного округа в таких выборах является нарушением принципа народовластия, а также избирательных прав граждан и противоречит ст. 3, 18, 32, 72 (п. “а” и “б” ч. 1) Конституции РФ.
Тем самым Конституционный Суд РФ остановил попытки округов выйти явочным порядком из края, области.
Вместе с тем нельзя не признать, что Россия становится сейчас страной с крайне сложной правовой системой. Наряду с общероссийским законодательством формируется самостоятельное законодательство в каждом из 89 субъектов Федерации. Многие юристы справедливо считают, что в ряде случаев вопросы, регулируемые региональными законами, вполне могли бы быть решены, причем одинаковым образом для всей страны, на федеральном уровне. Это послужило бы делу укрепления молодого федерализма в России.
