Понятие вопросов местного значения

 

Сфера реализации местного самоуправления определяется в ч. 1 ст. 130 Конституции РФ через понятие "вопросы местного значения", содержание которого отчасти раскрывается в ч. 1 ст. 132: это вопросы муниципальной собственности, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, охраны общественного порядка и иные вопросы местного значения.

Далее содержание этого понятия конкретизируется в Федеральном законе. Статья 1 Федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержала два критерия классификации вопросов местного значения: материальный - вопросы должны были касаться непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования и формально-юридический - они должны быть отнесены к вопросам местного значения уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законом, законами субъектов РФ. Материальный критерий носит во многом оценочный характер. Поэтому Закон (ст. 6) содержал перечень соответствующих вопросов из 30 позиций, который не являлся исчерпывающим.

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также исходит из сочетания материального и формального критериев при определении вопросов местного значения. Согласно ст. 2 вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Важные подходы, связанные с конституционным истолкованием вопросов местного самоуправления, содержатся в решениях Конституционного Суда РФ. Правовая позиция, согласно которой из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что эти вопросы могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти, была выражена Конституционным Судом РФ в постановлениях от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". На органы же государственной власти, как следует из этой позиции, возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области был выражен ряд значимых для характеристики самостоятельности населения в решении вопросов местного значения позиций. Согласно постановлению из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует: вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти; "недопустимость же ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления (ст. 12 и 130, ч. 1 ст. 132, ст. 133 Конституции РФ). В то же время она связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина, относящимся к ведению Российской Федерации (п. "в" ст. 71 Конституции РФ), поскольку любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления". Из этого делается вывод о недопустимости даже добровольной передачи хотя бы части полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти. Подчеркнута в данном постановлении Конституционного Суда РФ (п. 4 мотивировочной части) и невозможность упразднения местного самоуправления на какой-либо территории, даже если это решение принято на местном референдуме.

Вопросы местного значения - это те вопросы, которые в обязательном порядке должны реализовываться органами местного самоуправления соответствующего типа муниципального образования, т.е., по сути, решение вопросов местного значения есть обязанность местной власти, а не только право.

 

Вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа

 

Вводные замечания

Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ввел перечень, состоящий из 26 вопросов местного значения, указав, что муниципальные образования вправе решать иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ. При этом по смыслу данной нормы субъекты РФ не были вправе навязывать эти локальные вопросы органам местного самоуправления. Кроме того, органы местного самоуправления могли принимать к своему рассмотрению и иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Надо сказать, что по отношению и к местным советам в прежний период нашей истории, и к зарождающемуся местному самоуправлению в России была актуальна проблема: можно ли обобщенно установить вопросы, которыми занимается местная власть или же это надо делать по отдельным уровням власти? В законодательстве отдавалось предпочтение то одному, то другому подходу.

Так, Закон 1995 г. не конкретизировал вопросы местного значения в зависимости от типа муниципального образования. Он предполагал существование различных муниципальных образований как равных муниципальных единиц. Поэтому вопросы местного значения, установленные Законом 1995 г., в равной степени распространялись на все виды муниципальных образований, закрепленные в нем. В то же время субъекты Российской Федерации согласно п. 3 ст. 6 Закона могли разграничить вопросы местного значения между органами местного самоуправления муниципальных образований, действующих на одной территории. На практике, однако, разграничение вопросов местного значения муниципальных образований осуществлялось достаточно редко.

Предусмотренное в Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" формирование двухтиповой модели местного самоуправления "поселение - муниципальный район" предопределило формулирование вопросов местного значения в зависимости от типа (вида, уровня) муниципального образования. Поэтому Закон 2003 г. в (ст. 14, 15 и 16) выделил вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа.

Причем процесс их регулирования в Законе довольно динамичен, какие-то вопросы местного значения дополнительно включены в Закон после 2003 г. путем корректировки названных статей, какие-то исключены, отдельные формулировки получили новую редакцию.

 

Вопросы местного значения сельских и городских поселений

В ст. 14 Федерального закона 2003 г. закреплены единые вопросы местного значения для сельского и городского поселения как видов муниципальных образований. Между тем, как известно, даже сельские поселения отличаются друг от друга размерами, численностью населения и экономическим потенциалом, поэтому одни и те же вопросы местного значения решаются ими с учетом своей специфики. Тем более такая специфика может проявиться у городских поселений, особенно у тех, которые насчитывают несколько десятков тысяч населения и должны содержать достаточно "внушительное" коммунальное хозяйство. Однако такие особенности не влияют на содержание законодательных норм.

Федеральный закон 2003 г. относит к компетенции местного значения поселений прежде всего формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета. Бюджет, если говорить кратко, - это роспись доходов и расходов муниципальной единицы. Наличие бюджета - один из признаков муниципального образования. Подготовка бюджета относится к ведению исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, а утверждение - к ведению представительного органа. Закон также относит к вопросам местного значения поселения установление, изменение и отмену местных налогов и сборов поселения. Возможности поселений в этой части довольно скромны, но тем не менее они существуют.

Еще одним признаком муниципального образования является обладание муниципальной собственностью. Конечно, самостоятельная проблема - много ли ее в ведении поселений, достаточно ли и т.д. Закон относит к вопросам местного значения владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения. 3 июня 2006 г. ст. 14 Федерального закона 2003 г. была изменена: к вопросами местного значения поселения отнесено осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования.

В начальной редакции Федерального закона 2003 г. не отражена роль поселений в организации экономики на своей территории. В редакции от 31 декабря 2005 г. нашли возможность исправить этот дефект, теперь к вопросам местного значения поселения отнесены содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства. В принципе, можно ожидать расширения этих позиций, на территории поселения могут располагаться и крупные промышленные предприятия, которые нуждаются в поддержке местных властей.

Важной задачей всех муниципальных образований является забота об обслуживании населения, об оказании ему коммунальных услуг. Для поселений такая задача особо важна, поскольку они непосредственно работают с населением. Поэтому Законом 2003 г. к ведению поселений отнесена организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Достаточно проблематично осуществить это, так как практически все предприятия и службы в этих сферах являются ведомственными. Однако сам термин "организация" предполагает инициативу поселений, содействие тому, чтобы обслуживание населения было на хорошем уровне. Нельзя исключать и создания муниципальных унитарных предприятий и служб, конечно, не для электро- или газоснабжения, но хотя бы для отопительных систем или снабжения населения топливом.

Муниципальные образования, в том числе и поселения, имеют определенную, говоря обобщенно, коммуникативную группу вопросов местного значения. Известно, какое значение в России имеют дороги и транспортное сообщение. Попытка закрепить роль поселений в решении соответствующих проблем сделана в п. 5 ст. 14 Закона 2003 г., которым к вопросам местного значения поселений было отнесено "содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения". Позднее стало ясно, что на поселения возложили неподъемную задачу, особенно по части строительства автомобильных дорог, даже локальных. В Федеральном законе от 8 ноября 2007 г. п. 5 получил новую редакцию: к ведению поселений отнесена "дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации". Правда, теперь, чтобы понять меру участия поселений, надо обращаться к отраслевому законодательству. Одновременно следует добавить, что Законом к вопросам местного значения поселений отнесены создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения. Видимо, речь идет о следующем: органы местного самоуправления должны все делать для того, чтобы поселение имело автобусное сообщение с иными территориальными единицами, чтобы останавливались проходящие автобусные маршруты, электрички, речные и морские прибрежные пассажирские суда и т.д.

По закону местное значение для поселений имеет обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организацию строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства. Законодатель руководствовался ст. 40 Конституции РФ, в которой говорится: "Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами". Вместе с тем реализация требований Конституции РФ и Закона затруднительна, поскольку так называемого социального жилья у городских поселений очень мало, а у сельских поселений чаще всего его вообще нет. Более реализуемым вопросом местного значения является создание условий для жилищного строительства.

Отдельный вопрос местного значения - это забота о сервисном обслуживании населения. Согласно Федеральному закону 2003 г. к ведению поселений отнесено создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. Как известно, почта, телеграф, телефон, а сегодня и Интернет не могут стать предметами ведения муниципальных образований, однако последние должны создавать условия, организовывать сервисные услуги и помогать соответствующим учреждениям. Общественное питание, торговля и бытовое обслуживание в прежние годы были в ведении государства, сегодня все это - так называемый частный сектор. И вопросом местного значения может быть создание условий для надлежащего функционирования соответствующих служб.

Большой комплекс вопросов местного значения поселений относится к сфере культуры и просвещения. Федеральным законом 2003 г. отнесены организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности фондов библиотек поселения к ведению поселений (в первоначальной редакции говорилось лишь об организации этого обслуживания, но Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. было добавлено комплектование, а Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. - также и обеспечение сохранности).

Вопросом местного значения поселений названо также создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры. Чаще всего соответствующие учреждения находятся в ведомственном подчинении, однако в населенных пунктах они обслуживают население, и органы местного самоуправления должны создавать для этого условия.

К ведению поселений отнесено также сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения (это редакция нормы от 31 декабря 2005 г., она существенно расширила данный вопрос местного значения для поселения - в первоначальной редакции говорилось только об охране и сохранении соответствующих объектов, расположенных в границах поселения).

В ведении поселения находится формирование архивных фондов поселения. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. к ведению поселений отнесено создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении.

Традиционно в круг ведения местного самоуправления включаются задачи, связанные с отдыхом населения, охраной здоровья, занятиями физкультурой и спортом. Федеральный закон 2003 г. закрепил такие вопросы местного значения, как обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения (в первоначальной редакции говорилось только об обеспечении условий, теперь же подчеркивается, что поселение должно организовывать соответствующие мероприятия). К ведению поселений также отнесено создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения. Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. вопросами местного значения поселения стали также осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья, а также создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения.

В круге вопросов местного значения всех муниципальных образований, в том числе и поселений, отражаются их задачи территориального развития, а также благоустройства и содержания в чистоте и порядке своей территории. Федеральным законом 2003 г. к ведению поселений отнесено утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения. Последующими изменениями и дополнениями (от 29 декабря 2004 г., 10 мая и 15 июня 2007 г.) существенно усилены позиции поселения. Так, в начальной редакции ничего не говорилось об отнесении к вопросам местного значения поселения утверждения генеральных планов поселения и подготовленной на их основе документации по планировке территории, о выдаче разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию, об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования. Дополнениями от 4 декабря 2006 г. на поселение возложено муниципальный лесной контроль и надзор.

Согласно Федеральному закону 2003 г. в ведении поселений находятся организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения (дополнениями от 4 декабря 2006 г. к изначальной редакции соответствующего пункта Закона к охране добавлена защита, а также воспроизводство как городских лесов, так и лесов особо охраняемых природных территорий в границах поселения). В ведении поселений находятся организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, а также организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов.

Роль муниципальных единиц при возникновении обстоятельств чрезвычайного характера всегда отражалась в законодательстве уже с созданием земского самоуправления в России. Не составляет исключения и современное законодательство. Федеральный закон 2003 г. относит к ведению поселений участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения. В круг вопросов местного значения поселений Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. были включены: организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения. К сожалению, реалии нашего времени заставили обозначить как вопрос местного значения поселения (как и других муниципальных образований) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения, что было сделано Федеральным законом от 27 июля 2006 г. Естественно, что сами по себе перечисленные задачи являются общегосударственными. Вопросами местного значения являются именно участие муниципальных образований в их решении. Одновременно было решено восстановить практику возможного объединения населения для охраны общественного порядка. С января 2008 г. поселениям рекомендуется создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.

Завершая характеристику вопросов местного значения поселений, назовем несколько пунктов, которые как бы выпадают из перечисленных выше групп:

а) организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью;

б) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Обобщая содержание нынешней редакции ст. 14 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закрепляющей вопросы местного значения сельских и городских поселений, можно констатировать, что Закон в этой части подвергся существенной корректировке, направленной в целом на усиление позиций муниципальных образований данного уровня.

Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. в Закон 2003 г. включена ст. 14.1 "Права органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений" (курсив наш. - Авт.). Часть 1 ст. 14.1 предусматривает, что органы местного самоуправления поселения имеют право:

1) на создание музеев поселения;

2) на участие в организации и финансировании проведения на территории поселения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет;

3) на совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса;

4) на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;

5) на осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.;

6) на создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения;

7) на оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории поселения.

Кроме того, Законом от 29 декабря 2006 г. из ст. 14 Федерального закона 2003 г. исключена ч. 2, а в ст. 14.1 включена ч. 2 сходного звучания: "Органы местного самоуправления поселения вправе решать вопросы, указанные в части 1 настоящей статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ)".

Таким образом, перечень вопросов местного значения для поселения, перечисленный в ст. 14, следует считать исчерпывающим в части определения круга вопросов местного значения поселения. Закон не исключает участие органов местного самоуправления поселений в осуществлении как государственных полномочий, так и полномочий, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления иных муниципальных образований, но однозначно не относит их к вопросам местного значения поселений.

 

Вопросы местного значения муниципального района и городского округа

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет вопросы местного значения муниципального района в ст. 15, городского округа - в ст. 16. То есть юридически регулирование их вопросов местного значения разделено. Но фактически муниципальный район и городской округ обладают практически сходными вопросами местного значения. Поэтому для удобства усвоения ниже дается единая и обобщенная характеристика вопросов местного значения обоих этих видов муниципальных образований, а если это требуется, то оттеняется специфика соответствующего вида. Обращаем внимание на то, что даваемая характеристика, как и ранее применительно к поселениям, учитывает "родство" вопросов местного значения и поэтому в ряде случаев отходит от последовательности их перечисления в ст. 15 и 16 Закона.

Вопросом местного значения для указанных муниципальных образований является формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, городского округа, контроль за исполнением данного бюджета. Этот вопрос существует у всех видов муниципальных образований. Но вот у муниципального района есть свой, специфический вопрос местного значения: выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.

К ведению муниципальных районов, городских округов также отнесено установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района, городского округа. Возможности данных муниципальных единиц в этом плане весьма скромны, в основном их доходы пополняются отчислениями от федеральных и региональных налогов и сборов.

Выше отмечалось, что одним из "квалификационных" признаков муниципального образования является обладание муниципальной собственностью. Вопросами местного значения являются: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района, городского округа. При дополнении Закона от 3 июня 2006 г. в ст. 15 и 16 для муниципальных районов, городских округов (так же как и для поселений) был специально обозначен такой вопрос местного значения поселения, как осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования.

В Федеральном законе 2003 г. была явно недооценена роль муниципальных образований в организации экономической деятельности на своей территории, в поддержке хозяйствующих субъектов. После в Закон внесли изменения, в определенной мере исправляющие положение. В частности, по дополнениям от 31 декабря 2005 г. и 18 октября 2007 г. вопросом местного значения для муниципального района стало создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства. Для городского округа тогда же был закреплен сходный вопрос местного значения - создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства. Но пока в Законе не сказано отчетливо и о том, что муниципальный район, и особенно городской округ, должны содействовать развитию промышленного производства (во всем его многообразии) на своей территории.

Законодатель обозначил различия между муниципальным районом и городским округом. Для района это организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений; для городского округа - организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Если сравнить норму, адресованную сельским и городским поселениям, будет видно, что для городского округа установлено текстуально то же самое. Причина, по-видимому, состоит в том, что электро- и газоснабжение "перешагивает" через границы сельских и городских поселений, и законодатель хотел подчеркнуть важную роль муниципального района в решении данных задач. Правда, теплоснабжение и водоснабжение тоже нередко идут в поселение с соседних территорий, и роль района, куда поселение входит, может быть значительной.

Федеральный закон 2003 г. отражает важную роль муниципальных районов и городских округов в решении транспортных проблем. Сначала к их ведению были отнесены содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования. В редакции от 8 ноября 2007 г. этот вопрос местного значения для муниципального района сформулирован в более общем виде: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Городской округ решает такие проблемы в рамках своей территории.

Соответственно в ведении муниципального района находится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района; городской округ делает то же самое в своих границах.

Для муниципальных районов и городских округов Федеральный закон также закрепляет в качестве вопросов местного значения заботу о сервисном обслуживании населения. При этом учитывается уровень муниципального образования. Для городского округа записано то же самое, что и для поселения, - создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. Для муниципального района оттеняется забота о входящих в него поселениях, создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Роль последних в сфере народного образования весьма скромна. Законодательство концентрирует вопросы народного образования для уровня муниципального района, городского округа, для осуществления единой политики в сфере просвещения. К ведению муниципального района, городского округа отнесены организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время. Естественно, в рамках муниципального района сельские и городские поселения тоже несут ответственность за организацию общего образования. Однако ведущей единицей в этой сфере остается муниципальный район.

Федеральный закон 2003 г. формулирует для муниципальных районов и городских округов ряд вопросов местного значения в сфере культуры. Так, к ведению муниципального района отнесена организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов. Эти формулировки появились в редакциях Закона от 31 декабря 2005 г. и от 29 декабря 2006 г., ранее о межпоселенческих библиотеках речи не было, к ведению района относилась "организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора)", а это, конечно, гораздо скромнее. Вопросом местного значения для городского округа являются организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности фондов библиотек городского округа. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. в ведение муниципального района было передано создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры, тем самым обозначена организующая роль муниципального района в культурной деятельности на своей территории. Для городского округа этот вопрос формулируется как создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры.

К ведению городского округа отнесен вопрос местного значения, отсутствующий у муниципального района, - сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа. Приведенная формулировка включена в Закон 31 декабря 2005 г., в первоначальной редакции не было "слов об объектах, находящихся в собственности городского округа". Похожей формулировки нет в отношении муниципального района.

Дополнениями от 31 декабря 2005 г. к ведению муниципального района отнесено создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района, к ведению городского округа - создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе.

Закон более широко формулирует и последовательно расширяет вопросы местного значения муниципального района и городского округа в области здравоохранения, физкультуры и спорта, отдыха населения. Так, к ведению муниципального района, городского округа отнесена организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов (в начальную редакцию Закона от 18 июля 2006 г. добавлены стационарно-поликлинические учреждения).

После принятия Закона 2003 г. выявилось, что муниципальные образования не могут ограничиваться только организацией медицинской помощи, они в состоянии и масштабно решать оздоровительные задачи. Поэтому дополнениями от 29 декабря 2004 г. в число вопросов местного значения для муниципальных районов и городских округов было включено создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района.

На районы и округа возлагаются обеспечение условий для развития на их территории физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий (о важности этого вопроса "вспомнили" несколько позже и включили его в Закон дополнениями от 31 декабря 2005 г.). Дополнениями от 29 декабря 2004 г. на районы и округа возложено также осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья. А городскому округу Закон поручает создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организацию обустройства мест массового отдыха населения.

Как говорилось ранее, в круге вопросов местного значения всех муниципальных образований, а следовательно, и муниципальных районов и городских округов, отражаются их задачи территориального развития, а также благоустройства и содержания в чистоте и порядке своей территории.

В этом аспекте прежде всего отметим для муниципального района такое важное направление, как утверждение схем территориального планирования муниципального района, а для городского округа - утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки (напомним, что внутри муниципального района есть поселения, которым и принадлежит утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, отсюда район и получил право на утверждение схем). Для муниципальных районов вопросом местного значения являются утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд. Причем дополнениями от 29 декабря 2004 г. возможности муниципального района значительно усилены, прежде всего в части утверждения схем территориального планирования всего района, документации, а также введения указанной информационной системы - в начальной редакции Закона говорилось только о "территориальном зонировании земель межселенных территорий". Кроме того, в начальной редакции этим вопросом местного значения охватывалось "ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации", в 2004 г. сюда добавили "утверждение правил землепользования и застройки межселенных территорий", "утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий", "осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий". В 2007 г. эти положения получили новую редакцию, изложенную выше, или исключены из п. 15, поскольку в своем большинстве они поглощаются более широкими полномочиями по территориальному планированию.

Для городского округа сходный вопрос местного значения выглядит так: утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа. В изначальной редакции Закона значилось, в частности, "планирование застройки, территориальное зонирование земель городского округа, установление правил землепользования и застройки территории городского округа"; в изменениях, внесенных 29 декабря 2004 г., с учетом поправок от 10 мая и 15 июня 2007 г., позиции городского округа значительно усилены прежде всего за счет того, что в его ведении - утверждение генплана, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности на территории городского округа, резервирование земель для муниципальных нужд и т.д.

Федеральный закон 2003 г. выделяет такой вопрос местного значения городского округа, как организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа. Причем дополнениями от 4 декабря 2006 г. были усилены позиции городского округа именно в отношении всех лесов на его территории. В отношении обоих видов муниципальных образований Закон усилил также позиции в части организации мероприятий по охране окружающей среды (для муниципального района - межпоселенческого характера).

Муниципальным районам поручен такой вопрос местного значения, как организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, а городским округам - организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Дополнениями от 16 октября 2006 г. муниципальным районам и городским округам переданы вопросы местного значения - выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального района, аннулирование этих разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории муниципального района, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе".

Городскому округу поручен и такой вопрос местного значения, как организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов. Это сближает городской округ с городским поселением, на которое тоже возложен этот вопрос местного значения.

Как отмечалось ранее, на муниципальные образования возлагаются важные задачи в связи с возникновением обстоятельств чрезвычайного характера. Федеральный закон 2003 г. относит к ведению муниципального района, городского округа участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального образования; для городского округа - обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа.

В круг вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов Законом от 29 декабря 2004 г. были включены: организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Применительно к городским округам включена поддержка в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств. Трудно сказать, почему то же самое не записано в отношении муниципального района.

К ведению городского округа Закон от 29 декабря 2004 г. относит также создание, содержание и организацию деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа, организацию и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории городского округа. В муниципальном районе этими вопросами местного значения должны заниматься на своей территории сельские и городские поселения, отсюда для самого района вопросом местного значения стала организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на межселенных территориях.

Как уже отмечалось ранее, для всех муниципальных образований, в том числе для районов и округов, вопросом местного значения стало участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на своей территории.

Что касается обеспечения правопорядка, к вопросам местного значения районов и городов отнесена организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией. Как определено в ст. 83 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", этот пункт вступает в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции, чего пока не сделано. В целом органы внутренних дел выведены из ведения муниципальных образований, в том числе районов и городских округов.

К ведению поселений отнесено создание добровольных формирований населения по охране общественного порядка, а к ведению муниципальных районов, городских округов - создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка (дополнено Законом от 29 декабря 2006 г.).

Завершая рассмотрение вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов, следует назвать некоторые позиции, которые на этом уровне, так же как для поселений, не укладываются в приведенные выше группы. Это:

формирование и содержание муниципального архива, включая - для муниципального района - хранение архивных фондов поселений;

опека и попечительство (с января 2008 г. норма утратила силу, но приобрела новое звучание - см. об этом ниже);

содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг;

организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера либо в рамках городского округа по работе с детьми и молодежью.

Для городского округа Закон определил обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства. Это положение сближает городской округ с городским поселением, за которым закреплен аналогичный вопрос местного значения.

Итак, содержание действующих редакций ст. 15 и 16 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" усиливает возможности муниципального района и городского округа, особенно в таких направлениях деятельности, как территориальное планирование, культурная, спортивно-оздоровительная и воспитательная работа с населением, участие в борьбе с антиобщественными проявлениями, контроль на подведомственной территории.

В связи с тем, что в состав муниципального района могут входить так называемые межселенные территории, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями, органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми правами и полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях и в подобных сельских населенных пунктах, в том числе полномочиями органов местного самоуправления поселения по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах (ч. 2 ст. 15).

В целях эффективного решения вопросов местного значения органами местного самоуправления муниципального района и входящими в его состав поселениями, являющимися наряду с муниципальным районом самостоятельными муниципальными образования Федеральный закон 2003 г. предусмотрел возможность взаимного делегирования полномочий на договорной основе. А поскольку такая возможность обозначена в ч. 4 ст. 15 Закона, посвященной вопросам местного значения муниципального района, можно сделать вывод о том, что соглашениями взаимно передаются не только полномочия, но и иные вопросы местного значения соответствующих муниципальных образований.

В частности, Закон установил, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. В свою очередь, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.

При этом указанные соглашения (обоих видов) должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Закрепление в Законе требований к содержанию соглашений о делегировании полномочий направлено на четкое определение прав, обязанностей и ответственности муниципальных образований и может служить своеобразной гарантией эффективности реализации делегируемых полномочий и недопустимости ненадлежащего выполнения соответствующими органами местного самоуправления заключенных соглашений, которое может привести к нарушению прав и законных интересов населения муниципального образования.

Дополнениями от 29 декабря 2006 г. в Федеральный закон 2003 г. включены ст. 15.1 "Права органов местного самоуправления муниципального района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов" (курсив наш. - Авт.), ст. 16.1 с аналогичным наименованием применительно к городскому округу. Согласно ч. 1 ст. 15.1 органы местного самоуправления муниципального района имеют право:

1) на создание музеев муниципального района;

2) на участие в организации и финансировании проведения на территории муниципального района общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет;

3) на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;

4) на создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории муниципального района;

5) на оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории муниципального района.

Эти же пять позиций обозначены в ст. 16.1 и для городского округа, но еще для него добавлено следующее:

создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования;

осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.

В ст. 15.1 включена ч. 2: "Органы местного самоуправления муниципального района вправе решать вопросы, указанные в части 1 настоящей статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации)".

Точно такое же регулирование включено в Закон (ст. 16.1) и для городских округов.

Таким образом, вопросы местного значения для муниципального района, городского округа теперь более четко обозначены в ст. 15 и 16 Федерального закона 2003 г. Вместе с тем Закон не исключает участие органов местного самоуправления муниципального района, городского округа в осуществлении как государственных полномочий, так и полномочий, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления, иных муниципальных образований, не связывая их с вопросами местного значения муниципального района, городского округа.

 

Некоторые обобщения

Весь массив вопросов местного значения, закрепленный в Федеральном законе 2003 г., можно подразделить на несколько групп.

1. В зависимости от степени участия органов местного самоуправления муниципального образования в решении вопросов местного значения:

а) вопросы местного значения, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, т.е. те вопросы, результаты решения которых полностью зависит от органов местного самоуправления. Это самый большой блок вопросов - формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального образования, контроль за исполнением данного бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального образования и т. д;

б) вопросы местного значения, влияние органов местного самоуправления на содержание окончательных результатов решения которых может быть опосредованным. Например, организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения может осуществляться непосредственно на основе муниципального имущества или же на основе заключения договоров с субъектами предпринимательской деятельности;

в) вопросы местного значения, связанные с содействием предоставлению гражданам услуг - транспортных, связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, создание условий для организации досуга и массового отдыха жителей муниципального образования и др.

Данная классификация вопросов местного значения носит во многом относительный характер, поскольку на практике зачастую довольно сложно провести видимое различие между ними. Так, создание условий для предоставления транспортных услуг населению можно трактовать как обязанность органов местного самоуправления не только создавать условия для предоставления транспортных услуг населению, но и непосредственно предоставлять данные услуги.

2. В зависимости от типа (вида) муниципального образования вопросы местного значения могут подразделяться на вопросы местного значения: поселения; муниципального района; городского округа. При этом хотя многие вопросы местного значения являются одинаковыми, общими для всех типов муниципальных образований, они в Законе закрепляются отдельно за каждым из них.

Федеральный закон 2003 г. в последней редакции выделяет для каждого типа (вида) муниципальных образований наряду с вопросами местного значения также и возможность участвовать в осуществлении государственных полномочий, решать иные вопросы, если они не отнесены к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключены из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. Эти вопросы органы местного самоуправления вправе решать только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджетов субъекта РФ).

В завершение отметим, что Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не дает перечня вопросов местного значения еще одного типа (вида) муниципальных образований, им предусмотренных, - внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Согласно ч. 3 ст. 79 Закона перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований этих городов определяются законами данных субъектов РФ.