Становление и эволюция науки муниципального права

Современное развитие науки муниципального права тесно связано с российскими реформами, направленными на существенное изменение социально-экономической, политической и правовой жизни России. Наука муниципального права, как и соответствующая отрасль права, находятся в стадии становления. Отказ от единой системы органов государственной власти в центре и на местах в лице Советов, децентрализация власти на местах, реализация принципов самоуправления на основе Закона СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР", конституционная реформа 1993 г. изменили природу местной власти, придали ей характер негосударственной власти, стали отправными началами возникновения новой отрасли права и соответственно науки муниципального права, ранее неизвестного российской правовой системе.

Однако, рассматривая муниципальное право как право местного самоуправления, закономерно сделать вывод: если не сама наука муниципального права, то идейно-теоретические представления о местном самоуправлении имеют в России многовековую историю. Понятие "местное самоуправление" пришло в Россию из Германии в середине XIX в. Общим для обеих стран было понимание местного самоуправления как децентрализованной деятельности автономных органов, создаваемых населением для удовлетворения собственных интересов. Правда, при этом - поскольку государство оставалось сильно централизованным - на уровень органов местного самоуправления переходила (передавалась) обязанность реализации общегосударственных установок, с которыми должны были сочетаться интересы населения (или по крайней мере не противоречить им).

Широко распространено представление о том, что местное самоуправление зародилось в глубокой древности. Оно существовало в качестве общинного самоуправления еще до государственно-организованного общества, прошло этапы античного мира, Средних веков и Нового времени.

Но именно с конца XVIII в. и особенно в XIX в. местное самоуправление становится постоянным объектом теоретического научного осмысления. Тем более что оно активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ. Это не случайно: местное самоуправление рассматривается как один из инструментов приобщения населения к управлению территориальными единицами, способствующий облегчению выполнения соответствующих задач государства и объединению населения на почве местных интересов, превращению его в территориальное сообщество; одновременно местное самоуправление объективно оказывает содействие развитию буржуазно-демократических институтов, построенных на участии населения во власти.

В период буржуазных революций появляется понятие местного самоуправления в общепринятом современном варианте. Проведения великих реформ в России XIX в., в частности земской реформы, показывает, что российское общество было подготовлено к коренным преобразованиям управления на местах в посткрепостной России. В конце первой половины XIX в. В России сформировалось мощное движение, связанное с необходимостью серьезных перемен в государственном механизме самодержавной России. Представители различных социальных слоев были объединены общими идеями, ставшими основой земского либерализма. Об этом свидетельствует изучение материалов комиссии по подготовке земской реформы. В проектах комиссии получили развитие прогрессивные демократические идеи, отмечалось, что создание губернских и уездных земских учреждений (рассматриваемых в научной литературе того времени как органы самоуправления) связано с формированием независимой и самостоятельной местной власти. "Доколе действия земских учреждений касаются только местного интереса, нет необходимости в участии правительственной власти в прямом вмешательстве и влиянии на ход дел"*(27).

Науку муниципального права невозможно представить без основополагающих трудов известных российских ученых, деятелей земского движения, а также государственных деятелей России XIX-начала ХХ в. (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, С.Ю. Витте, А.Д. Градовский, П.П. Гронский, И.И. Дитятин, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, Г.И. Львов, Т.Е. Полнов и др.*(28)).

В советский период развития российской государственности в основу организации власти был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти в центре и на местах (по мере развития социалистического строя фундаментом государства, его политической основой объявлялись Советы рабочих, красноармейских и крестьянских депутатов, Советы депутатов трудящихся, Советы народных депутатов). Их деятельность строилась на основе концепции полноты и верховенства власти Советов, подотчетности им всех иных государственных органов, выборности депутатов, обязанных сочетать в своей деятельности и работе Советов государственные интересы и интересы населения, конституционно закрепленной подотчетности депутатов народу (избирателям), принципов демократического централизма, двойного подчинения исполнительного аппарата Советов. В политическом лексиконе большей части советского периода понятие "самоуправление народа" использовалось не часто и получило распространение в основном на этапе перестройки общества в конце 80-х гг. ХХ в.

Что касается понятий "муниципальное самоуправление", "местное самоуправление", они практически исчезли из обращения. Этому способствовали идеологические догмы о преимуществах социалистической демократии перед буржуазной, а также официальный отказ в советское время от концепции местного самоуправления и объявление всех Советов, в том числе и местных, органами государственной власти. Естественно, что вопросы организации и деятельности местных Советов возникали на практике, получали правовое регулирование, в основном в нормах государственного и административного права. Для новой системы органов надо было готовить кадры, поэтому постепенно в вузах и так называемых советско-партийных школах к преподаванию учебных курсов по Конституции СССР и РСФСР добавился и анализ системы, построения и деятельности Советов. Достаточно регулярно стали появляться научные исследования и информационные публикации, посвященные Советам. В результате возникла комплексная научная дисциплина под названием "советское строительство".

Советское строительство рассматривалось как "главный элемент организации Советского государства, советской государственности, государственного строительства. Это организация, деятельность и развитие Советов, как представительных органов государственной власти социалистического государства, самых массовых, всеохватывающих организаций советского народа, через которые он осуществляет принадлежащую ему государственную власть"*(29).

Местное самоуправление поглощается единой системой социалистического самоуправления народа, элементы которого - самоуправление в Советах, общественных организациях, трудовых коллективах, национально-государственных образованиях, административно-территориальных единицах*(30).

Такие концептуальные подходы не снимают вопроса: существовало ли реально местное самоуправление в СССР, т.е. на советском этапе периода отечественной государственности? Советская государственно-правовая теория, советское строительство рассматривали местные Советы как органы народной власти нового типа, объединяющие в своей деятельности принятие решений, их реализацию и контроль за исполнением решений. Все это объединялось известным ленинским принципом "Советы - работающие корпорации". По сути дела, местные Советы в значительной мере также воплощали модель местного самоуправления, хотя и без использования соответствующей терминологии. Не случайно о самоуправленческих началах в работе Советов писали отечественные авторы на разных этапах, причем с 1960-1970-х гг. не избегая и самого термина "самоуправление". Например, профессор В.А. Пертцик свою монографию, выпущенную в 1963 г., назвал "Проблемы местного самоуправления в СССР"*(31) (правда, у консервативно настроенной части научной общественности это вызвало острую критику и автор имел затруднения с защитой докторской диссертации, впрочем, благополучно преодоленные). В 1965 г. профессор Л.А. Григорян выпустил монографию "Советы - органы власти и народного самоуправления"*(32).

Наука советского строительства изучала проблемы организации и деятельности всех уровней системы Советов, но для нас особый интерес представляют труды, посвященные разработке вопросов организации и деятельности местных Советов низового уровня - сельских, поселковых, районных в городах, городских, районных. Именно на этом уровне в наши дни реализуется местное самоуправление.

К источникам науки муниципального права, исходя не только из исторической преемственности в ее развитии, но и современной научно-практической значимости, следует отнести труды С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, В.И. Васильева, Б.Н. Габричидзе, Л.А. Григоряна, О.Е. Кутафина, А.И. Лепешкина, А.И. Лукьянова, В.А. Пертцика, А.Я. Сливы, Я.Н. Уманского, К.Ф. Шеремета, В.И. Фадеева и др.*(33)

Конструктивное развитие муниципального права Российской Федерации возможно на основе научного осмысления и использования как позитивного, так и негативного опыта ролевого и функционального значения местного самоуправления в его земском, советском и современном муниципальном вариантах. Проблемы природы местного самоуправления, его форм, уровней и структуры, вопросов местного значения и полномочий местного самоуправления, его материально-финансовой базы, организации работы, гарантий и защиты интересов местного самоуправления приобретут завершенный характер только при целенаправленном и сквозном исследовании. Одной из основных задач науки муниципального права является собирание воедино всего, что способствует непрерывности развития и правового оформления местного самоуправления, его прогрессивному движению на идеалах демократии, гуманизма и свободы.

В становлении муниципального права России как науки можно выделить следующие этапы:

формирование идей и их реализация в Законах о местном самоуправлении СССР 1990 г. и РСФСР 1991 г. Это этап характеризуется попыткой эволюционных преобразований Советов в органы местного самоуправления;

разработка конституционной модели местного самоуправления, получившей реализацию в Конституции РФ 1993 г. и Федеральном законе 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Для этого этапа характерна острая политическая борьба, а не научная дискуссия о концепции реформы, увлечение западными муниципальными ценностями и забвение российских традиций местного самоуправления;

современный этап реформирования местного самоуправления связан с повышением эффективности управления государством в целом по всем уровням реализации публичной власти. При этом особое внимание уделяется местному самоуправлению как одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Принятие нового Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" свидетельствует о критической оценке результатов предыдущего этапа и необходимости существенной корректировки курса.

На этом этапе оказались востребованными научные труды последнего десятилетия многих российских государствоведов. Особенно отрадно отметить, что центры "научной поддержки" местного самоуправления образованы в большинстве регионов России. Проблемы местного самоуправления постоянно привлекают внимание участников многочисленных научных конференций, организуемых научными и учебными заведениями, а также ассоциациями и союзами муниципальных образований.

Вопросы местного самоуправления освещаются в журналах: "Местное право", "Муниципальный мир", "Городское управление", "Земский вестник", "Местное право - Всероссийский журнал местного самоуправления", "Малые города: Деловой вестник местного самоуправления", "Конституционное и муниципальное право", "Государственная власть и местное самоуправление" и др.

Большой интерес представляют серия "Библиотека местного самоуправления", издаваемая Московским общественным научным фондом, а также издания Российского научного центра местного самоуправления, Фонда правовых реформ федерализма и местного самоуправления, Российской муниципальной академии и др.

Концепции, возникающие в ходе эволюции муниципального права, свидетельствуют о стремлении закрепить модель местного самоуправления как уровня народовластия, основанного на демократических тенденциях, отвечающих международным стандартам, с учетом обширного многонационального опыта и традиций российской демократии малых пространств.