В качестве инструментов повышения результативности государственного управления предполагается использовать административные регламенты и стандарты. Административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг содержат подробные описания последовательности действий и сроки их осуществления, необходимые для достижения установленных результатов. Административные регламенты утверждаются органами исполнительной власти наряду с должностными регламентами.
С административными регламентами неразрывно связаны стандарты государственных функций и услуг. Стандарты задают конечные качественные и количественные характеристики административно-управленческих процессов, устанавливают требования к уровню доступности и качества взаимодействия исполнительных органов государственной власти, их структурных подразделений и должностных лиц с гражданами и организациями. В настоящее время отсутствие стандартов не позволяет конкретизировать обязательства органов власти перед обществом, внедрить объективные процедуры контроля и оценки их деятельности.
Стандарт государственной услуги представляет собой систематизированный набор требований к качеству оказания услуг органом власти или уполномоченной организацией, определенный исходя, с одной стороны, из потребностей и пожеланий клиентов, с другой – учитывающий технологические, материально-технические, финансовые и иные ресурсные ограничения государственного органа. Государственная услуга – нормативно установленный способ обеспечения прав и свобод, а также законных интересов граждан и организаций государственными органами власти, осуществляемый во взаимодействии физического или юридического лица (пользователя, клиента) с органом исполнительной власти или государственным служащим.
Наряду со стандартами услуг предполагается внедрять стандарты обслуживания органов государственной власти, которые содержат требования к общей процедуре взаимодействия государственной власти с гражданами и организациями, инвариантные к конкретным типам услуг. Стандарт обслуживания включает такие требования, как: своевременность и полнота ответа на звонки, письма; периодичность обновления сайтов; формы ответов на письменные запросы, жалобы; порядок предоставления информации гражданам (режим платности, формы и сроки предоставления); перечень контактных лиц, с которыми можно связаться по поводу ненадлежащей работы.
Основная цель стандартизации состоит в минимизации издержек взаимодействия между гражданами (юридическими лицами) и органами власти в процессе оказания государственных услуг. Стандартизации подлежит взаимодействие, а не содержательное наполнение услуги (размер пособия, качество питьевой воды, количество учебных часов по определенной дисциплине). Внедрение стандартов и регламентов позволит ориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей.
В настоящее время подготовлены проекты федеральных законов «Об административных регламентах» и «О стандартах государственных услуг», разработаны пилотные стандарты и регламенты ряда административно-управленческих процессов в Министерстве информационных технологий и связи РФ, в Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом.
Бюджетная реформа
Одной из основных задач административной реформы является внедрение принципов управления по результатам. Ключевой аспект здесь – реформа бюджетного процесса. Минэкономразвития России совместно с Минфином России разработал Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг., которая была одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249. Концепция предполагает несколько важных направлений реформирования бюджетного процесса:
1) переход на среднесрочную перспективу бюджетного планирования – с годового плана на трехлетний план;
2) переход от сметного финансирования к программно-целевым методам финансирования;
3) расширение полномочий субъекта бюджетного планирования и руководителя государственного органа, которые должны иметь больше свободы в распределении бюджетных средств, но при этом их ответственность за использование бюджетных средств повысится;
4) усиление контроля за достижением конечных результатов государственными органами, т. е. предполагается финансирование на основе оценки достижения этих результатов. По сути, осуществляется переход от контроля затрат к контролю по результатам.
Таким образом, можно выделить три глобальные стадии данной работы:
1) формулирование стратегических целей;
2) конкретизация и декомпозиция этих целей и постановка задач;
3) определение показателей достижения этих целей.
Все перечисленные выше направления реформирования можно отнести к первому этапу административной реформы. Второй этап административной реформы связывают с подготовкой, принятием и реализацией Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 г.
В конце 2005 г. было констатировано, что реализация первого этапа административной реформы позволила создать необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления и местного самоуправления. Проведен анализ функций федеральных органов исполнительной власти и даны предложения по устранению избыточных и дублирующих функций. Сформирована новая структура федеральных органов исполнительной власти, подготовлены доклады о результатах и основных направлениях их деятельности. Началась реформа государственных унитарных предприятий и государственных учреждений. Разрабатываются проекты типовых административных регламентов, ведутся пилотные проекты по созданию реестров и стандартов государственных услуг. Подготовлены нормативные акты, направленные на обеспечение доступа к информации государственных органов и органов местного самоуправления, реформирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд.
В то же время стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть вопросов административной реформы, касающаяся в основном реорганизации федеральных органов исполнительной власти. Мероприятия по продолжению административной реформы носят инерционный характер и направлены преимущественно на завершение формирования федеральных органов исполнительной власти в их новой конфигурации.
По ряду приоритетных направлений административной реформы работы не начаты или приостановлены. Прежде всего это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях. В частности, не разработаны и не реализованы механизмы осуществления контроля и надзора, противодействия коррупции, взаимодействия между государством и структурами гражданского общества, досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц. Отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов.
Кроме того, реформа в основном затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне административная реформа реализуется лишь в немногих экспериментах.
Новые механизмы функционирования и взаимодействий не могут быть созданы самими органами исполнительной власти в рамках сложившихся моделей деятельности. Для их создания требуется комплексный проектный подход, реализуемый в рамках федеральной целевой программы.
Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р была одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 гг. и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 гг. Этим же распоряжением Правительства РФ органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано подготовить собственные программы и планы мероприятий по проведению административной реформы.
Необходимость реализации комплексной программы обусловлена следующими фактами.
По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы. В частности, в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за последний год Российская Федерация по показателю «качество государственных институтов» опустилась с 81 на 89 место. Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется один раз в два года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией «Транспэренси Интернэшнл», в 2004 г. Россия среди 146 стран занимала 90 место.
Система исполнительной власти является весьма закрытой для граждан и бизнеса. По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40 место. При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64% вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на один пункт коррелирует с увеличением среднегодового ВВП на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к ВВП на 1% и сокращением инфляции на 0,46%.
Результаты российских исследований состояния системы государственного управления также свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Данные опросов, проведенных фондом «Общественное мнение» в 2004 г. в семи субъектах РФ, свидетельствуют об отрицательной оценке гражданами деятельности государственных служащих по оказанию государственных услуг (более 71% опрошенных). Более 76% опрошенных сталкивались с проявлениями коррупции в государственном аппарате.
В названной Концепции определяются цели и задачи реформы, выраженные, в частности, в необходимости внедрения стандартов государственных услуг, повышения прозрачности деятельности органов исполнительной власти.
В 2006 г. намечено введение механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц, разработка типовых программ административной реформы для федеральных органов исполнительной власти (министерств, служб, агентств) и органов исполнительной власти субъектов РФ.
В 2007 г. в рамках административной реформы планируется внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных нормативных правовых актов, реализация программ проведения административной реформы в субъектах РФ.
В 2008 г. будут внедрены основные стандарты государственных услуг и административные регламенты. Кроме того, в 2008 г. планируется завершение ликвидации избыточных функций федеральных и региональных органов исполнительной власти. В Концепции приводятся показатели достижения целей административной реформы, к которым, в частности, отнесены: оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг, уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров, место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления.
Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 гг. являются: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:
1) внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
2) разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
3) оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
4) повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
5) модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
6) формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
Основные мероприятия административной реформы должны быть реализованы в 2006—2008 гг.
Административная реформа предусматривает реализацию мероприятий по шести основным направлениям.
Управление по результатам
Целью реализации этого направления является внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в Правительстве РФ, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов РФ и подведомственных государственным органам организациях.
Внедрение механизмов управления, ориентированного на результат, позволит:
1) достичь планируемых общественно значимых результатов как на уровне Правительства РФ в целом, так и на уровне отдельных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ;
2) более эффективно осуществлять контроль за исполнением решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ;
3) повысить эффективность использования ресурсов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.
