Федеративному устройству России посвящена гл. 3 Конституции РФ, однако основополагающие принципы федеративного устройства закреплены во всей Конституции, что предопределяет их значимость и неизменность.
Конституция РФ закрепляет следующие принципы федеративного устройства России.
Государственная целостность. Данный принцип означает, в частности, единство территории РФ, распространение суверенитета РФ на всю территорию, единое экономическое пространство, единое правовое пространство и т. п.
• Единство системы гос власти. Это единство проявляется в единстве природы власти (источник, цели деятельности), однотипности в институциональной организации власти на федеральном и региональном уровнях, иерархии и взаимодействии органов и т. д.
• Равноправие и самоопределение народов в РФ и вытекающее отсюда равноправие субъектов РФ. Т ермин «народы» может трактоваться в двух значениях: во-первых, как представители определенной этнической группы, проживающие в различных составных частях России (чеченский народ); во-вторых, как все население, проживающее на определенной территории без этнической, национальной окраски (народ Дагестана). В любом случае принцип самоопределения народов не может трактоваться как право выхода какой-либо территории из состава РФ: Конституция прямо говорит о самоопределении народов в РФ, следовательно, народы, реализуя этот принцип, могут, в частности, изменить статус субъекта РФ, объединиться с другим субъектом РФ или разъединиться, но, во-первых, в существующих границах РФ и, во-вторых, не посягая на основы конституционного строя России. Все субъекты равны.
• Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (между федеральными и региональными органами) – основной признак федеративного устройства.
Когда идет речь о разграничении властных полномочий между федеральным центром и составными частями государства, употребляются термины «разграничение предметов ведения» и «разграничение полномочий (компетенции)». Под предметами ведения понимаются сферы общественных отношений, по которым соответствующие органы власти осуществляют правовое регулирование, а под полномочиями – права и обязанности соответствующего органа публичной власти, которыми он наделен для реализации задач и функций по предметам соответствующего ведения. Компетенция – это совокупность всех властных полномочий органа государственной власти.
Разграничение предметов ведения и властных полномочий возможно двумя основными способами: нормативным и договорным. При нормативном способе властные полномочия закрепляются за соответствующим субъектом непосредственно в НА (Конституции РФ, ФЗ), а при договорном – в договоре (соглашении).
Конституция РФ, исходит из принципа трех сфер полномочий, закрепляет:
1) предметы исключительного ведения Российской Федерации;
2) предметы совместного ведения;
3) предметы собственного ведения субъектов РФ.
Перечень предметов ведения РФ определен в ст. 71 Конституции РФ как закрытый и, следовательно, не подлежит расширительному толкованию. Перечень предметов совместного ведения, так же как и перечень предметов ведения РФ, является по Конституции РФ закрытым (ст. 72). Перечень предметов ведения РФ и совместного ведения, как правило, воспроизводится в конституциях и уставах субъектов РФ. Предметы ведения субъектов РФ в федеральной Конституции четко не определяются, Конституция РФ закрепляет лишь отдельные сферы правового регулирования субъектов РФ: установление системы органов государственной власти, принятие конституций, уставов, установление государственных языков республик, а это значит, что сфера правового регулирования субъектов РФ достаточно широка.
Конституция РФ закрепляет и иерархию НА РФ и субъектов РФ: по предметам совместного ведения верховенство имеет ФЗ, а по предметам ведения субъектов РФ приоритет перед ФЗ имеют НПА субъектов РФ.
Соотношение федерального и регионального законодательства по предметам совместного ведения в ст. 76 Конституции РФ определено следующим образом: в данных сферах общественных отношений могут приниматься как ФЗ и иные федеральные правовые акты, так и законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ. Однако последние должны приниматься в соответствии с ФЗ, в случае же противоречия между ФЗ и нормативно-правовым актом субъекта РФ действует федеральный закон.
Договорный способ разграничения властных полномочий по вертикали в федеративном государстве следует рассматривать как вспомогательный, так как во всех основных сферах общественных отношений предметы ведения и полномочия должны быть разграничены нормативно.
В конце 1990-х гг. в России «парад суверенитетов» перерос в «парад заключения договоров», для субъектов РФ стало «непрестижным» не заключить договор с центром. Договорный процесс в этот период справедливо вызывал неоднозначную оценку и тревогу, так как нормы заключаемых договоров вторгались в сферу федерального конституционного и законодательного регулирования, стала фактически утверждаться договорная модель РФ
Укрепление вертикали государственной власти в России способствовало тому, что к концу 1999 г. заключение новых договоров было приостановлено, а с 2002 г. начался процесс прекращения действия заключенных договоров по соглашению сторон.
Действующее законодательство изменило и порядок реализации договорного способа разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», во-первых, закрепляет предметный ограничитель, т. е. предмет договора могут составлять лишь конкретные полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, обусловленные исключительно экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ (предметом соглашений между федеральными и региональными органами исполнительной власти может быть только делегирование (передача) части имеющихся полномочий). Во-вторых, Законом закрепляется временной ограничитель, т. е. договор (соглашение) не может быть бессрочным, предельный срок действия договора составляет десять лет с возможностью досрочного расторжения (прекращения действия) как по соглашению сторон, так и по решению суда. В-третьих, усложнение процедуры заключения и вступления в силу договоров и соглашений – договоры подлежат предварительному (до подписания договора Президентом РФ и главой региона) одобрению в законодательном органе субъекта РФ и утверждению подписанного договора ФЗ. Таким образом, двусторонними такие договоры можно называть с большой долей условности, так как по существу имеет место согласованная (преобладающая) воля десятков субъектов законодательного процесса, включая все субъекты РФ. Именно такими принципами и закреплен федерализм в РФ.
