По данным исследований, наибольшую долю в общем объеме взяток чиновникам получают служащие контрольных и надзорных органов. Кроме того, бесконечные проверки отрывают руководителей̆ предприятий от работы, создают постоянную угрозу штрафов, остановки производства. В целом бизнесмены называют это бюрократическое давление государства в качестве основного препятствия развитию своего бизнеса. Кодекс Российской̆ Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) предоставляет неоправданно широкие полномочия должностным лицам контрольных и надзорных органов в области определения административных правонарушений и наложения взысканий на физических и юридических лиц.
Выбор конкретного размера штрафа в каждом отдельном случае остается за должностным лицом. Такой̆ подход создает благоприятную почву для развития коррупции, а также условия для незаконного давления на конкурентов по бизнесу и хуже того – дает действенные рычаги устранения их с конкурентного рынка.
Проблема соотношения контроля и надзора вышла на уровень Президента страны.
В одном из выступлений главы государства указано, что чиновники от имени государства выполняют множество ненужных налогоплательщику функций – разрешительных, лицензионных, надзорных. Издан Указ президента РФ от 09.03.2004 г. No 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной̆ власти». Его новеллой̆ стало четкое разделение функций федеральных министерств, служб и агентств, в соответствии с которым министерства осуществляют выработку государственной̆ политики и нормативно-правовое регулирование, службы исполняют функции по контролю и надзору, агентства – функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.
Упомянутый̆ Указ президента РФ предусматривает две федеральные службы по контролю и одиннадцать – по надзору. Надзорные органы при этом уполномочены не только на осуществление надзора, но и на проведение контрольных мероприятий, что необоснованно расширяет их компетенцию. Таким образом, на нормативном уровне смешивается содержание данных функций. В результате, например, органы, осуществляющие государственный̆ пожарный̆ надзор, вправе приостановить деятельность организации, то есть осуществлять функцию контроля в отношении поднадзорных субъектов.
Можно утверждать, что в целом законодательство РФ не проводит четкого разграничения понятий «контроль» и «надзор». Так, один из основополагающих нормативных правовых актов в этой̆ области – федеральный̆ закон «О защите прав юридических лиц индивидуальных предпринимателей̆ при проведении государственного контроля (надзора)» – разграничений между указанными понятиями не содержит. Вместе с тем значительная часть нормативных правовых актов разделяет данные государственные функции. Такая тенденция прослеживается в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской̆ Федерации», Кодексе внутреннего водного транспорта, федеральном законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», постановлениях правительства РФ, утверждающих положения о федеральных службах, и т. д.
Таким образом, законодательство в определённой̆ степени все же разводит контроль и надзор, употребляя тот или иной̆ термин применительно к различным управленческим ситуациям, но это делается в достаточно бессистемном порядке. Подобная ситуация значительно затрудняет построение государственной̆ управленческой̆ контрольно-надзорной̆ системы и соответствующих санкций.
