Законность – явление многоплановое, емкое. Поэтому распространены многочисленные определения, раскрывающие тот или иной аспект законности, ту или другую ее связь с социальными процессами. Это и принцип деятельности государственных органов, и своеобразный политико-правовой режим общественной жизни, и строгое требование соблюдения законов.
Появление законности вплетается в процессы происхождения права и государства, ее природа напрямую связана с законотворческой деятельностью. Но под законностью следует понимать не законы, не их совокупность и даже не управление обществом с помощью законов, хотя последнее понимание очень тесно соприкасается с режимом законности. Если нет законов, то и о законности речи не будет. Законы – основа законности. Управление людьми посредством издания законов, которые содержат общие правила поведения, обязательные для исполнения, – альфа и омега законности. Но очень часто в истории случалось так, что издавалось много законов, а законности, по существу, не было.
Нельзя отождествлять законность и с деятельностью людей, с их правомерными поступками, с их отношениями, развивающимися на основе и в рамках закона. Тем самым мы будем отождествлять законность с правовым порядком. Именно правопорядок определяют обычно как совокупность правовых отношений, складывающихся на основе законности, как порядок в отношениях людей, базирующийся на законах и их строгом выполнении. Не случайно в официальных статьях и докладах, да и в научной литературе всегда ведут речь об укреплении одновременно законности и правопорядка.
Законность – это совокупность многообразных, но одно-плановых требований, связанных с отношением к законам и проведению их в жизнь: требования точно и неуклонно соблюдать законы всеми, кому они адресованы; требования соблюдать иерархию законов и иных нормативных актов; требования того, чтобы никто не мог отменить закон, кроме органа, который его издал (непререкаемость закона).
Это – главные требования, составляющие содержание законности. Они могут быть сформулированы непосредственно в законах, провозглашаться официальными властями или выражаться как-то иначе. Если они только провозглашаются, но не выполняются, законность будет формальная. Если названные требования проводятся на деле (независимо от того, как они выражены и как часто о них говорят), законность – реальная.
Трудно представить себе государство, которое обходилось бы без законов, хотя история знает времена, когда государство ориентировалось преимущественно на использовании силы, а не на право (когда гремит оружие, законы молчат). Однако даже при наличии законов в так называемом полицейском государстве, если существующие законы носят либеральный характер, если ' они не устраивают тех, кто пришел к власти, а открыто отказаться от них они не решаются и заменить своими законами еще не успели, власти отбрасывают законность и начинают управлять с помощью подзаконных (часто полусекретных) актов и основанных на них дискреционных полномочий должностных лиц государства. В лучшем случае в государстве, где сильны исполнительные и карательные органы, а не законодательные, устанавливается режим формальной законности, при котором "болтают с одной целью – надувать простонародье", то есть говорят о торжестве законов, а на самом деле попирают их.
Таким образом, прослеживая связь государства и законности, можно констатировать наиболее органичное соединение режима законности с демократией; с деятельностью правового государства, в котором главенствуют законодательные органы, а все остальные не только подчинены закону, но видят свое назначение в проведении законов в жизнь.
Законность означает совокупность требований, за отступление от которых наступает юридическая ответственность (см. гл. XXI), по которой (строгая, формальная и т.д.) можно судить о состоянии режима законности.
В демократическом государстве все равны перед законом и, следовательно, несут равные обязанности и подлежат равной ответственности за нарушение законности. Связь законности с демократией состоит также ц в том, что сами законы и требования их соблюдения выражают волю большинства народа, что проведение законов в жизнь проходит под контролем народа.
Законность, в свою очередь, служит утверждению демократии. Она охраняет демократические права граждан, общественных
движений и организаций; обеспечивает приоритетное значение парламентских актов; гарантирует соблюдение должностных демократических процедур как в правотворческой, так и в право-применительной деятельности государства.
Законность как политико-правовой режим демократического государства предполагает такой образ взаимоотношений органов государства (представительных органов, управления, суда, прокуратуры, ведомства безопасности, МВД) с населением, при котором поведение строится на основе закона, обязанность соблюдать законы лежит на той и другой стороне, а юридическая ответственность за ее неисполнение следует неотвратимо, независимо от положения властвующего или подвластного субъекта.
Связь законности с политикой (политическим режимом) проистекает из взаимосвязи закона и политики. Далеко не все ясно в их соотношении. Не могут, в частности, не смущать попытки некоторых авторов судить о законности в прошлом с позиций современных политических подходов. Пока не опровергнута формула о том, что в законах всегда воплощалась, воплощается и будет воплощаться определенная политика господствующих сил, требование точного и неуклонного соблюдения законов будет расцениваться как требование соответствующей политики. Нельзя осуждать принятие каких-либо законов и их выполнение без осуждения той политической линии, которая их освящала. Более того, трудно говорить о нарушениях законности, коль скоро пра-воприменители строго следовали принятым законам. Нельзя не приветствовать, например, проходящую сегодня реабилитацию политических и государственных деятелей 20–30 гг. Однако документы (если они были), которые служили привлечению к ответственности, по тому времени часто были политической крамолой, а их подготовка, хранение или распространение были противоправными. Другими словами, в интерпретации связей политики, права и законности необходим конкретно-исторический подход.
При характеристике содержания законности неизбежно встает вопрос: означает ли законность требование соблюдения только законов или также и других нормативных актов? Здесь не место какой-либо двусмысленности и тем более вуалированию сути дела с помощью терминологических ухищрений. Имеется в виду включение в термин "законодательство" постановлений правительства. Для каких-то целей допустимо широкое понимание законодательства, когда в него включаются все нормативные акты. Но если
речь идет о соотношении актов, об их юридической силе, об их иерархии и требованиях первоочередного исполнения и соблюдения, то о законах надо вести речь только как о парламентских актах. Их совокупность образует законодательство в строгом смысле этого слова. Законность требует исполнения законов.
Однако точку здесь ставить не следует. Если какой-либо орган принимает подзаконный акт в соответствии с законом, на его основе и не выходя за рамки своих законных полномочий, то это – одно из требований законности, и при таком положении дел законность требует соблюдения и исполнения в том числе и подзаконного акта. Нужно отдавать отчет в том, что посредством законов всех вопросов не решить, все отношения не урегулировать. Правительственные акты, некоторые приказы и инструкции ведомств сохранят свое значение, если они не будут подменять закон, обходить его или расходиться с ним. Такое возможно при наведении должного порядка в разработке и принятии подзаконных актов, контроле над ними компетентных органов.
В уяснении режима законности важную роль могут сыграть понятия "субъект законности" и "объект законности". В отличие от субъектов законотворчества (правотворчества) субъектами законности выступают не только государственные органы и должностные лица. Ими оказываются на равных правах граждане и их общественные формирования. Иными словами, это все те, кто предъявляет требования строгого выполнения законодательных предписаний. Граждане могут предъявить такие требования к должностным лицам и органам управления даже через суд. Субъектами законности оказываются, таким образом, все носители субъективных прав, а также те должностные лица и органы государства, на ком лежит эта специальная обязанность.
Но существует и иное мнение, согласно которому субъектами законности являются государственные органы, общественные организации, должностные лица. Законность, дескать, полностью зависит от правомерной деятельности государственных органов и общественных организаций, должностных лиц, наделенных властными полномочиями. Гражданам же отводится другая роль: они могут участвовать в выявлении нарушений законности, способствовать ее обеспечению, упрочению.
Такое ограничение субъектов неоправданно. Принцип законности является всеобщим и не содержит каких-либо изъятий.
Объектом законности (как совокупности соответствующих требований) является поведение (сознание, воля, поступок) юридически обязанных лиц.
Важно также разграничение законности и дисциплины. Это два перекрещивающихся явления. С одной стороны, законность является частью государственной дисциплины (такой ее разновидности, как служебная). Все требования законности, обращенные к государственным служащим, составляют одновременно и содержание дисциплины. С другой стороны, последняя включает в себя некоторые сугубо моральные требования, не закрепленные непосредственно в нормах права.
Гарантии законности
Под гарантиями законности понимаются взятые в системе объективно сложившиеся факторы и специально предпринимаемые меры упрочения режима точного и неуклонного воплощения требований закона в жизнь.
Приведенные ниже схемы 1 и 2 дают о них наглядное представление.
Схема 1
| С х е м а 2 |
| Ш; |
Важно подчеркнуть, что действенность соответствующих гарантий достигается только в их взаимосвязи, в их единстве, в системе. В начальный период перестройки нашего общества полагали, будто главное состоит в изменении мышления. Затем было отмечено отсутствие экономических гарантий. Впоследствии возникли проблемы преобразования политической системы. С созданием новых органов государственной власти стали уделять внимание законодательству. Тогда же в выступлениях отдельных депутатов прозвучала тревога по поводу низкого уровня культуры. И, наконец, встал вопрос о необходимости организационных мер проведения законов в жизнь.
Правоохранительные и другие государственные органы не готовы к эффективной борьбе с преступностью до тех пор, пока комплексно не определены законодательные, иные юридические и организационные меры, направленные на решение данной общегосударственной задачи.
