Лекція 4.
План
1. Поняття, зміст, завдання та види державного фінансового контролю.
2. Характеристика методів державного фінансового контролю.
3. Система органів державного фінансового контролю.
Джерела основні: 1-11, 14-17, 20-24, 28-30, 37, 42-44
Джерела додаткові: 53, 55-59
Інтернет-джерела: 66-70
Міні-лексікон: фінансовий контроль, інспектування, ревізія, перевірка, аудит.
Фінансовий контроль не можна визначити однозначно. Це складне явище, оскільки він є складовою частиною державного управління та інструментом реалізації політики держави, а, з другого боку, фінансовий контроль — це управлінська діяльність зі своїми методами, формами. Саме завдяки проведенню фінансового контролю виявляються недоліки не тільки в конкретній установі. Вони є свідченням недосконалості чинного законодавства або правозастосовної практики, тому фінансовий контроль, забезпечуючи "зворотний зв'язок", допомагає усунути недоліки і сприяє прийняттю досконаліших управлінських рішень.
Фінансовий контроль — це функція держави, яка проводиться в конкретних напрямах її діяльності: в бюджетній, податковій, банківській, державному кредиті, страхуванні, грошовому і валютному обігу.
Фінансовий контроль у сучасних умовах переходу до ринкових відносин скеровано на розвиток суспільного і приватного виробництва, він охоплює виробничу і невиробничу сфери, втілюється завдяки діяльності державних органів і органів місцевого самоврядування. Державний фінансовий контроль є різновидом державного контролю за фінансовою і господарською діяльністю господарюючих суб'єктів. Але фінансовий контроль, на відміну від інших видів контролю за господарською діяльністю, провадиться за тими відносинами, які пов'язані із формуванням (наприклад, за внесками обов'язкових платежів), цільовим розподілом і ефективним використанням фондів коштів.
Сутність фінансового контролю полягає в тому, що суб'єкт управління фінансами здійснює перевірку того, як об'єкт, що управляється (державний орган, місцевий, бюджетна організація, підприємство будь-якої організаційно-правової діяльності і форми власності), дотримується законодавства.
Фінансовий контроль органічно пов'язаний із фінансовою діяльністю держави, в процесі якої збираються й витрачаються величезні кошти, що становлять частину національного доходу країни. У всіх фінансово-правових Інститутах є правові норми, які регулюють відносини з приводу обліку, зберігання, використання матеріальних і фінансових ресурсів усіма підприємствами, організаціями й установами державної і муніципальної форм власності, посадовими особами, громадськими організаціями та публічними органами, дозволеними державою. Підприємства приватної форми власності сплачують обов'язкові платежі, тому вони також підлягають фінансовому контролю. Окремі громадяни, які мають дохід і подають податкові декларації, також підлягають перевірці органами податкової служби.
Фінансовий контроль покликаний забезпечувати законність і фінансову дисципліну.
Усі контролюючі органи держави і аудитори перевіряють дотримання фінансової дисципліни, під якою розуміють сукупність вимог, установлених законодавством щодо функціонування фінансового механізму держави і обов'язок дотримуватися їх всіма учасниками фінансових правовідносин.
Фінансовий контроль — це регламентована правовими нормами діяльність державних і муніципальних та інших публічних органів з перевірки своєчасності йточності планування, обґрунтованості йповноти надходження коштів у відповідні фонди, правильності та ефективності їх використання.
Оскільки фінансовий контроль провадиться не тільки державними та муніципальними органами, а й громадськими (аудит) і самими господарюючими суб'єктами, важливою є їх взаємодія та співробітництво із правоохоронними органами.
Принципи фінансового контролю:
- законності полягає в тому, що перевіряється дотримання фінансового законодавства при створенні, розподілі й використанні фондів коштів, оскільки порушення фінансово-правових норм може тягти за собою невиконання фінансових планів на всіх рівнях, затримки у фінансуванні державних і муніципальних потреб. Під час проведення фінансового контролю забезпечується можливість притягнення до відповідальності винних осіб;,
- оперативності;
- публічності при проведенні фінансового контролю означає, що дані, одержані контролерами, якщо вони не пов'язані з комерційною таємницею, повинні через засоби масової інформації бути доведені до відома громадян;
- плановості у здійсненні фінансового контролю, по-перше, базується на тому, що вся фінансова діяльність здійснюється на підставі фінансово-планових актів, які затверджені законами і постановами Уряду України. Контролюючі органи перевіряють своєчасність і повноту виконання цих актів (актів про бюджет, кошторисів цільових державних позабюджетних фонів, кошторисів бюджетних установ, баланси доходів і видатків підприємств). По-друге, вся діяльність контролюючих органів побудована на планах своєї роботи;
- незалежності як принципу діяльності контролюючих органів у галузі фінансів можуть дотримуватись у повній мірі аудиторські організації, бо вони незалежні від держави. Але всі контролюючі органи залежать від закону, який приймає Верховна Рада України. В усіх державах будь-який її орган не може бути поза законом, тому про абсолютну незалежність мова не йде.
- об'єктивність — це принцип, який повинні "сповідувати" усі контролюючі органи, бо об'єктивність пов'язана із законністю. Об'єктивно податковий інспектор бачить, що платник податку був хворий, тому і не сплатив податок, але пеню він мусить нарахувати, бо закон йому не дозволяє поступитися нормою.
- компетентність — це принцип, який проходить через усі нормативно-правові акти, якими встановлюється правовий статус фінансового і контролюючого органу. До службовців і посадових осіб висуваються вимоги про певну освіту, наявність стажу професійної роботи, рангів службових осіб, все це скеровано на досягнення компетентності як органу фінансового контролю, так і його посадових осіб і контролерів.
- дотримання професійної етики;
- гласності в діяльності фінансово-контрольних органів держави виконується через прийняття Верховною Радою України основних законів, норми яких регулюють фінансові відносини. Оскільки принцип гласності означає відкритість обговорення питань щодо фінансової діяльності представницькими органами всіх рівнів (від Верховної Ради України до сільської чи селищної ради), відносини у діяльності з фінансового контролю будуються із дотриманням цього принципу.
Фінансовий контроль вирізняється своїм різноманіттям, його здійснення є компетенцією широкого кола органів контролю. У теорії фінансового права визначено різні критерії, різні підстави класифікації фінансового контролю. За основу поділу його на види приймають: суб'єктний склад органів контролю, специфіку об'єкта фінансового контролю, час його проведення.
З урахуванням викладеного розрізняють фінансовий контроль залежно від:
Часу проведення: а) попередній; б) поточний (оперативний); в) наступний.
Попередній фінансовий контроль передує здійсненню фінансово-господарських операцій. Його здійснюють на стадії складання, розгляду і затвердження проектів бюджетів, кошторисів, планів, договорів. Основна його мета - запобігання порушенням фінансового законодавства. При цьому діяльність органів фінансового контролю спрямована на своєчасне запобігання незаконному і нераціональному використанню коштів. Належне проведення попереднього фінансового контролю дає змогу досягти максимально позитивного ефекту, уникнути порушень фінансової дисципліни.
Поточний фінансовий контроль проводять упродовж короткого часу, безпосередньо у процесі здійснення господарських і фінансових операцій. Його ще можна назвати оперативним завдяки гнучкості та своєчасності. Зазвичай такий контроль є повсякденним, постійним. Широке застосування поточного контролю дає змогу виявити помилки і зловживання, допущені як на стадії попереднього контролю, так ібезпосередньо в процесі здійснення фінансово-господарської операції. Слід зазначити, що попередній і поточний контроль здебільшого не мають репресивного характеру.
Наступний фінансовий контроль проводять після завершення конкретної фінансово-господарської операції або закінчення певного звітного періоду (наприклад, фінансового року). Такий контроль є своєрідним останнім "рубежем", перешкодою на шляху порушень. Він дає змогу виявити недогляди під час попереднього і поточного контролю і зазвичай вирізняється поглибленим і всеосяжним підходом до вивчення фінансово-господарської діяльності контрольованого суб'єкта, комплексністю. Основними напрямами наступного контролю є такі: аналіз виконання планів і бюджетів; перевірка кошторисів, звітів і балансів; вивчення на предмет законності рішень органів управління суб'єкта, який перевіряють; виявлення випадків незбереження майна; визначення шляхів запобігання порушенням фінансової дисципліни і заходів для їх усунення.
2. Суб'єкта, що здійснює контроль: а) державний; б) муніципальний; в) суспільний; г) аудиторський.
Державний фінансовий контроль здійснюють органи держави, наділені компетенцією й повноваженнями на здійснення контрольних дій. Це органи:
- Загальної компетенції - Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України;
- спеціальної компетенції - спеціально створені для фінансового контролю (податкові органи, Рахункова палата, Контрольно-ревізійне управління, Державне казначейство).
Як державний, так і муніципальний фінансовий контроль може бути (залежно від галузі дії) надвідомчим (міжвідомчий) і внутрішньовідомчим.
Муніципальний фінансовий контроль здійснюють органи місцевого самоврядування. Сфера його застосування досить широка - від затвердження місцевого бюджету, його виконання і затвердження звіту про його виконання до конкретних питань дотримання фінансової дисципліни, що належать до компетенції органів місцевого самоврядування.
Суспільний фінансовий контроль є незалежним і здійснюється представниками громадськості на добровільній та безоплатній основі.
Аудиторський фінансовий контроль є незалежним професійним і здійснюється аудиторами (фізичними особами) та аудиторськими фірмами.
3. Сфери фінансової діяльності: а) бюджетний; б) податковий; в) валютний; г) банківський та ін.
Вирізнення перелічених видів фінансового контролю залежить від того, в якій області фінансового права безпосередньо його здійснюють, тобто від підгалузей та інститутів Особливої частини фінансового права.
4. Джерела інформації: фактичний; документальний.
Фактичний фінансовий контроль полягає у вивченні реального стану об'єкта, що перевіряється, його огляді та вимірюванні в натурі, установленні дійсної наявності грошових і матеріальних ресурсів, аналізі отриманої інформації і документів на предмет їх відповідності.
Документальний фінансовий контроль - це перевірка й аналіз первинних документів (у тому числі й технічних носіїв інформації), що містять відомості про рух коштів (бухгалтерських і статистичних звітів, кошторисів тощо).
Фактичний контроль і документальний контроль доповнюють один одного. Так, за наявності належних підстав документальна ревізія може бути доповнена фактичною перевіркою (проведенням контрольного вимірювання, зняттям залишків матеріальних цінностей тощо).
5. Періодичності (частоти) проведення: а) постійний (повсякденний); б) систематичний; в) епізодичний (здебільшого є разовим).
6. Форми проведення: а) обов'язковий (зовнішній); б) ініціативний (внутрішній).
Обов'язковий фінансовий контроль проводять, якщо чинне законодавство містить відповідну вимогу або є рішення компетентного державного органу. Для проведення ініціативного фінансового контролю основним є елемент "волевиявлення", тобто самостійне і добровільне рішення суб'єктів, що господарюють.
Наведений перелік фінансового контролю не є вичерпним. Наприклад, можна розрізняти його види за обсягом, повнотою охоплення. Докладно розглянемо це на прикладі такого методу фінансового контролю, як перевірка.
Метод фінансового контролю - це сукупність способів, засобів і прийомів здійснення контрольних функцій. Слід зазначити, що аналіз методів фінансового контролю ґрунтується на досягненнях як фінансового права, так і деяких суміжних наук (статистики, бухгалтерського обліку, логіки).
Застосування тих чи інших методів насамперед залежить від компетенції органу контролю, поставлених перед ним цілей і завдань, моменту проведення фінансового контролю.
Основними методами фінансового контролю є такі: спостереження, обстеження, облік, аналіз, перевірка і ревізія. Усі вони конкретизуються в різних відомчих методиках і правилах проведення контролю.
Спостереження (моніторинг) - загальне відстеження фінансової діяльності контрольованого суб'єкта. З деякими застереженнями можна вважати спостереженням і діяльність з фінансового моніторингу відповідно до вимог Закону України "Про попередження і протидію легалізації (відмиванню) доходів, отриманих злочинним шляхом".
Облік є досить специфічним фінансово-контрольним методом, сфера застосування якого обмежується переважно діяльністю органів контролю при здійсненні реєстрації суб'єктів контролю (наприклад, платників податків) чи в інших випадках, визначених чинним законодавством. Облік не обмежується суто реєстраційною роботою, а передбачає також аналітику і створення інформаційної бази.
Обстеження проводять здебільшого у процесі попереднього контролю. Воно полягає у вивченні конкретних напрямів фінансової діяльності суб'єкта контролю. Зокрема, здійснюють діагностику його фінансового стану, досліджують звітність, проводять первинний аналіз дотримання фінансового законодавства, оцінюють відповідність його діяльності статутним документам.
Спеціальними прийомами під час обстеження є опитування та анкетування.
У разі виявлення в процесі обстеження якихось негативних результатів орган контролю приймає рішення про проведення перевірки або ревізії.
Аналіз проводять за даними звітності (поточної чи за визначений період), застосовуючи такі спеціальні статистичні методи, як індексний, метод середніх і відносних величин. Аналізують основні фінансово-економічні характеристики об'єкта контролю, що дає змогу виявити неявні порушення фінансової дисципліни та їх причини. Особливо ефективним при цьому є такий фінансово-економічний прийом, як порівняння.
Перевірка. Розрізняють види перевірок за такими ознаками:
1) організаційними:
планові (внесені у встановленому порядку до плану роботи органу контролю);
позапланові (проводяться деякою мірою раптово, поза планом, за наявності важливих підстав, установлених чинним законодавством: у разі надходження скарг громадян чи іншої інформації про порушення фінансової дисципліни, недогляд у роботі, що потребують невідкладної перевірки; за вимогою компетентних державних органів);
2) за підставою призначення:
повторні (проводять через певний час після первинної фінансової перевірки у разі визнання її такою, що проведена неякісне, або з метою контролю за усуненням виявлених порушень. Таку перевірку проводять з тих самих питань і за той самий період, що й первинну);
додаткова (здійснюють для з'ясування питань, які не ставилися перед первинною перевіркою, а переважно - у зв'язку з новими обставинами).
3) за обсягом:
повні (охоплюють усі напрями фінансово-господарської діяльності);
часткові (або неповні, під час яких досліджують окремі напрями фінансово-господарської діяльності);
комплексні (їх зазвичай проводить група фахівців, вивчаючи широке коло взаємозалежних питань).
наскрізна перевірка, що охоплює фінансово-господарську діяльність кількох організацій чи підприємств, пов'язаних між собою відносинами субординації;
тематичні (або цільові), що спрямовані на з'ясування певних питань, дослідження певної ділянки роботи (теми), окремого напряму діяльності суб'єкта, якого перевіряють, чи конкретного типу операцій);
4) повнотою охоплення:
суцільні (фронтальні), під час яких вивчають абсолютно всі документи та облікові записи за певний період);
вибіркові (перевіряють не весь суб'єкт, а його підрозділ чи окремий напрям діяльності, виділений за певним принципом).
5) місцем проведення:
виїзні (здійснюють за місцезнаходженням об'єкта контролю);
камеральні (проводять за місцем дислокації органу фінансового контролю);
6) характером контрольованих показників:
формальні, за яких перевіряють правильність оформлення документів (наприклад, з'ясовують дійсність підписів, наявність підчищань і виправлень, правильність заповнення реквізитів);
арифметичні (оцінюють правильність математичних розрахунків і таксувань);
7) характером суб'єктів контролю:
позавідомчі (покладаються на органи Іншого відомства або міністерства, якому підпорядкована організація, котру перевіряють);
відомчі (здійснює у рамках того самого відомства чи міністерства, але працівник вищого рівня, вищої організації).
Окремо слід виділити "зустрічну " перевірку, за якої первинні документи або звітні дані зіставляються з аналогічними або взаємозалежними даними підприємства-контрагента.
Ревізія - найважливіший метод фінансового контролю, що вирізняється найбільшими дієвістю, глибиною і повнотою. Ревізію варто віднести до наступного контролю.
Здійснюють ревізію спеціальні органи фінансового контролю для виявлення фактів порушення законності, вірогідності й доцільності. Під час ревізії аналізують фінансово-господарську документацію на предмет правильності ведення бухгалтерського обліку, схоронності коштів і матеріально-технічних ресурсів, своєчасності і повноти звітності. Ревізор наділяється певними правами:
· перевіряти плани, кошториси, грошові, бухгалтерські й інші документи, наявність грошей і цінностей, а в разі виявлення підробок та інших зловживань вилучати необхідні документи на термін до закінчення ревізії;
· перевіряти правильність списання сировини, палива, інших матеріальних цінностей, тепло- й електроенергії на витрати виробництва; повноту оприбуткування готової продукції; вимагати від керівництва суб'єкта, який перевіряють, проведення контрольного вимірювання виконаних робіт; вимагати проведення інвентаризації основних фондів, товарно-матеріальних цінностей, перевірки грошових коштів, у разі потреби опечатувати каси, склади, архіви; одержувати від інших підприємств, установ і організацій довідки і копії документів, пов'язаних з операціями, які перевіряють; отримувати від посадових осіб письмові пояснення. Класифікація ревізій, як бачимо, здебільшого ідентична класифікації перевірок, з деякими незначними застереженнями. Наприклад, можна виокремити такий підвид позапланової ревізії, як ревізія, призначена постановою органів слідства.
Термін проведення ревізії - не більш як ЗО днів (може бути продовжений тільки з дозволу керівника органу, що призначив ревізію).
За результатами ревізії складають акт. Керівник органу, що призначив ревізію, зобов'язаний у тижневий строк розглянути її результати і вжити заходів щодо усунення виявлених порушень, відшкодування завданого матеріального збитку, притягнення до відповідальності винних осіб, усунення причин та умов, що призвели до порушення фінансової дисципліни.
Фінансово-економічна експертиза. Здійснення експертно-аналітичної діяльності належить до компетенції Рахункової палати.. Вона зобов'язана за дорученням Верховної Ради України проводити експертизу і давати висновки щодо проектів: Державного бюджету України, законів та інших нормативних актів, міжнародних договорів України, загальнодержавних цільових програм, програм Кабінету Міністрів України й інших документів, що стосуються питань державного бюджету і фінансів України.
Питання для самоконтролю
1. Поняття та зміст державного фінансового контролю, фінансова дисципліна.
2. Завдання та види державного фінансового контролю.
3. Характеристика методів державного фінансового контролю та вимоги до оформлення його результатів.
4. Система органів державного фінансового контролю. Рахункова палата України, Державна фіскальна служба України, Міністерство фінансів України, Державна фінансова інспекція, Державна казначейська служба та Національний банк України як суб’єкти здійснення державного фінансового контролю. Аудитори та аудиторські фірми як суб’єкти здійснення фінансового контролю та особливості його проведення.
