Политико-территориальное устройство США.

Организация власти в штатах и иных территориальных образованиях

Американский федерализм

Конституция 1787 г. преобразовала, как отмечалось, Со­единенные Штаты из конфедерации в федерацию. Первона­чально федеративный Союз насчитывал в своем составе 13 штатов, причем территория США охватывала тогда только восточное побережье центральной части Северной Америки площадью 1,1 млн. кв. км с населением 2,3 млн. человек. Одна­ко после образования США их территория расширялась дос­таточно быстро. В 1803 г. США купили у Франции Западную Луизиану, в результате чего территория государства сразу увеличилась приблизительно в два раза; впоследствии "Луизианская покупка" была территориально разделена на 13 шта­тов. В 1819 г. Соединенные Штаты вынудили Испанию уступить им Флориду. В 1845 г. в Союз был принят Техас, за девять лет до этого вышедший из состава Мексики. В 1848 г. в результате войны с Мексикой от нее были отторгнуты и присоединены к США огромные территории, включающие нынешние Калифорнию, Аризону, Колорадо и Нью-Мексико. В 1867 г. у России были куплены Аляска (ныне самый большой по территории штат) и Алеутские острова. В 1893 г. под предлогом "наведения порядка" Соединенными Штатами были захвачены Гавайские острова.

Параллельно шел процесс колонизации и присоединения западных земель. Увеличение числа штатов происходило так­же за счет разделения существовавших штатов и повышения до уровня штатов статуса территориальных владений. Так, в 1959 г. в штаты были преобразованы Гавайи и Аляска, которые до этого имели статус территорий США. В результате число штатов увеличилось до 50, население — приблизительно до 250 млн. человек (т. е. более чем в 100 раз), а территория — примерно до 9,4 млн. кв. км (почти в 9 раз).

В Конституции и законодательстве США отсутствуют под­робные нормы о порядке образования новых штатов. Лишь в разд. 3 ст., IV Конституции США сказано, что Конгресс может принимать в Союз новые штаты. Согласно обычаю, решение об этом в каждом конкретном случае принимается в форме совместной резолюции палат Конгресса. В то же время Кон­ституция там же не допускает формирования или учреждения новых штатов в пределах юрисдикции любого другого штата, то есть гарантирует территориальную целостность штатов. Так­же запрещено создание нового штата путем слияния двух или более штатов либо их частей без согласия легислатур (зако­нодательных собраний) затрагиваемых штатов и Конгресса.

Вместе с тем американские штаты, как и субъекты фе­дерации в других странах, являются лишь государствоподобными образованиями, не обладая статусом суверенного госу­дарства. Это проявляется в том, что Конституция и законы Союза обладают верховенством в любом штате, территория штатов является составной частью территории США, штаты не вправе устанавливать таможенные и иные сборы и пошли­ны на своих границах, а также в одностороннем порядке вый­ти из состава США. Тем самым Конституция США гарантирует государственную целостность Союза.

Американский федерализм основан на принципе равно­правия штатов. Все они обладают одинаковым набором госу­дарственно-правовых признаков и правомочий. Союз не впра­ве устанавливать преимущества одним штатам в ущерб дру­гим (разд. 9 ст. I Конституции США). Штаты имеют одинаковое представительство в Сенате и пропорциональное численности населения в Палате представителей, участвуют в ратифика­ции поправок к Конституции США и избрании Президента.

Однако в составе США, а также под их управлением имеются иные территориальные образования, статус которых существенно отличается от статуса штатов. Речь идет о феде­ральном округе Колумбия, а также о зависимых территори­ях, которые, впрочем, в Конституции США именуются просто территориями (разд. 3 ст. IV).

В американском государстве имеется территориальная единица, которая не входит в состав ни одного штата, но и сама статусом штата не обладает. Это федеральный округ Колумбия — местопребывание правительства США, столица государства. "Отцы-основатели" полагали, что местонахожде­ние федеральных органов государственной власти не должно находиться в пределах какого-либо штата, чтобы исключить вероятность их зависимости от властей штата (разд. 8 ст. I Конституции). С этой целью в 1790 г. штаты Мэриленд и Вир­гиния уступили часть своей территории, на которой и образо­вался федеральный округ Колумбия. В его пределах специаль­но как столица был построен город Вашингтон, куда в 1800 г. переехало правительство из Филадельфии. Конституция пре­доставила Конгрессу исключительные законодательные полно­мочия в отношении федерального округа Колумбия. Жители Вашингтона наделены правом самоуправления. Они избирают городской совет и мэра города. Конгресс вправе отменить лю­бое решение городского совета и мэра. В 1961 г. XXIII поправ­ка предоставила жителям столицы право избирать трех выбор­щиков на президентских выборах, однако в Конгрессе феде­ральный округ представительства так и не имеет. В 1970 г. специальным актом Конгресса избирателям федерального ок­руга было дано право избирать одного делегата с правом со­вещательного голоса в Палату представителей.

О зависимых территориях см. ниже — п. 5.

Разграничение компетенции между Союзом и штатами проводится Конституцией США, исходя из концеп­ции "дуалистического федерализма", предполагающей, что и Союз в целом, и его субъекты обладают собственными полно­мочиями, в рамках которых они полностью самостоятельны. Разделение полномочий Союза и штатов Конституция проводит применительно к законодательной сфере (разд. 8 ст. I), т. е. компетенция Конгресса США очерчивает одновременно круг предметов ведения Союза, перечень которых является в прин­ципе исчерпывающим и образует исключительную сферу со­юзного ведения. Штатам же принадлежит остаточная сфера ведения, что вытекает из смысла X поправки к Конституции.

Большая часть исключительных прав Союза уже изложе­на выше в связи с характеристикой конституционного статуса Конгресса. Необходимо разве что добавить право "принимать в Союз новые штаты" (разд. 3 ст. IV). Среди остаточных полно­мочий штатов наиболее важными являются регулирование и проведение выборов, в том числе в большой мере федераль­ных, регулирование внутриштатной торговли (коммерческих отношений), установление системы политико-административ­ного деления и органов местного самоуправления, судебной системы штата, организация здравоохранения, охрана общественного порядка, принятие, изменение и отмена конститу­ции и законов соответствующего штата.

Однако конституционное разграничение полномочий феде­рации и штатов посредством использования исключительной и остаточной компетенции — это лишь самая общая схема, коррек­тируемая некоторыми положениями самой Конституции. Во-пер­вых, исчерпывающий характер перечня полномочий Союза се­рьезно колеблет концепция так называемых подразумеваемых полномочий. Во-вторых, разграничение компетенции между Со­юзом и штатами с помощью исключительных и остаточных пол­номочий дополняется целой системой конституционных запретов, одни из которых адресованы только Союзу, другие — только штатам, третьи — как Союзу, так и штатам (разд. 9 и 10 ст. I).

Запреты, адресованные Союзу в лице Конгресса США, уже перечислялись. Штаты же не могут заключать междуна­родные договоры, вступать в международные организации, выдавать свидетельства на каперство и репрессалии, произво­дить денежную эмиссию, содержать войска или военные суды в мирное время, а также вступать в военные действия, за исключением случаев вторжения в штат или существования неотвратимой опасности такого вторжения, облагать импорт и экспорт таможенными сборами и пошлинами. Кроме того, как Союз, так и штаты не вправе издавать билли об опале, законы ex post facto, жаловать дворянские титулы, приостанавливать действие хабеас корпус.

Необходимо отметить, что Верховный суд США многими своими решениями и доктринами способствовал существенно­му расширению компетенции Союза по сравнению с тем, что можно было бы вычитать из текста Конституции США и по­зднейших поправок к ней. Так, в соответствии с сформулиро­ванной им доктриной "присущих" (inherent) центральной вла­сти полномочий на федеральном уровне должны решаться все вопросы, которые "неотделимы от самого понятия суверени­тета". Особое значение для расширения дискреционной влас­ти федерального правительства имеет доктрина междуштатной торговли, выработанная Верховным судом еще в 1824 г. в ре­шении по делу Гиббсон против Огдена и развитая в целом ряде последующих решений. Согласно этой доктрине компе­тенция федерации охватывает любые вопросы, связанные с движением товаров за пределы одного штата и требующие единого правового регулирования^*.

^* См.: Лафитский В. И. США: конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М., 1993. С. 44—47.

 

Наряду с прямо указанными в Конституции ограничени­ями полномочий федерации и штатов существует еще одно, вытекающее из X поправки. Согласно ей остаточные полномо­чия принадлежат не только штатам, но и народу. Термин "народ" означает здесь совокупность людей, из чего следует признание естественного характера их прав и недопустимость нарушения этих прав федерацией или штатами*.

* См.: Black's Law Dictionary. 3^rded. St. Paul, Minn, 1933. P. 1347.

 

С учетом указанных факторов в настоящее время сложи­лась следующая система размежевания "сфер влияния" в нормотворчестве Союза и штатов. Федеральное законодательство и прецедентное право имеют особо важное значение для ре­гулирования вопросов экономики, финансов, обороны, трудо­вых отношений, охраны природы, таможенных правил, тор­говли между штатами, авторских прав, патентных отношений и некоторых других. В сферах же уголовного, судебного, изби­рательного, большей части гражданского права, регулирования систем здравоохранения, образования, социального обеспечения действуют по большей части нормы законодательства и судеб­ных прецедентов штатов.

Помимо наличия собственной компетенции по вопросам правового регулирования, штаты обладают еще целым рядом признаков, характеризующих их как государствоподобные образования. Это наличие собственной территории, конститу­ции и законодательства, гражданства, налогов, наконец, соб­ственной системы органов государственной власти, включая судебную систему.

Органы власти штатов

Форма правления и государственный режим в штатах аналогичны союзным. США гарантируют каждому штату рес­публиканскую форму правления и защищают их от внешних вторжений, а по просьбе легислатуры или исполнительной власти, если легислатура не может быть созвана, — и от внутренних насилий (разд. 4 ст. IV Конституции).

В каждом штате имеется парламент. В Конституции США парламенты штатов обобщенно именуются легислатурами, а в конституциях самих штатов их официальные названия различ­ны: например, в Орегоне — Законодательное собрание, в Массачусетсе — Генеральное собрание и т. д.

Легислатуры всех штатов, кроме Небраски, — двухпалат­ные (в упомянутом штате — однопалатная). Палаты называют­ся так же, как и на федеральном уровне. Они создаются на основе всеобщих, равных, прямых выборов на срок от двух до четырех лет. Законодательная процедура, как и в Конгрессе, весьма сложная. Правом законодательной инициативы обладают члены легислатур и в 21 штате — также избиратели. Больши­ми правами наделены спикеры нижних и председатели верх­них палат. Практически судьба законопроекта решается в ко­митетах палат. Закон принимается обеими палатами, после чего передается на подпись губернатору.

Главами штатов являются губернаторы, избираемые на основе всеобщих, равных, прямых выборов на два-четыре года (в Миссисипи губернатор избирается выборщиками). Полномо­чия губернаторов систематически расширяются. Губернаторы непосредственно руководят всей исполнительно-распоряди­тельной деятельностью органов штатов: издают нормативные акты и распоряжения, следят за исполнением законов, назна­чают и смещают невыборных чиновников, под их руководством составляются проекты бюджетов штатов. Губернаторы являют­ся главнокомандующими национальной гвардией, пользуются правом помилования. В 36 штатах при губернаторах действу­ют кабинеты. Губернаторы обладают значительными полномо­чиями в отношении законодательных органов штатов: созывают легислатуры на специальные сессии, направляют им послания и доклады о положении дел в штатах, наделены правом отла­гательного вето на законы, одобренные легислатурами (исклю­чение — Северная Каролина), причем в большинстве штатов это может носить как тотальный, так и выборочный характер. Во всех штатах (кроме Орегона) конституции предусматрива­ют возможность смещения губернаторов с должности в поряд­ке импичмента, а в 12 штатах допускается досрочный отзыв губернатора голосованием избирателей. В 45 штатах существу­ют должности заместителей губернаторов (лейтенант-губерна­торов), которые избираются вместе с губернаторами и пред­седательствуют в сенатах легислатур штатов.

Судебные системы штатов чрезвычайно разнообразны: не найдется и двух штатов с одинаковыми системами судов. Вме­сте с тем можно выделить их некоторые общие черты.

Подобно федеральной судебной системе в каждом штате имеются суды общей и специальной юрисдикции, а также магистраты. Система судов общей юрисдикции является двух- или трехуровневой: некоторые штаты имеют суды первой и высшей судебных инстанций (Айдахо, Род-Айленд и др.), в других штатах действует и промежуточное звено, выступаю­щее в качестве апелляционной инстанции (например, в Кали­форнии). Число "этажей" судебной системы того или иного штата зависит прежде всего от численности его населения и соответственно объема рассматриваемых и обжалуемых дел.

Суды первой инстанции чаще всего именуются окружны­ми судами штатов (однако в штате Нью-Йорк это — верхов­ные суды, в Калифорнии — высшие). Юрисдикция этих судов весьма широка. В области уголовного судопроизводства они обладают исключительными полномочиями рассматривать дела по обвинению в совершении любого преступления, ответствен­ность за которое установлена законами данного штата. В граж­данско-правовой сфере суды штата обязаны принимать к своему производству иски по месту нахождения ответчика, причем даже в тех случаях, когда соответствующие отношения регулируют­ся законодательством Союза или других штатов (с последую­щей передачей дела в суд соответствующего штата либо фе­деральный окружной суд, если этого потребует ответчик илидело относится к исключительной юрисдикции федеральных судов). Кроме того, низовые суды общей юрисдикции рассмат­ривают жалобы на решения магистратов и мировых судей.

Суды промежуточной, или апелляционной, юрисдикции созданы в ряде штатов для рассмотрения жалоб на приговоры и решения судов первой инстанции и других судебных и квазисудебных органов. Они имеют различные наименования, но чаще всего называются апелляционными судами. При этом в некоторых штатах созданы апелляционные суды отдельно по гражданским и уголовным делам, в других — суды промежуточной инстанции функционируют на правах апелляционных отделений Верховного суда США.

В состав апелляционных судов штатов входят от 10 до 50 судей. Слушание дел обычно проводят коллегии из трех судей. В некоторых штатах суды промежуточного звена осуществляют функции не только апелляционной, но и первой инстанции, рассматривая определенные категории наиболее серьезных гражданских и уголовных дел (например, о преступлениях за которые может быть назначено наказание в виде лишении свободы на срок свыше пяти лет).

Наконец, суды, возглавляющие судебные системы шта­тов, чаще всего называются верховными, но в ряде штатов они именуются по-другому, например апелляционными. Состоят они из 5—9 судей, один из которых назначается (как пра­вило, губернатором) главным судьей. Основная функция судов штатов данного уровня заключается в рассмотрении апелляци­онных жалоб на решения и приговоры нижестоящих судов. Как правило, в тех штатах, где судебная система является трехзвенной, высшие суды рассматривают жалобы только по воп­росам права, но не факта, принимая их к разбирательству исключительно по своему усмотрению, кроме апелляций на приговоры к смертной казни, которые подлежат обязательно­му рассмотрению высшей судебной инстанцией штата. В шта­тах с двухуровневой системой судов верховные суды обязаны разрешать все без исключения жалобы, поступающие к ним.

В качестве суда первой инстанции высший суд штата чаще всего рассматривает жалобы на незаконное содержание под стражей (в порядке хабеас корпус), а также наиболее сложные гражданские и уголовные дела.

Высшим судам штатов принадлежит важная роль в осуще­ствлении конституционного контроля (причем на предмет со­ответствия правовых актов штата не только его собственной конституции, но и Конституции США), а также толкования положений конституции и законодательства данного штата.

Помимо названных звеньев системы судов общей юрис­дикции в каждом штате имеются суды магистратов, рассмат­ривающие дела о малозначительных преступлениях, наказы­ваемых штрафами либо краткосрочным лишением свободы, а также гражданские дела с небольшой ценой иска (чаще все­го до 1 тыс. долл.). Они называются по-разному в различных штатах: муниципальные, городские, полицейские суды, суды графств, суды общих сессий и т. д. Дела в них слушают маги­страты или мировые судьи, не обязательно обладающие юри­дической подготовкой.

Во многих штатах действуют также суды специальной юрисдикции — либо самостоятельно, либо при окружных су­дах. Это суды по налогам, земельным, семейным спорам, по делам о наследовании, по претензиям к властям штатов, по рассмотрению дел о преступлениях несовершеннолетних.

Замещение судебных должностей в штатах осуществляет­ся по-разному. Судьи высших и апелляционных судебных ин­станций в большинстве штатов назначаются губернаторами с согласия верхней палаты легислатуры на срок 6—15 лет, при­чем часто с правом повторного назначения. В таком же порядке в некоторых штатах занимают должности и судьи низовых судов. Однако в 29 штатах судьи этих судов избираются населением. В некоторых штатах выборность распространяется и на судей апелляционных и высших судов. В двух штатах судьи избираются легислатурой.

Выборность судей штатов имеет исторические истоки в том времени, когда местное население стремилось обеспечить их независимость от английского правительства. Эта задача в период борьбы за независимость стояла гораздо более остро, нежели деполитизация судов. В настоящее время такая выбор­ность сохраняется как историческая традиция. Однако на прак­тике выборы судей давно уже не имеют столь принципиаль­ного отличия от назначения, как это может показаться на первый взгляд. Во-первых, избрание осуществляется на доста­точно длительный срок (в среднем на 10 лет). Во-вторых, вы­боры судей далеко не столь политизированы и эмоционально окрашены, как парламентские или губернаторские, а тем более президентские: избрание судей проходит, как правило, безаль­тернативно, причем единственной кандидатурой является в подавляющем большинстве случаев действующий судья, кото­рый почти никогда не проигрывает. Выборы судей проводятся либо по мажоритарной избирательной системе относительного большинства (в 16 штатах), либо по пропорциональной систе­ме с использованием партийных списков (в 13 штатах).

С конца 60-х гг. в штатах появляется институт омбудсмана. Этот институт на федеральном уровне отсутствует, хотя пред­ложения и билли о его учреждении вносились в Конгресс не раз*. Возражения против его использования в общенациональном масштабе сводятся к тому, что при президентской республике он якобы не имеет смысла, поскольку не существует политического парламентского контроля за исполнительной властью, что он неэффективен в условиях двухпартийности и огромных масштабов территории и населения, которыми США отличаются от европейских стран.

* См.: Бойцова В. В. Служба защиты прав человека и гражданина. Миро­вой опыт. М., 1996. С. 280—290.

 

В настоящее время омбудсманы "общей компетенции" действуют в 12 штатах, причем в большинстве из них эти дол­жностные лица официально именуются именно омбудсманами. В некоторых штатах они имеют другие наименования: Публич­ный советник (Небраска), Публичный адвокат (Нью-Джерси, Монтана), Помощник граждан (Айова). Кроме того, в ряде штатов действуют специализированные (тюремные, больнич­ные, университетские) и местные (городские) омбудсманы. Собственные омбудсманы действуют также в зависимых тер­риториях — Пуэрто-Рико и Гуам.

В большинстве штатов, имеющих омбудсманов в систе­ме своих органов власти, эти должностные лица назначают­ся губернатором. Лишь в Небраске, Айове, на Аляске и Га­вайях омбудсманы получают полномочия от легислатуры штата. В первом случае назначение осуществляется на неопределенное время, во втором — на срок, фиксированный в законе (в большинстве штатов 5—6 лет) с правом повторного назначения. Сместить омбудсмана может соответственно либо легислатура штата большинством голосов, либо глава исполнительной вла­сти только в строго определенных законом случаях, например при небрежном выполнении функций, совершении неправо­мерных действий, недееспособности.

Омбудсман штата рассматривает жалобы граждан на дей­ствия административных органов, нарушающие их права. К та­ким действиям относятся неразумные, несправедливые, диск­риминационные, неэффективные. Жалобы подаются гражда­нами непосредственно в службу омбудсмана. Причем почти во всех штатах большая часть жалоб поступает по телефону (на Гавайях — около 90%). В некоторых штатах омбудсман может начать производство не только по жалобе, но и по собствен­ной инициативе.

Юрисдикция омбудсманов, как правило, не распространя­ется на легислатуры, суды, губернаторов, мэров, а в некото­рых штатах — также на органы местного самоуправления. Омбудсман вправе производить расследование поступивших к нему жалоб; вызывать и опрашивать для этого любое лицо по вопросам, относящимся к расследованию; требовать документы и предметы, если это необходимо для целей расследования. Впрочем, в ряде штатов из тех, в которых омбудсман назна­чается губернатором, он не имеет указанных прав. Однако в любом случае омбудсман пользуется правом на безотлагатель­ный прием должностными лицами, которые обязаны отвечать на запросы омбудсмана.

По результатам расследования омбудсман представляет соответствующему органу или должностному лицу свои реко­мендации. В установленные сроки на рекомендации должен быть дан ответ, в котором сообщено о мерах, принятых для выполнения рекомендаций. Если рекомендации отклонены, омбудсман докладывает о результатах своего расследования легислатуре или губернатору соответственно. Законодательство некоторых штатов предусматривает ежегодные доклады омбудсмана легислатуре, в которых характеризуется положение с правами человека в штате и даются рекомендации относи­тельно совершенствования законодательства в этой сфере. Доклады публикуются в официальном издании легислатуры.

Специализированные омбудсманы — это прежде всего наиболее распространенные тюремные и университетские (действуют в более чем 100 университетах страны), а также "социальные": больничные и по делам престарелых граждан, школьные. Они учреждены для рассмотрения и предания глас­ности фактов нарушения прав человека соответствующими органами и учреждениями. В одних штатах они ответственны перед легислатурой, в других — перед губернатором, в тре­тьих — перед соответствующим ведомством исполнительной власти штата, а в отдельных штатах — перед благотворитель­ными организациями, которыми они назначаются и смещаются с должности (в случаях совершения указанных в законе нару­шений), то есть имеют негосударственный характер.