Охорона державного кордону.

Процедура призначення на державну службу.

18. Поняття і види форм державного управління.

19. Поняття та ознаки адміністративної відповідальності.

20. Склад адміністративного проступку. Види складів адміністративного проступку.

21. Система адміністративних стягнень.

22. Види адміністративних стягнень та їх характеристика.

23. Управління у сфері будівництва і житлово-комунального господарства органами місцевого самоврядування.

24. Державний контроль у сфері будівництва і житлово-комунального господарства.

25. Система органів управління національною безпекою та їх повноваження.

Охорона державного кордону.

27. Правові засади управління обороною. Організаційні засади управління обороною.

28. Управлінські послуги, що надаються органами внутрішніх справ.

29. Державна виконавча служба: організаційно-правові засади, завдання, система органів та їх повноваження.

30. Зміст і особливості державного управління у сфері закордонних справ.

31. Система органів управління у сфері закордонних справ.

32. Функції адміністративного права.

33. Поняття та види джерел адміністративного права.

34. Співвідношення адміністративного права з іншими галузями права.

35. Державне управління та виконавча влада.

36. Основні напрями удосконалення державного управління відповідно до положень Концепції адміністративної реформи в Україні.

37. Реалізація норм адміністративного права.

38. Поняття, особливості та види адміністративно-правових відносин.

39. Об’єкти та суб’єкти адміністративно-правових відносин. Зміст адміністративних правовідносин.

40. Підстави виникнення, зміни і припинення адміністративно-правових відносин (юридичні факти).

41. Поняття та ознаки державної служби.

42. Мета та функції державної служби.

43. Види державної служби.

44. Суб’єкти управління державною службою.

45. Принципи організації та функціонування державної служби в Україні.

46. Поняття посади та її складові елементи. Посада, як структурна одиниця державного органу.

47. Державний службовець: поняття, статус, компетенція.

48. Класифікація посад і рангів у публічній службі.

49. Поняття і види правових актів управління. Вимоги, що ставляться до правових актів управління.

50. Порядок прийняття та чинність правових актів управління.

51. Поняття та види методів державного управління.

52. Джерела адміністративно-деліктного права.

53. Адміністративні проступки: поняття та ознаки. Відмінність адміністративного проступку від злочину та дисциплінарного проступку.

54. Склад адміністративного проступку. Види складів адміністративного проступку.

55. Об’єкт адміністративного проступку.

56. Об’єктивна сторона адміністративного проступку.

57. Суб’єкт адміністративного проступку.

58. Суб’єктивна сторона адміністративного проступку. Вина та її форми. Умисел та його види. Необережність та її види.

59. Причини та умови адміністративних правопорушень

60. Видворення за межі України іноземців і осіб без громадянства.

Примітка:

Змістовий модуль № 1: Питання 1-30.

Змістовий модуль № 2: Питання 31-60.

 

Основи реформування Кодексу України про адміністративні правопорушення

 

 

Новий погляд на структуру й значення Кодексу України про адміністративні правопорушення

 

Дуже важливим для проведення реформи українського адміністративного права є те, що із самого початку вона ґрунтується на демократичних принципах загальноєвропейського значення. Звичайно, необхідно усвідомлювати, що існуючі в країнах світу правові, в тому числі адміністративно-правові, стандарти досить різноманітні, і чого-небудь «єдиного загальноєвропейського» (а тим більше світового) у чистому, так би мовити, вигляді не існує. Разом з тим деякі спільні риси правових інститутів, які вже успішно діють у зарубіжних державах, звичайно ж є, й орієнтуватися на них цілком виправдано.

Останнім часом у ряді країнах Західної Європи (Німеччина, Франція, Італія, Великобританія тощо) проводяться серйозні зміни в системі законодавства в галузі боротьби з посадовими правопорушеннями. Цей факт досить яскраво підкреслює особливу важливість викорінення цього явища не тільки за кордоном, а й в Україні. А отже, у ході реформи адміністративного права в конкретних законопроектних роботах було б дуже корисно врахувати й використати ті принципи, які вже добре себе зарекомендували в практиці країн пострадянського простору.

 

Необхідність прийняття Адміністративного кодексу України

 

Кодекс України про адміністративні правопорушення було прийнято у 1984 р. У цей самий період, базуючись на Основах адміністративного законодавства (1980 р.), було прийнято аналогічні кодекси в усіх союзних республіках, а також у багатьох країнах Варшавського договору та країнах, які перебували в дружніх чи залежних від СРСР відносинах. Аналізуючи сучасний КУпАП, слід розуміти, що він був і залишається по своїй суті радянським законом. Тобто частиною законодавства, яке розпочало формуватись у 1920-х рр. з повного несприйняття «буржуазного права», яке діяло в попередній період історії. За більше ніж 70 років існування радянське право сформувалось як особлива правова сім’я, головною ознакою якої є пріоритет публічного інтересу над приватним. Публічне право радянською юриспруденцією сприймалось як державне, а всі інші правові галузі відігравали роль допоміжних.

У розумінні законодавця радянського періоду всі громадяни, установи, відомства, міністерства тощо входили в єдину управлінську систему, метою якої було побудувати комунізм у всьому світі. І тому кожен учасник цієї розбудови повинен був неухильно виконувати правила адміністративних правовідносин, а в разі порушення управлінських приписів нести за це адміністративну відповідальність. Відповідно до цієї доктрини будь-який проступок громадянина вважався правопорушенням. Стаття 176 «Виготовлення, зберігання самогону та апаратів для його вироблення» (до речі, без мети збуту, хоча яка в тому різниця) та десятки інших – яскраве відображення такого підходу до адміністративного права.

Але й у наступний період розвитку адміністративного права в незалежній державі до КУпАП як до всепоглинаючої, всеохопної допоміжної ланки карально-репресивної нормативної бази постійно вводили склади різних проступків, що потребували систематизації або каральної реакції з боку чиновників. «Правила поведінки», «обмеження», «встановлені вимоги» та «встановлений порядок» щоразу вносились до закону. Безперервна кодифікація призводила до абсурду. Так у кодексі опинилась ст. 14-1 «Відповідальність власників (співвласників) транспортних засобів». Цікаво, що деякі склади адміністративних правопорушень або були «забуті» в інших кодексах, приміром у КЗпП (1971 р.), або з невідомих причин опинялись в інших кодексах чи навіть законах, приміром у Митному кодексі. Звісно, можна було б бачити в цьому певний позитив, якби це не створювало умови для неправильного тлумачення законодавства, тим самим створюючи умови для незаконного збагачення, учинення відповідальності, порушення прав інших громадян.

Усі ці неузгоджені дії, помножені на правовий нігілізм населення та правову безграмотність працівників правоохоронних органів призводили до абсурдизації й процесуальної частини КУпАП, коли перевірка та огляд перетворювались на «маски-шоу» та рейдерські захоплення. КУпАП став документом, за допомогою якого чиновники лякали підприємців, осіб, умовно звільнених від покарання, розповсюджувачів венеричних захворювань тощо. До речі, у багатьох статтях кодексу при цьому постійно як суб’єкт, який накладає стягнення, і як об’єкт, на який накладається стягнення, виступають «посадова особа», «посадова особа органу», підрозділи, начальники, заступники начальників тощо.

І вже навіть не викликають подиву такі статті, як 164-4 «Несвоєчасне здавання виторгу» та інші. Навіть цілком зрозумілою стає п. 3 ст. 255 «Особи, які мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення», за якою власник підприємства, установи, організації або уповноважений ним орган має право складати адміністративні протоколи за ст. 51 «Дрібне викрадення чужого майна» і ст. 179 «Розпивання пива, алкогольних, слабоалкогольних напоїв на виробництві».

Звісно, законодавець постійно робив і робить спроби надати кодексу управлінського вигляду. Але більшою мірою вони зводяться до появи статей на кшталт «Невиконання законних вимог посадових осіб органу...» і знову ж таки залякуванням підприємців та громадян, при цьому не створюючи необхідних умов для задоволення елементарних потреб. Крім цього, унаслідок безладу у створенні міністерств, відомств, агенцій відповідно до указів та розпоряджень виконавчої гілки влади й необхідність відповідних змін у кодифікованому законі вже не відповідає навіть самому принципу розподілу влади на законодавчу, виконавчу та судову.

 

Шляхи реформування законодавства про відповідальність посадових осіб

 

Оскільки здійснити кодифікацію норм адміністративного законодавства одночасно і в одному акті об’єктивно неможливо, доцільно здійснити поетапну кодифікацію за окремими сферами та інститутами адміністративно-правового регулювання.

Цей нормотворчий кодифікаційний процес умовно можна поділити на певні етапи. Звісно, неможливо говорити про чітке розмежування етапів, але наголосимо, що певні процеси вже розпочались навіть до 1998 р. Також може бути декілька сценаріїв розвитку. У законодавстві необхідно провести трансфер норм КУпАП до базових кодексів: Кодекс про землю, Кодекс про надра тощо, як це було зроблено під час творення Митного законодавства.

Перш за все, необхідно з КУпАП виділити ті частини, глави тощо, які стосуються процедурних дій органів державної влади. Провадження у справах про публічні проступки має бути виражено або в окремому кодексі або розділом у Кодексі про адміністративні процедури. По-третє, деякі частини статті й кодексу разом з іншими законами та підзаконними актами можуть стати повноцінними кодексами: Медичний кодекс України, кодекс Громадського порядку, Дорожньо-транспортний кодекс тощо. По-четверте, створення безпосередньо Адміністративного кодексу України як кодексу матеріального права, в якому міститимуться норми, які реагують діяльність органів державної влади й органів державної влади за вчинення посадових проступків.

Наголосимо, упорядкування адміністративного права може здійснюватися шляхом видання кодифікованих актів за окремими сферами та інститутами адміністративно-правового регулювання^[1]. Раніше В.Б. Авер’янов категорично стверджував, що «в системі адміністративного права має перебувати регулювання всіх видів адміністративної відповідальності, котрі зараз регулюються вторинними правовими галузями (фінансовим, господарським правом тощо)^[2] А також про те, що адміністративне право має поліцентричну структуру нормативного масиву, на противагу структурно моноцентричних (з одним профільним кодексом) галузей^[3]. Тому логічною є пропозиція прийняти серед інших кодексів (фінансового, правоохоронного, медичного тощо) Адміністративний кодекс, у якому врегулювати питання відповідальності посадовців перед громадянами (суспільством) та особою, правила поведінки чиновників (посадових осіб). Він також повинен містити норми стосовно адміністративної відповідальності за вчинення протиправних дій адміністрацією. У цьому ж Адміністративному кодексі має бути прописано провадження у справі про адміністративне правопорушення (адміністративні процедури, адміністративні стягнення тощо)^[4].

Цим же нормативно-правовим актом має визначатись і поняття адміністративного проступку як дії, що становить порушення суб’єктом адміністративних правовідносин (посадовою особою, представником влади) положень законодавства.

 

Структура нового КУпАП

 

Абсурдність сучасного КУпАП України не може не викликати сумнівів. Що ж має містити Адміністративний кодекс? По-перше, правила й норми поведінки державних службовців та інших посадових осіб, які здійснюють управлінську діяльність. Ці норми конкретизуються в Законі України «Про звернення громадян», у посадових інструкціях, які регулюють відносини чиновників із громадянами. По-друге, норми щодо адміністративних проступків. Наразі ці норми містяться в антикорупційному законодавстві та КпАП. По-третє, особливості проваджень у справах про адміністративні проступки, серед яких має бути те, що контроль за діяльністю державних службовців здійснюється керівниками відповідних органів і служб; служб внутрішньої безпеки, прокуратурою та громадськістю.

Отже, з упровадженням Адміністративного кодексу замість усеосяжної, всеохопної ролі, яка відводилась адміністративному праву в радянській правотворчій та правозастосовчій системі, де воно обґрунтовувало та підтверджувало правову управлінську партійну амбітність і комуністичну заангажованість державної влади в усіх без винятку публічних та приватних відносинах, адміністративне право посяде гідне місце серед інших публічних правовідносин, закріпивши своє провідне значення в публічному праві[5].

У новому КУпАП повинні бути відтворені правила поведінки чиновників, які наразі містяться в Законі України про звернення громадян, в Законі України про адміністративні послуги, частина статей матеріального адміністративного права міститься у чинному КУпАП інші концентруються в антикорупційному законодавстві та інших нормативних та підзаконних актах. Важливою складовою оновленого КУпАП мають стати адаптовані та скореговані статті чинного КУпАП щодо відповідальності дії (бездіяльність) посадових осіб на ввіреній їм території чи сфері впливу (компетентному напрямі).

 

Сергій Пєтков доктор юридичних наук, професор

[1] Пєтков С.В. Кодифікація законодавства про відповідальність – основа адміністративно-правового регулювання діяльності публічної влади в Україні / С.В. Пєтков // Держава та регіони. Серія: Право. – 2009. – № 1. – С. 84–89.

[2] Авер’янов В.Б. Реформування українського адміністративного права: необхідність оновлення науково-теоретичних засад / В.Б. Авер’янов // Актуальні проблем и сучасної науки в дослідженнях молодих вчених. – Сімферополь, 2005. – Спеціальний випуск: у 2 ч. – Ч. 1. – С. 24–30.

[3] Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / [В.Б. Авер’янов, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяк та ін.]; за заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – С. 43–47.

[4] Пєтков С.В. Громадський порядок: місце й роль місцевої міліції в протидії проступкам проти громадського порядку / С.В. Пєтков // Право та державне управління. – 2010. – № 1. – С. 44–55.

[5] Пєтков С.В. Створення Адміністративного кодексу України – основа для подолання корупції / С.В. Пєтков // Інформаційно-аналітичний центр «Громадянське суспільство» [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://publicsociety.com.ua/.