Вопросы:
1.Реализация государственной политики: механизм реализации, участники реализации, процесс реализации
2. Целевые программы государственной политики
3. Мониторинг государственной политики
4. Оценка реализации государственной политики: типы оценок, оценочные исследования - анализ влияния
Часто бывает, что хорошо продуманная и разработанная политика не приносит ожидаемых результатов по причине ее плохого исполнения. Поэтому невозможно отделить разработку государственной политики от ее реализации, так как еще на подготовительном этапе необходимо учитывать и анализировать то, в какой степени планы и программы реализуемы в конкретных условиях. Кроме того, на всех этапах - разработки, реализации, оценки - существуют общие проблемы, которые необходимо изучать и решением которых лучше заниматься. Еще один вывод, следующий из опыта многих стран, состоит в том, что большую роль играет политическая среда, в которой реализуется данная политика, в том числе уровень сотрудничества между политиками и администраторами, центральными и местными структурами; степень поддержки политических лидеров и т.д.
Из этого следует, что проведение в жизнь государственной политики является сложным процессом, объединяющим как политическую, так и административную деятельность. Необходим более широкий взгляд на происходящие процессы, и большой ошибкой являются попытки свести реализацию политики к технологическим и административным аспектам.
Реализация государственной политики - это постоянный, динамичный процесс достижения поставленных целей, в котором принимают участие различные органы государственной власти и институты гражданского общества. Реализация начинается сразу же после одобрения и легитимации государственной политики или отдельной программы и является основным видом деятельности государственного аппарата.
Составной частью осуществления государственной политики является определение механизма ее реализации, включающего совокупность средств,
методов и ресурсов, обеспечивающих выполнение планируемых мероприятий в соответствии с поставленными задачами. Механизм реализации состоит из комплекса мероприятий:
• организационно-управленческих;
• нормативно-правовых;
• финансово-экономических;
• социально-психологических.
Существуют три методологических подхода к проблеме реализации государственной политики, рассматривающих этот процесс с различных позиций.
Во-первых, реализация как линейный процесс. При этом основными организационными условиями успешного выполнения являются:
1) ясные цели деятельности и стандарты выполнения функций;
2) наличие необходимых ресурсов: финансовых, материальных, информационных, человеческих и т.д.;
3) эффективные организационные структуры;
4) разработанные правила, процедуры и инструкции, координирующие и регламентирующие деятельность организаций и их отношения с властными структурами;
5) развитые коммуникации и система координации деятельности различных структур, вовлеченных в процесс осуществления политики, в том числе:
- исполнительной и законодательной власти;
- центральной, региональной и местной властей;
- самих федеральных органов исполнительной власти;
6) мотивированный и квалифицированный персонал.
Во-вторых, реализацию можно рассматривать как комплекс действий различных государственных структур, связанных с адаптацией всех участников, и в первую очередь высших руководителей, на всем протяжении осуществления политики к условиям и задачам, которые приходится решать, с умением согласовывать свои интересы и формировать партнерские отношения. Здесь большую роль играют информационные системы и каналы обратной связи, позволяющие узнавать о происходящих событиях и полученных результатах и «а их основе регулировать свою деятельность, исходя из миссии и целей организации или индивида.
В-третьих, реализацию можно представить как деятельность по определенным правилам как формальным, так и неформальным, которые установлены в самом начале или формируются участниками осуществления политики на основании накопленного опыта. Следование им при разработке стратегии и тактики, управлении и контроле позволяет определять роль каждого участника и быстрее реализовывать цели организации. Важное значение в этом случае имеет организационная культура, существующая в организациях и влияющая на характер отношений между их членами.
Так как процесс реализации представляет сложную и разностороннюю деятельность и охватывает различные области, то в него вовлечены многие участники, поэтому возникает вопрос о необходимости их классифицировать и разделить на отдельные группы. Очевидно, что эффективность реализации зависит не только от реалистичности поставленных целей, но и от взаимодействия всех участников и организаторов данного процесса.
В целом выделяют следующие типы участников реализации: отдельные индивиды, организованные группы, государственные институты и организации. Последние обычно делят по двум критериям: уровню управления и характеру организации.
Уровень управления:
• федеральный;
• региональный;
• местный. Характер организаций:
• центральные органы власти: президент и его администрация, правительство и его аппарат;
• законодательные органы власти: парламент и его структуры, депутаты;
• исполнительные органы власти: их руководители и сотрудники аппарата;
• судебные органы власти: суд, прокуратура;
• неправительственные организации: профсоюзы, группы интересов, частные компании и фирмы, СМИ, научные центры и совещательные органы.
Главную роль при осуществлении государственной политики играют органы исполнительной власти на всех уровнях, от центральных до местных структур. На втором месте обычно находятся неправительственные организации, которые непосредственно заинтересованы в реализации определенной политики и часто принимают в ней самое непосредственное участие. Остальные участники играют лишь эпизодическую роль, это относится и к органам представительной власти.
В России с 1990-х гг. наблюдается весьма характерное явление, связанное с тем, что повышается значение и становится более влиятельной роль групп интересов и одновременно формируется механизм привлечения граждан к участию в разработке и реализации государственной политики. Причем не только граждане проявляют желание участвовать в решении государственных проблем, но и сами правительственные структуры говорят о желательности и полезности укрепления связей с общественными и частнымц организациями и группами. Польза от установления таких связей очевидна. Неправительственные организации могут выступать в качестве:
• источника знаний, особенно при решении сложных вопросов, выдвижении новых идей и формировании обратной связи;
• средства мобилизации ресурсов;
• поддержки политической стратегии и отдельных программ.
Отдельные группы интересов могут создаваться и финансироваться самими государственными организациями с целью усиления своих позиций и проведения определенной политики. Таким образом, не только интересы отдельных социальных слоев или всего общества создают политику, но и опрег деленная политика может создавать группы интересов. Взаимоотношения между этими участниками схематично представлены на рис. 6.
Каждый из типов государственной политики порождает различную композицию, расстановку сил среди названных участников. Так, при распределительной политике обычно отсутствуют группы, активно выступающие против ее проведения. Иная ситуация складывается тогда, когда какая-либо группа населения несет потери и большие издержки в процессе осуществления политики или программы. Тогда органы исполнительной и представительной власти соответствующего уровня могут столкнуться с активным сопротивлением и сильным давлением со стороны этих групп.
В целом отношения между участниками могут иметь следующий характер, который определяют:
• поддержка и сотрудничество;
• деловое партнерство;
• компромисс;
• конфликт.
Уровень конфликтности при реализации государственной политики может быть высоким, средним и низким. Это важно учитывать, рассматривая степень влияния государственных и негосударственных структур на политику в отдельной сфере или в целом, а также отвечая на вопрос, является ли это влияние постоянным или носит временный характер.
Процесс реализации политических целей начинается после принятия соответствующих законодательных документов и представляет собой конкретные действия и мероприятия государственных органов исполнительной власти. Для того чтобы эти действия были результативными и приводили к ожидаемым результатам, необходимо выполнение нескольких ниже перечисленных условий.
1. Законодательство должно точно определять границы и основные организационные и финансовые аспекты реализации государственной политики.
2. Исполнительные органы должны обладать необходимыми ресурсами и квалифицированными кадрами.
3. Государственная политика должна найти широкую поддержку среди социальных групп и лидеров общественно-политических организаций.
4. Государственная политика не должна вызывать социальных конфликтов и подрывать социально-экономические или политические основы государства.
В процессе реализации политики роль государственных органов власти состоит в том, чтобы.
• получить необходимые ресурсы,
• разработать соответствующие планы и программы;
• организовать и скоординировать деятельность участников;
• осуществить мероприятия по достижению поставленных целей. Ключевым составляющим успеха реализации государственной политики
являются отношения внутри системы государственного управления. Слабость реализации заметнее всего проявляется там, где отсутствует четкое разделение властных полномочий между различными органами власти.
Еще одним фактором успеха является качество разработанной политики, государственной программы или принятого решения. Поэтому введей даже специальный термин «реализуемость решения», означающий, что еще на этапе разработки рассчитывается вероятность реализации всех планируемых мероприятий с учетом влияния различных факторов.
Многое зависит от того, насколько точны задания и как их интерпретируют конкретные исполнители, особенно на низшем уровне управления, так как именно нижний слой чиновников занимается конкретной реализацией государственных решений. Причем установить контроль над этим слоем дон вольно трудно.
В числе инструментов, широко используемых в системе государственного управления, находятся разработка и реализация целевых программ. Программный подход иногда подвергают критике, ссылаясь на низкую отдачу от многих государственных программ по сравнению с затраченными средствами. Но здесь, наверное, необходимо вести речь о совершенствовании механизма разработки программ и управления ими, методов их оценки и мониторинга их реализации, а не об отказе от программ. Тем более, что использование программного метода позволяет сконцентрировать ресурсы для решения определенной проблемы, объединить усилия всех заинтересованных организаций и привлечь население к решению проблем, поставить долгосрочные цели и разработать стратегию на продолжительный период времени. Последнее весьма важно, так как решение многих общественных проблем растягивается на длительный срок из-за их сложности и масштабности.
Целевые программы - это инструмент государственного управления. Они увязаны по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления с комплексом научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития.
Эти программы направлены на достижение поставленных органами государственной власти целей и являются основным инструментом структурных преобразований в экономике и при решении важных социальных проблем.
При выборе проблем, которые целесообразно решать программными методами, используются несколько критериев, в том числе:
• существенная значимость мероприятий для страны или региона;
• принципиальная новизна и высокая эффективность программных мероприятий;
• невозможность решения рассматриваемых проблем с использованием рыночных механизмов;
• необходимость целевой координации межотраслевых связей в ходе реализации программных мероприятий.
Проект целевой программы состоит из нескольких блоков, как-то:
1) содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами;
2) основные цели и задачи программы, сроки и этапы ее реализации,
3) система программных мероприятий;
4) ресурсное обеспечение программы;
5) организационно-экономический механизм реализации программы,
6) организация управления программой и контроль за ходом реализации;
7) оценка эффективности социально-экономических последствий программы;
8) паспорт программы.
В приложении к проекту целевой программы даются:
— пояснительная записка; -бизнес-план с социально-экономическим и технико-экономическим
обоснованием;
- предварительная бюджетная заявка на ассигнования из государственного бюджета для финансирования программы на очередной финансовый год;
-лист согласования с заинтересованными органами исполнительной власти.
В органах исполнительной власти особое внимание уделяют разработке стратегического и оперативного планов и увязыванию их с целями и деятельностью представительной власти. Так, для создания оперативного плана проводят следующие действия:
• увязывают рабочий план с долгосрочными целями;
• определяют конкретные показатели выполнения;
• доводят планы до непосредственных исполнителей;
• определяют механизмы регулирования и обратной связи.
Чтобы оперативные планы были успешно выполнены, необходимо наличие нескольких условий, в том числе:
• умелое и гибкое политическое руководство;
• соответствующие ресурсы, прежде всего человеческие и финансовые;
• грамотное управление и эффективные организационные структуры;
• мотивация персонала.
Одним из эффективных методов, позволяющих еще на начальной стадии изучить вопросы результативности выполнения планов или программ, является разработка сценария их реализации политики или программы. В нем дается описание будущих событий и предвидится поведение основных участников. Обычно разрабатывают несколько сценариев при различных условиях и наличии благоприятных и негативных факторов. Суть разработки сценариев сводится к тому, чтобы определить основных участников реализации, выбрать конкретные правила или условия их деятельности, определить формы и характер действий и поведения участников, спрогнозировать npoмежуточные и конечные результаты.
Если проанализировать положение в области реализации государственной политики в России, то можно выделить несколько проблем, с которыми приходится сталкиваться на практике. Во-первых, достигается лишь
часть целей государственной политики, что относится ко всем ее областям, от социальной до экономической. Во-вторых, в реализации политики участвует много различных организаций, групп и личностей, что затрудняет процесс координации их работы. Кроме того, они имеют различные ценности и мотивы, что еще больше усложняет отношения между ними. В-третьих, они используют различные способы и методы осуществления государственной политики. В-четвертых, сильное влияние на реализацию государственных программ оказывает нестабильность и неопределенность федеративных отношений в стране.
Постоянные и динамичные изменения в общественной, внутригосударственной и международной жизни, а также появление новых потребностей у населения оказывают существенное влияние на государственную политику и приводят к ее модернизации. Здесь важно учитывать контекст, факторы изменений, события как катализаторы изменений, инициаторов, действия и результаты изменений государственной политики. Все эти параметры взаимосвязаны и последовательно влияют на действительность и результативность осуществляемой государством политики (см. рис. 7).
Помимо готовности руководителей к изменениям в политике важно принимать во внимание и готовность к переменам общества и его отдельных социальных слоев, особенно если новая политика затрагивает их интересы.
Важно учитывать и то, что способность руководителей успешно проводить изменения основана на двух факторах: аналитических способностях и управленческих навыках. Анализ необходим для разработки стратегии и определения целей и задач с учетом характера и запросов внешней среды. Управленческие качества необходимы вследствие того, что изменения в политике обычно растянуты на длительный период и связаны с планированием, руководством и убеждением. Поэтому для их реализации требуются использование аналитических методов и разработка стратегии управления изменениями. От степени новизны, глубины и масштабов преобразований зависит степень сопротивления изменениям, степень сложности, неопределенности и риска при проведении преобразований. Эта зависимость видна на диаграмме.
Диаграмма зависимости изменений и возникновения проблем, где оси:
х - степень глубины и масштаба изменений;
у — степень сопротивления, сложности, неопределенности и риска.
Таким образом, чем радикальнее и масштабнее преобразования, тем сильнее сопротивление, выше риск, сложность и неопределенность результатов и последствий изменений. Поэтому наибольшее количество проблем возникает при крупных нововведениях, которые требуют тщательной подготовки и создания определенных условий, позволяющих справиться с ними.
Если рассматривать инновации в рамках традиционной схемы спроса и предложения, когда они являются реакцией на сдвиги во внешней среде, то можно выделить два основных показателя. Во-первых, потребности, изменение которых создает мощный стимул для процесса обновления и нововведений в самых различных областях человеческой жизнедеятельности. Во-вторых, новые продукты, товары и услуги, призванные удовлетворить существующие потребности.
Одной из проблем, с которой сталкиваются все руководители, решившие осуществить нововведения, является консерватизм государственных структур, что связано со многими причинами, среди которых можно отметить:
— монополизм государственных органов;
— отсутствие у руководителей и служащих достаточных стимулов для инноваций;
— трудности с критериями оценки деятельности государственных органов;
— наличие жесткой иерархической структуры;
— ограничения со стороны законодательства и т.д
На рис. 8 приведена общая модель, позволяющая правильно оценить всю совокупность факторов, влияющих на готовность той или иной организации к инновациям, и основные этапы анализа ее инновационной восприимчивости. Следует сделать оговорку, что под организацией будем подразумевать в том числе государственные органы.
Таким образом, среди главных факторов, которые надо учитывать при организационных изменениях, выделяются следующие:
-характер организационной структуры и управления;
- наличие ресурсов;
- позиция руководителей;
- состав и характер персонала;
- формы конкуренции и сотрудничества;
- формальная и неформальная система поощрения;
- методы и формы решения конфликтных ситуаций;
- коммуникации и система обратной связи;
- особенности организационной культуры (ценности и нормы).
Так, имеются организационные структуры с новаторской культурой, которые ориентированы на использование новых методов в работе, терпимы к ошибкам и готовы к постоянному обучению. Если среди персонала организации преобладает новаторская культура, то изменения внутри нее протекают легко и быстро, без серьезных осложнений по сравнению с организациями, где распространена бюрократическая культура, имеющая консервативный характер.
Наступает время динамичных и глубоких изменений во многих сферах общественной жизни российского общества, поэтому государственные учреждения должны ориентироваться не на одноразовые нововведения, а на систематическое и постоянное обновление своих организационных структур, методов и форм деятельности. Успехи в их деятельности будут зависеть от того, насколько быстро и своевременно они смогут адаптироваться к новым условиям и потребностям общества.
Любая организация, заинтересованная в том, чтобы получать достоверную информацию о процессах, происходящих как во внешней среде, так и внутри нее, должна сформировать систему мониторинга. Ее основная задача состоит в том, чтобы контролировать процессы и выявлять благоприятные
возможности, и прежде всего сбои в работе или возникающие проблемы, для принятия своевременных мер. Можно сказать, что мониторинг - это специальная система управления, связанная с получением и анализом информации, включающая механизм реагирования на внешние угрозы и отклонения в работе организации. Это - своеобразная политика безопасности в организации, которая включает следующие элементы:
• информационную систему;
• аналитическую систему;
Оперативную систему.
В общем виде система мониторинга представлена на рис. 9.
При формировании системы мониторинга определяются его цель, объект, периодичность, субъект, этапы и методы. Для того, чтобы мониторинг был эффективен, необходимо его включение в систему управления, так чтобы те рекомендации и решения, которые принимаются в его структурах, доходили до руководителей, и более того, чтобы они имели возможность и были готовы принимать решения по вопросам стратегии организации, политики, содержания, мероприятий и т.д. Недаром в последнее время начал даже использоваться специальный термин «мониторинговый менеджмент», т.е. управление системой мониторинга в организации или любой иной большой системе.
Первым элементом мониторинга является информационная система, позволяющая собирать и передавать необходимую информацию. Здесь основная проблема заключается в том, чтобы определить минимум необходимой информации для каждого подразделения, так как в противном случае может наступить «всемирный информационный потоп», который захлестнет организацию,
и в целях самозащиты она может вообще перестать реагировать на любые сообщения, как полезные так и ненужные.
Другим элементом является аналитическая система, куда поступает собранная информация. Здесь она анализируется, чтобы определить, в какой степени организация справляется с поставленными задачами и каков прогресс в достижении целей.
Основные работы связаны со сравнением и анализом деятельности организации по таким параметрам, как:
• стандарты;
• время;
• сравнение работы подразделений.
В результате анализа выявляются тип и форма отклонений в работе, их характер и влияние на достижение целей организации. Эти обобщенные данные поступают затем в оперативную систему, где вырабатываются рекомендации и решения о внесении изменений в стратегию, содержание работы, показатели оценок и систему мониторинга в целом. Затем рекомендации в виде оперативной информации или аналитических справок поступают к руководителю организации или подразделения, имеющему полномочия по принятию решения в данной области.
Говоря в целом о реализации политики или программ, можно определить несколько общих принципов, соблюдение которых позволяет улучшить этот процесс, это:
1) уменьшение уровней управления и упрощение организационных структур;
2) создание эффективного механизма координации и тесное сотрудничество между участниками реализации политики;
3) предоставление определенной степени самостоятельности и автономии исполнительным организациям;
4) систематическая оценка результатов работы и совершенствования механизма подотчетности;
5) использование современных управленческих технологий и информационно-аналитических систем.
Одним из основных элементов государственной политики, на который не обращают, к сожалению, достаточного внимания политические и государственные руководители, является ее оценка, так как очевидно, что должна быть система получения информации и обеспечения контроля за результатами и последствиями принимаемых решений и всей политики в целом. Без этого важного звена сильно снижается эффективность всей государственной политики и более того - без оценки предыдущей работы крайне затруднительно разрабатывать будущую стратегию и регулировать государственные программы.
Оценка реализации государственной политики - это совокупность механизмов и методов по изучению и измерению фактических результатов государственной политики или программ, которые завершены или находятся в стадии реализации, для их совершенствования.
Главная цель оценки состоит в том, чтобы собрать данные и провести анализ информации о конечных или промежуточных результатах, а затем использовать ее для:
• совершенствования политики или повышения качества принимаемых решений;
• определения результатов и последствий проводимой политики. Например, в стране принято много различных социальных программ, под
которые государством выделяются большие финансовые средства, но часто никто не знает, какова реальная отдача от их реализации, в какой степени они помогли решению определенных социальных проблем. На практике редко когда дается полная оценка результатов выполнения этих программ. Короче говоря, всегда существует потребность в том, чтобы объективно оценить достижения и успехи в работе, а также возникающие проблемы и неудачи.
Существуют различные типы оценок разнообразных аспектов и сторон государственной политики, а также действий вовлеченных в процесс участников на всех этапах осуществления политики. К основным типам оценок государственной политики относятся:
1) оценка процесса реализации;
2) оценка результатов;
3) оценка последствий;
4) оценка экономической эффективности.
Задача состоят в том, чтобы дать оценку деятельности государственных структур, проводимой политике или реализуемым программам, результатам и последствиям политики или программ.
Выбор типа оценки и методов проведения оценочных исследований связан с несколькими обстоятельствами, которые зависят от таких факторов, как:
• цели оценки;
• интересы организации или отдельной группы лиц;
• политические условия;
• наличие необходимых ресурсов и времени.
Планирование и проведение работы по оценке результатов государственной политики в какой-либо общественной сфере требуют ответа на ряд сложных методологических проблем, среди которых можно назвать выбор показателей, применение количественных и качественных оценок, обеспечение точности и объективности проведения оценок, использование результатов оценочных исследований и др.
Оценочные исследования могут проводиться на всех этапах развития государственной политики, в том числе и до начала ее реализации. В этом случае они носят прогностический характер. Например, когда надо определить последствия осуществления различных альтернативных вариантов программ. Данные исследования позволяют проверить теоретические основы и предпосылки разработки программы, процесс, связывающий вход и выход программы, эффективность всех элементов программы и результативность альтернативных вариантов
Все формы оценочных исследований можно разделить на две группы.
1. Научные исследования. При этом используются различные научные методики, применяемые при изучении многообразных социальных явлений. Они позволяют получить достоверную и полную информацию, но требуют много времени, денег и привлечения квалифицированных специалистов. Чаще всего применяются следующие методы:
• социологические опросы (анкетирование и интервьюирование);
• наблюдение (открытое и скрытое);
• экспертные оценки;
• моделирование;
• применение контрольных групп;
• проведение экспериментов и др.
2. Традиционные формы. В реальной жизни чаще всего применяют традиционные формы оценок, которые близки к политическому или административному контролю за ходом принятых решений. К таким методам относятся:
• парламентские слушания;
• отчеты государственных руководителей;
• контрольные комиссии;
• государственный аудит;
• разработка бюджета, и др.
В целом процесс проведения оценочных исследований включает несколько этапов и предполагает разработку специальной программы, которая включает:
• выбор оцениваемой государственной программы в определенной сфере;
• определение программных целей исследования и оценочных показателей;
• выбор стратегии проведения исследования, методов и средств оценки;
• подготовку базы данных, сбор информации и измерение;
• оценку результатов программы или политики в определенной сфере, ее
анализ;
• подготовку отчета;
• представление выводов и рекомендаций.
Несмотря на различия в подходах и методах общая схема данных исследований заключается в попытке определить состояние какого-либо объекта или
явления до и после проведения запланированных мероприятий, и здесь возникает много вопросов методологического порядка: как и в каких показателях измерить произошедшие изменения? являются ли они следствием проведенных мероприятий или вызваны другими причинами? насколько она выполнима и можно ли ее провести объективно?
Одним из методов оценки результативности решения проблемы и эффект тивности проведенных мероприятий является изучение двух объектов: контрольной и экспериментальной групп. Контрольная группа представляет выбранный социальный объект, который не был охвачен мероприятиями, а экспериментальная группа испытала непосредственное воздействие данной программы или политики. Сравнение этих групп позволяет более или менее точно оценить влияние проводимой политики. В качестве основных показателей выбирают время исследования (до или после программы), количество объектов (контрольные и экспериментальные группы).
Результаты оценочных исследований обычно используют для решения следующих задач:
• создания обратной связи для улучшения действующей программы;
• дополнительной информации, помогающей принять решение при завершении определенного цикла программы: прекращение, модификация, расширение программы;
• информации для высших руководителей при решении о судьбе всей программы;
а также как средство влияния определенной группы на государственную политику.
Для лучшего понимания этого вопроса рассмотрим, например, как оцениваются государственные программы независимо от их содержания и области применения (см.рис. 10).
Оценка выполнения программ включает изучение методов управления, их эффективности, способностей и возможностей организационных структур справиться с поставленными задачами, способности мобилизовать имеющиеся ресурсы, компетентности руководителей и служащих и др.
Оценка результатов политики предполагает изучение того, в какой степени были выполнены поставленные задачи и цели, удалось ли полностью осуществить запланированные мероприятия и достичь соответствующих показателей. Здесь, пожалуй, самыми трудными проблемами являются неясно поставленные цели и отсутствие набора хорошо измеряемых показателей. Это -проблемы оцениваемости выбранного объекта, так как не все социальные явления поддаются количественной оценке.
Оценка Последствий программы является наиболее сложным типом оценки, хотя ее все чаще используют, особенно при изучении последствий экономического регулирования. Трудность состоит в том, что последствия могут проявиться не сразу, а через определенный промежуток времени, иногда довольно продолжительный. Более того, часто не очень ясны те причины, которые привели к данным последствиям. Также весьма сложно выразить последствия в количественных показателях.
Оценка экономической эффективности проводится на основании двух методов: издержки - выгоды; издержки - эффективность. Она позволяет определить, насколько рационально были израсходованы соответствующие ресурсы, выделенные под данную программу. Например, при анализе результатов выполнения социальных программ ставятся нижеследующие вопросы.
1. Достигла ли программа социальных групп, для которых она предназначалась? Обеспечивает ли она соответствующие выгоды и предоставление определенных услуг?
2. Каков непосредственный результат программы? Можно ли его объяснить другими внешними обстоятельствами?
3. Имеются ли последствия реализации программы, которые не были заранее запланированы?
4. Каковы выгоды и издержки программы? Насколько эффективно использовались ресурсы по сравнению с альтернативными вариантами?
Так, оценка предлагаемых государственными организациями услуг обычно проводится по четырем направлениям:
• общая оценка;
• оценка точности и полезности;
• оценка своевременности;
• оценка профессионализма и законности.
Во многих странах приняты специальные законодательные или нормативные документы, в соответствии с которыми оценка включена в процесс разработки и принятия решений, так как опыт показывает, к каким проблемам и осложнениям может привести, одно неверное решение, принятое на общенациональном уровне. Особое внимание в настоящий момент уделяют анализу влияния (analysis impact) - относительно новому направлению, активно разрабатываемому в последнее время специалистами и широко используемому в работе государственных структур, особенно министерств и ведомств.
В развитых странах анализ влияния используется чаще всего при введении новых регулирующих правил и норм, оценке их последствий для бизнеса (Великобритания), финансов (Австрия, Португалия, Финляндия), социально-экономического развития (Голландия). Инструментами анализа служат опросные листы, изучение конкретной практики, модель издержек и т.д. Анализ влияния государственного регулирования (АВГР) представляет специальную технику для систематической оценки позитивных и негативных последствий существующих и альтернативных моделей регулирования. Польза от применения АВГР заключается в том, что он способствует:
• лучшему пониманию реального влияния действий государства на социально-экономические процессы (инструмент анализа);
• интеграции и согласованию целей и задач при разработке политики (инструмент координации);
• совершенствованию механизма консультирования и большей открытости правительства (инструмент консультирования);
• повышению ответственности государственных органов управления путем предоставления большей информации и демонстрации пользы государственных решений для общества (инструмент отчетности).
В общем виде анализ и оценка влияния государственной политики или программ имеет структуру, представленную на рис. 11.
После проведения оценки и представления ее результатов руководителю возможно принятие различных решений, влияющих на судьбу программы или данной политики. Обычно имеется несколько вариантов, в том числе:
• продолжение программы;
• успешное завершение программы;
• модификации программы;
• прекращение программы при ее неудаче.
Например, это может быть решение, связанное с продолжением программы или политики, если достигнуты хорошие результаты и тогда принимается решение о поддержке политики.
Поддержка программы или политики возможна в форме политической, материальной или интеллектуальной помощи и содействия, чтобы продолжить или расширить охват населения данной программой. Если результаты отличаются от первоначальных целей, но целесообразность проведения данной политики или программы не вызывает больших сомнений, то проводят регулирование и корректировку политики.
Кроме того, при принятии решения о продолжении или модификации программы могут изучаться вопросы об изменении ее целей или приоритетов, совершенствовании механизма финансового или материального обеспечения и т.д. Причин для модификации программы или политики может быть много. Они могут быть связаны с политическим давлением, действиями судебных органов власти, сопротивлением отдельных групп интересов и т.д. В общем, для эффективной государственной политики необходимо рациональное объединение всех трех важных элементов: оценки, усиления влияния и регулирования.
Важное значение имеет вопрос о том, кто оценивает или высказывает свое мнение о проводимой политике и характере складывающихся при этом отношений. Здесь возможны следующие варианты:
• общая оценка политики правительства от лица всего общества;
• оценка, поступившая от потребителей к исполнительным органам власти;
• оценка, поступившая от граждан и групп интересов к органам представительной власти;
• оценка, которую может дать парламент действиям исполнительной власти, включая критику выполнения политики, действий госаппарата, законности выполнения и др.
В современных условиях невозможно проводить политику и принимать решения без ее всесторонней оценки, так как проблемы становятся все сложнее и возрастает цена ошибки, не говоря уже о необходимости рационально расходовать государственные ресурсы.
На данном этапе во многих странах основное внимание уделяют нескольким важным аспектам оценки государственной политики, в их числе:
• взаимосвязь оценки с проведением аудита и разработкой бюджета государственных организаций;
• влияние оценки на процесс самообучения персонала организации;
• воздействие оценки на разработку межведомственных программ и проектов и систему управления ими;
• влияние оценки механизмов, методов и средств, используемых в государственной политике, на их выбор в будущем;
• связь оценки с эффективностью и результатами выполнения программ в государственном секторе;
• влияние оценки на внедрение новых управленческих технологий.
Необходимо отметить, что при оценке результатов политики или выполнения государственных программ разворачивается острая борьба и часто возникают конфликтные ситуации, что вполне понятно, принимая во внимание различные критерии и интересы тех, кто в ней участвует и несет ответственность, а также стремление использовать оценку в своих политических или корпоративных целях.
Внутренняя политика подвержена определенным циклам, связанным с утверждением бюджета или началом избирательной кампании, что непосредственно отражается на активности тех сил, которые заинтересованы в оценке работы правительства или иного органа исполнительной власти. Иногда инициатором проведения оценки выступает оппозиционная партия, чтобы набрать себе дополнительные очки перед выборами.
В конечном итоге оценка должна показать степень эффективности государственной политики, которая в свою очередь зависит от трех основных факторов:
1) организационных условий выработки и исполнения политики, в том числе:
• профессионализма высших государственных чиновников;
• уровня централизации государственной власти;
• отношения между исполнительной и законодательной властями;
2) средств и методов воздействия государства на различные сферы общественной жизни и поведение отдельных субъектов;
3) прочности консенсуса в обществе в вопросах об общих целях политики, о ее темпах и приоритетов.
В России оценка государственной политики является относительно новым направлением, хотя на практике многие ее элементы давно используются в органах государственной власти Однако сейчас стоит задача всестороннего внедрения методов оценочных исследований во все органы государственной власти на всех уровнях.
Литература
Отчет о мировом развитии 1997: Государство в меняющемся мире. Всемирный банк. -М„ 1997.
Политология: Энциклопедический словарь. - М, 1993. Шабров О Ф. Политическое управление. - М., 1997. Organisation for policy analysis, ed. C.Weiss. London, 1992. Public productivity handbook ed. M.HoIzer. Marcel Dekker. Inc. -N.Y., 1992. Weimer D., Vining A. Policy analysis concepts and practice. - NJ., Prentice Hall, 1992.
