Тема 7. Государственная политика. Основы разработки государственной политики

Политика есть умение добиваться равновесия сил.

Андре Моруа

Целью политики является общее благо.

Аристотель

В основе государственной политики лежит социальный интерес и от того чей социальный интерес оказывает непосредственное влияние на формирование и реализацию государственной политики, тот интерес и выражает государственная политика.

Если нет проблем в формировании, реализации государственной политики, то нет ее диалектики, а, значит, она не выполнима.

Или государство будет разрешать проблемы управлением, а не искоренять их, или проблемы будут искоренять государство

О.Г. Александров

Вопросы:

1. Государственная политика и «политический цикл»

2. Модели разработки государственной политики

3. Виды государственной политики

4.Теоретические подходы к изучению государственной политики и характеристики государственной политики

5. Общественные проблемы. Механизм определения политических целей и приоритетов. Критерии выбора альтернатив государственной политики - политический анализ

6. Анализ политических рисков. Механизм выявления и управления рисками

Государственные структуры создаются для выполнения определенных задач, которые в той или иной степени связаны с разработкой и реализацией государственной политики. Можно сказать, что смысл существования государственного аппарата заключается в осуществлении намерений и воли политиков, воплощенных в ясную государственную политику в различных областях общественной жизни.

Государственная политика - это целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития общества или его отдельных сфер.

Она является средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные методы воздействия, опираясь на ресурсы, которые имеются в его распоряжении. Политика должна быть открытой, конкурентной и ориентированной на результаты.

Общий план действий государственных органов для решения общественных проблем включает такие элементы, как разработка политической стратегии и целей, оценка затрат по альтернативным программам, их обсуждение, консультирование, выбор и принятие решения, мониторинг выполнения и т.д.

Основные цели государственной политики связаны с регулированием действий социальных групп, граждан и их организаций, (в маркетинговой модели управления) что включает:

• защиту граждан, их деятельности и принадлежащей им собственности;

• обеспечение социальной активности;

• создание условий для производства товаров и услуг, необходимых для населения.

Формирование и реализация государственной политики обычно имеют четыре этапа или, как иногда называют этот процесс, «политический цикл», состоящий из нескольких последовательных действий.

1-й этап - определение общественных проблем и целей политики (инициирование политики).

2-й этап - разработка и легитимация государственной политики (формирование политики).

3-й этап - осуществление и мониторинг государственной политики (осуществление политики).

4-й этап - оценка и регулирование государственной политики (оценка политики).

Если рассматривать данный процесс с точки зрения взаимосвязи общественных интересов и интересов государства, то:

-на первом этапе государство должно определить эти интересы, на основе прав человека;

-на втором этапе - разработать стратегию и план их решения, а также законодательно закрепить (легитимировать) политику;

на третьем этапе - осуществить мероприятия по достижению этих интересов, а на заключительном этапе - оценить результаты и наметить свои будущие действия (программа для государства).

Содержание и результаты каждого этапа представлены в табл. 1.

Содержание и результаты этапов формирования и реализации государственной политики
Содержание этапа	Результат этапа
Определение общественных проблем, интересов, целей, приоритетов и направлений политики	Постановка общественных проблем, интересов, определение целей и задач органов государственной власти
Разработка и легитимация политики	Официальный документ о государственной политике или программе
Осуществления и мониторинг политики	Практические действия органов государственной власти
Оценка и регулирование политики	Оценка результатов и решение вопроса о будущем государственной политики или программы

На первом этапе происходит определение и постановка общественных проблем, интересов, определение целей и задач, что означает:

• объективное существование какой-либо ситуации, которая не является благоприятной для общества или государственных органов власти;

• осознание и выделение проблемы, интересов, определение целей и задач и превращение их в общественные, если они затрагивают значительное количество людей, которые могут самоорганизовываться для ее решения, действуя через политические партии или группы интересов;

• осознание важности проблемы и необходимости ее решения со стороны государственных органов власти.

В целом здесь возможны два подхода:

превентивный, когда стараются на основе анализа и прогнозирования развития ситуации заранее спланировать и осуществить мероприятия;

реагирующий (реактивный), при котором активно начинают действовать реагировать, если возникают проблемы при реализации определенных действий.

После признания необходимости решения проблемы возможны несколько направлений действий государственных органов власти:

• действия в интересах какой-то одной социальной группы;

• учет интересов каждой из социальных групп и попытка максимально удовлетворить их интересы;

• решение проблемы на базе позиционного торга на основании определенных уступок каждой из сторон;

• тактика избегания решения проблемы в надежде на ее саморегулирование.

В реальной жизни эта общая схема может иметь несколько иной вид. Часто этапы и особенно подэтапы могут отсутствовать, им может придаваться подчас большее, иногда меньшее значение по сравнению с другими, они могут меняться, сокращаться или увеличиваться по времени и т.д. Они также могут различаться по степени активности вовлеченных в процесс участников. Нередко отсутствуют критерии завершения каждой из этих стадий, и поэтому бывает трудно их разделить. Важно отметить, что в разработке и реализации государственной политики принимают участие частные и общественные структуры и организации, а не только органы государственной власти и управления. Это значительно усложняет процесс разработки и выполнения политики, так как эти структуры стремятся отстаивать свои групповые интересы и порой бывает трудно найти разумный компромисс и прийти к согласию.

Общая схема развития государственной политики с функциональной точки зрения представлена на рис. 2

На основе комплексного анализа проблем, учета их специфики и факторов, влияющих на проблемы, определяются цели и задачи политики, что позволяет выбрать основные направления и разработать совокупность мероприятий для решения той или иной проблемы. Одновременно формируется механизм реализации государственной политики, обеспечивающий выполнение поставленных целей и задач.

В научной литературе о государственной политике основное внимание уделяется таким аспектам, как:

• процесс разработки политики;

• содержание политики в определенной сфере;

• результаты и последствия политики;

• методы обоснования политики;

• аналитические исследования и др.

Основными вопросами, возникающими при изучении различных аспектов государственной политики, являются следующие:

/. Кто и как определяет цели и разрабатывает государственную политику?

2. Как осуществляется и кто оценивает результаты государственной политики?

3. Какова должна быть политика государства в отдельных общественных сферах, социальной, экономической, военной, жилищной, экологической и др.?

4. Какие отношения складываются между различными участниками государственной политики и каково отношение населения к официальной государственной стратегии и политическому курсу?

Сложность и масштабность процесса развития государственной политики обусловливают участие в ней многих организаций и отдельных личностей, но наиболее важную роль играют:

1) законодательные (представительные) органы власти;

2) исполнительные органы власти;

3) группы интересов и группы давления.

В отдельных случаях это ведет к созданию «железного треугольника», в котором каждый из участников играет отведенную ему роль, выполняя определенные функции, которые различается на каждом из этапов. Вместе они могут существенно влиять на разработку и реализацию политики в определенной сфере, отстаивая корпоративные интересы.

Все это относится к непосредственным участникам, являющимся субъектами политики, однако необходимо учитывать и объекты политики, т.е. социальные слои и группы, на которые она распространяется. Тем более, что в последнее время грань между ними становится все менее заметной, так как идет процесс подключения граждан к решению различных общественных проблем и формируется механизм, регулирующий взаимоотношения между государством и гражданами, направленный на повышение качества государственных услуг, облегчение административных процедур, получение информации о выполнении политики и ее эффективности со стороны населения.

Существуют различные модели разработки государственной политики. В зависимости от того кто, играет главную роль в выдвижении целей и задач, разработке мероприятий и программ, можно выделить три модели.

Модель «сверху - вниз», когда решения принимаются на высших уровнях управления, а затем доводятся до нижних уровней и конкретных исполнителей, которые играют пассивную роль и выступают в роли простых исполнителей.

Модель «снизу - вверх», при которой формирование политики начинается с нижних структур государственного управления, активно привлекаются общественные группы и организации, участвующие в разработке и осуществлении различных программ и проектов. На основании их предложений и с учетом их мнений разрабатывается целостная государственная политика.

«Смешанная» модель объединяет эти два подхода, когда существуют механизмы привлечения к разработке политики граждан и государственных служащих при сильном централизованном управлении.

Однако при любых моделях и типах государственной политики ее результативность во многом зависит от того, в какой степени органы государственного управления следуют основополагающим административным ценностям, характерным для демократических государств, к которым относятся: надежность, прозрачность, подотчетность, адаптируемость, эффективность.

Эти принципы должны являться основой деятельности всех государственных институтов и административных процессов, а также быть легко проверяемы со стороны внешних организаций: парламента, судебных органов, общественных организаций и граждан.

Обычно государственную политику разделяют по направлениям в зависимости от характера и содержания проблем и вопросов, которые необходимо решать органам власти в определённой сфере общественной жизни.

Можно выделить следующие виды государственной политики: экономическую, социальную, тотивно-сыръевую, административную, экологическую, иностранную, военную, национальной безопасности, кадровую, демографическую, культурную, информационную, аграрную, правовую, научно-техническую и т. д.

Например, при составлении планов социально-экономического развития государства мероприятия разрабатываются по следующим направлениям:

• финансовая, денежная и ценовая политика;

• структурная политика;

• аграрная политика;

• социальная политика;

• региональная экономическая политика;

• внешнеэкономическая политика.

Если перейти на другой уровень, то внутри каждого направления можно выделить большое число направлений государственной политики. Например, в рамках общей социальной политики планируются мероприятия в таких областях, как занятость населения, пенсионное обеспечение, охрана здоровья, образование и др.

Экономическая политика в свою очередь делится на промышленную, налоговую, тарифную, денежно-кредитную, ценовую, таможенную, инвестиционную и т.д.

Однако возможна классификация и разделение по другим критериям, что позволяет лучше понять характер отношений, существующих между участниками разработки и реализации политики, а также определить уровень конфликтности той или иной политики.

При данном подходе выделяются такие виды государственной политики, как политика распределительная, перераспределительная, регулирующая, административно-правовая, стратегическая и антикризисная. Охарактеризуем их для наглядности в табличной форме (см. табл. 4).

Характеристика видов политики по отношениям среды участников и уровню конфликтности
Виды политики	Отношения среди участников	Уровень конфликтности
Распределительная	Взаимная поддержка и согласие	Низкий
Перераспределительная	Разногласия и конфликты	Высокий
Регулирующая	Соглашения и компромиссы	Средний
Административно-правовая	Взаимная поддержка	Низкий / Высокий
Стратегическая	Поддержка и компромиссы	Средний
Антикризисная	Сотрудничество и поддержка	Низкий / Высокий

Распределительная политика связана с действиями органов власти по распределению соответствующих материальных благ и выгод среди различных групп населения: социальные программы, образование, наука и др.

Перераспределительная политика означает, что определенные ресурсы передаются от одной группы населения к другой путем налогов, тарифов, трансфертов и др.

Регулирующая политика включает в себя действия органов государственного управления по регулированию различных видов деятельности: экономическое регулирование, защита потребительского рынка, и др.

Административно-правовая политика связана с нормотворческой деятельностью и функционированием государства.

Стратегическая политика охватывает взаимоотношения с зарубежными государствами и включает иностранную и оборонную политику.

Антикризисная политика проводится государством в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств, которые требуют специальных действий.

Вполне логично, что наиболее острые разногласия возникают при проведении перераспределительной политики, когда финансовые, материальные или иные ресурсы берутся от одной социальной группы и передаются другой. Иная ситуация складывается при распределительной и часто при стратегической и антикризисной политике, когда удается достичь согласия и наладить сотрудничество и поддержку данного курса среди различных социальных и политических групп. Естественно, все эти аспекты необходимо учитывать при разработке государственной политики, дабы быть готовым к различным формам действий и заранее оценить все возможные риски и ее последствия.

Существует несколько теоретических подходов к изучению государственной политики, позволяющих с различных позиций и точек зрения проводить общий анализ государственной политики. Всё они дают определенную систему координат, которая необходима в качестве отправной точки для любого научного исследования деятельности органов государственной власти по выработке политической линии в данной общественной сфере.

Основные подходы, представлены следующими школами.

1. Институционализм, рассматривает государственную политику как результат деятельности государственных институтов (правительство, парламент, бюрократия, судебные органы и др.), использующих определенные административные процедуры.

2. Концепция политического процесса представляет государственную политику как результат политической деятельности, имеющей фиксированные ступени и этапы (определение проблем, постановка целей, формирование политики, легитимация, выполнение, оценка и мониторинг) в процессе решения общественных проблем.

3. Теория групп оценивает государственную политику как результат групповой борьбы, конфликта между различными группами в обществе и правительстве и поиска консенсуса по конкретным вопросам политики.

4. Теория элиты рассматривает государственную политику как результат предпочтения и выбора политической и административной элит.

5. Теория рационализма рассматривает государственную политику как результат деятельности по достижению оптимальных общественных целей на основе разработанных технологий управления.

6. Теория инкрементализма (постепенности) - государственная политика как последовательная и поэтапная деятельность государственной бюрократии по медленному изменению существующего положения дел, т.е. небольшие вариации по изменению прошлого состояния.

7. Теория игр - государственная политика как рациональный выбор в конкурентной борьбе двух наиболее влиятельных сторон в обществе или правительстве.

8. Теория общественного выбора - государственная политика как результат деятельности индивидов на основе осознания собственных интересов и принятия соответствующих решений, которые должны принести им определенную выгоду.

9. Теория открытых систем — государственная политика как результат ответа политической системы на запросы и нужды соответствующих структур и факторов внешней среды.

Если подходить к государственной политике как к постоянному политическому процессу, а данный подход является одним из наиболее используемых и популярных, то акцент в этом случае делается на целях, содержании действий, характеристиках участников и результатах государственной политики.

Особенно большое значение имеют правовые и моральные аспекты государственной политики, что важно, например, для России, находящейся в условиях переходного периода.

Наиболее важные характеристики государственной политики, которыми она должна обладать в целом, сводятся к необходимости отвечать следующим показателям:

• реагировать на изменения, происходящие в обществе и государстве;

• иметь комплексный характер и рассматривать любую проблему во взаимосвязи с другими проблемами;

• быть эффективной и результативной;

• пользоваться доверием (влиянием) населения.

Государственная политика может разрабатываться и реализовываться на нескольких уровнях в зависимости от масштаба решаемой проблемы или охвата общественной сферы. Этот уровень определяет цели и стратегию политики, характер участвующих организаций и индивидов, методы осуществления и последствия. Обычно выделяют три уровня государственной политики:

• макроуровень в глобальных масштабах страны, группы стран;

• метауровень, относящийся к отдельным сферам и направлениям;

• микроуровень, затрагивающий решение локальных проблем.

Кроме того, выделяют также общегосударственную, региональную и местную политику. Понятно, что грань между ними весьма условна так, например, общенациональная государственная политика предполагает ее доведение до нижних звеньев государственной власти и возможность непосредственно влиять на конкретных граждан государства.

Важное значение имеет учет факторов, непосредственно влияющих на государственную политику, и в первую очередь те многочисленные факторы внешней среды, которые влияют с различной степенью интенсивности на ее разработку и реализацию.

Во-первых, выделяют общую среду:

• экономическую систему (производство, распределение, уровень инфляции, занятость, налоги и др.);

• социальную систему (социальная структура, национально-этнические и религиозные группы, демографическая структура, ценности и нормы поведения и др.);

• политико-правовую систему (разделение властей, структура политической власти, политическая культура, законодательство и др.);

• технологическую систему (развитие науки и технологий, система управления инновациями, информационные технологии и др.).

• международную систему (внешняя политика, геополитическая ситуация, уровень сотрудничества или конфликтности с иностранными государствами и др.).

Каждый из этих компонентов имеет свои характеристики, среди которых наибольшее значение имеют степень сложности и уровень стабильности.

Во-вторых, это внешние факторы, которые могут напрямую воздействовать на государственную политику. Среди них выделяют:

1) Политические факторы:

• группы интересов и лоббистские организации;

• политические партии;

• средства массовой информации;

• общественное мнение;

• различные группы элит (финансовые, региональные и др.);

2) Институциональные факторы:

• законодательные (представительные) органы власти;

• органы исполнительной власти (федеральные, региональные, местные);

• судебные и контрольные органы;

3) экономические факторы:

• экономические программы;

• материальные и финансовые ресурсы;

4) социальные факторы:

• социальные ценности и нормы;

• профессиональная этика и традиции;

5) технологические факторы:

• инновационные технологии;

• распространение продуктов и услуг.

Эти факторы внешней среды обладают неоднородным потенциалом, их влияние или давление может проходить в различных формах, иногда в соответствии с официальными процедурами, часто на основе неформальных отношений, иметь различные результаты и последствия.

В-третьих, это внутренние факторы и силы, которые проявляются внутри государственных органов, непосредственно вовлеченных в процесс разработки и осуществления государственной политики.

В общем плане развитие демократии требует установления между государством и гражданским обществом разнообразных и многочисленных связей, так как каждая сторона выполняет определенные функции и задачи в регулировании социальных процессов. Государственная власть регулирует различные общественные сферы или управляет ими, но в то же время гражданское общество обладает большими возможностями влиять на власть и политику, которую она проводит, используя свои институты (партии; группы интересов, СМИ, общественных лидеров и т.д.).

Механизм контроля и консультирования играет важную роль в разработке государственной политики в различных сферах общественной жизнедеятельности демократических государств, так как граждане могут влиять на органы государственной власти или непосредственно, например, через выборы, референдумы, путем прямых действий, или косвенным путем, посредством партий, групп интересов, средств массовой информации или общественного мнения.

В процессе анализа государственной политики особое внимание требуют к себе учет исторических особенностей развития российской государственности и присущей государству на всех исторических этапах патерналистской направленности деятельности органов государственной власти. Много характерных особенностей имеют стиль работы государственной бюрократии в России и система ценностей, сформировавшаяся на протяжении многих десятилетий и влияющая на психологию и поведение как руководителей, так и служащих государственного аппарата.

Естественно, необходимо учитывать конституционную основу государственной политики, структуру и особенности функционирования всей системы государственного управления и особенно характер федеративных отношений в стране на данном этапе.

Большое значение имеют качественные характеристики общественного капитала, который представляет собой неформальные правила и нормы в обществе, долговременные отношения, существующие между социальными классами и группами их способность скоординировать действия и политику на общее благо.

Формирование политики является одним из важных этапов, так как от его правильности и точности зависит успех реализации политики и полученные результаты.

Разработка государственной политики начинается с определения основных целей и приоритетов государства в той области, которая нуждается в государственном регулировании и воздействии.

Вначале необходимо рассмотреть сами общественные проблемы и уяснить, почему они становятся объектами деятельности государственных органов власти.

Известно, что любая проблема возникает из тех событий или явлений, которые имеют место в реальной жизни и непосредственно влияют на социальные процессы в обществе. Если нет событий, то нет и проблем.

Причин или факторов, которые способствуют их возникновению, можно назвать довольно много. Это могут быть природные явления, социальные конфликты и процессы, научные теории и открытия и т.д. Проблемы могут появиться в результате действий самих органов государственной власти, особенно если они сильно расходятся с интересами общества и ведущими социальными тенденциями. Однако эти события приобретают форму проблемы для человека тогда, когда наступает разрыв между его потребностями и возможностью их удовлетворить, используя имеющиеся Ресурсы.

Проблему можно определить как противоречие между постоянно возникающими человеческими потребностями и возможностью общества их удовлетворить.

Понятие проблемы – диалектика необходимых отношений, т.е. постоянные закономерные противоречия, возникающие в процессе взаимодействия или воздействия различных субъектов данных отношений.

Проблема или диалектика социальных отношений – необходимая основа этих отношений или произойдет стагнация отношений и их саморазложение.

Сами проблемы, в государственной политике, обычно делят на частные и общественные, хотя это деление во многом условно и субъективно.

К общественным проблемам можно отнести потребности, которые приобрели значимость для больших групп населения. Существуют два подхода выделения общественных проблем: на основе численности людей, которых они затрагивают, или с учетом поддержки, отклика, интереса населения к ним.

Одна из задач политической системы состоит в том, чтобы выявлять общественные проблемы и вырабатывать стратегию их решения. Если политики запаздывают с принятием мер по решению проблем, в частности, из-за неспособности их идентифицировать и выделить, то тогда они могут приобрести общенациональные масштабы и потребуются большие усилия и средства для ее решения. Понятно, что наличие какой-либо общественной проблемы не ведет автоматически к тому, что этой проблемой начинают заниматься органы государственной власти, т. е. необходим механизм, позволяющий ставить проблемы перед государством, чтобы они приобрели характер государственных проблем. Это неразрывно связано с другим, очень важным элементом государственного управления - постоянным составлением списка наиболее актуальных проблем или формированием повестки дня, что служит ориентиром для действий госаппарата.

Ограниченные ресурсы общества не позволяют заниматься решением всех проблем, поэтому выбирают лишь первостепенные. Процесс их определения для государства неразрывно связан с политической борьбой, в которой активно участвуют различные социальные слои общества, в том числе политики и чиновники.

В обществе имеются проблемы, которые являются традиционными, существуют продолжительное время и постоянно находятся в поле зрения властей (преступность, бедность, болезни и т.д.). Но в списке проблем появляются новые, с которыми общество раньше не сталкивалось и которые требуют принципиально иных решений.

На государственную политику влияет также динамика этих проблем, так как одни из них могут уменьшаться и терять свою актуальность, другие, наоборот, увеличивают свои масштабы и начинают угрожать социальной и политической стабильности государства, а третьи носят искусственный характер и навязываются определенными политическими силами, заинтересованными в том, чтобы эти проблемы привлекли внимание населения и властей.

Если рассматривать процесс выбора проблем и определение целей государственной политики как деятельность социальных слоев и групп, отстаивающих свои интересы (модель развития политики «снизу - вверх»), то основными этапами данного процесса являются:

1) восприятие и выделение проблем социальными слоями населения и государственными органами власти;

2) объединение и организация социальных слоев, которые не только осознали эти проблемы, но и проявляют заинтересованность в их решении путем создания своих организаций и структур;

3) представительство и участие, т. е. деятельность, связанная с желанием социальных слоев или организованных групп (групп интересов) непосредственно участвовать в разработке и осуществлении государственной политики в определенной области на ее различных этапах.

Однако возникает вопрос о том, обладают ли эти группы достаточными знаниями о сущности и причинах возникновения данной проблемы, а также о путях и средствах ее решения, исходя из имеющихся ресурсов, в рамках принятого законодательства и существующих моральных норм.

В демократическом государстве имеется множество каналов и механизмов, позволяющих доводить до власти список актуальных проблем через политические партии, СМИ, группы интересов и т.д. Существует несколько факторов, способствующих привлечению внимания государства к общественным проблемам, т. е. к явлениям или событиям, которые воспринимаются населением как требующие внимания всего общества, так чтобы они стали государственными проблемами, т. е. потребовали конкретных действий органов власти.

Это такие факторы, как:

• важность и серьезность проблемы для общества и государства;

• внимание к ней большого числа людей, выступающих за ее решение;

• наличие варианта легкого решения проблемы.

Таким образом, анализ процесса постановки и определения проблем перед государством предполагает изучение следующих компонентов;

• событий или явлений, затрагивающих интересы общества или власти;

• организаций и групп, обладающих соответствующими ресурсами и влияющих на проблему;

• степени участия и вовлечения этих групп и организаций в процесс разработки государственной политики;

• структуры политического процесса и механизмов обратной связи.

После выделения и осознания важности общественных проблем, государственные органы власти должны провести анализ этих проблем, которые в общем сводятся к ответу на вопросы: кто, что, когда, где, почему и как? Для этого необходимо:

• определить содержание и характер проблемы;

• выявить границы и масштаб проблемы;

• определить и уточнить основные цели и задачи политики в этой области;

• провести анализ факторов (переменных), влияющих на проблему;

• исследовать политику в этой области и современное законодательство;

• изучить потенциальные выгоды и потери для различных социальных групп и участников реализации политики;

• классифицировать проблемы для уточнения областей решения;

• выделить аспекты проблем, которым надо уделить главное внимание;

• определить цели и направления разрабатываемой государственной политики.

Это является первоначальным этапом, за которым обычно следуют другие шаги в рамках работы государственного аппарата по анализу общественных проблем, что позволяет изучить следующие вопросы:

• как возникают проблемы;

• как они выделяются в политике;

• какие возможны действия по их решению;

• каковы приоритеты действий;

• какой должна быть система их решения.

Этап определения и анализа проблем, без сомнения, является одним из самых важных и ответственных, так как от его результатов зависят направление и эффективность дальнейших действий государственной власти. Здесь необходимо определить характер проблем, а именно:

• истинные и ложные проблемы (проблемы-фантомы);

• проблемы-причины и проблемы-следствия (симптомы);

• главные и второстепенные проблемы.

Необходимо проблемы классифицировать и выявить все аспекты взаимоотношений между ними, чтобы на основе проведенного исследования можно было построить «древо проблем», начиная с главной проблемы и переходя затем к проблемам первого, второго и последующих уровней.

На основе уяснения значимости и необходимости, решения общественных проблем происходит определение целей и приоритетов государственной политики. Из всего списка проблем, стоящих перед государством, необходимо выделить приоритетные, что всегда представляет довольно сложную задачу, учитывая групповые и общенациональные интересы, которые за ними стоят. Постоянно возникают вопросы: что делать в первую очередь? какая проблема является наиболее важной? куда направить основные финансовые ресурсы? Власть может действовать, исходя из конъюнктурных соображений, когда главное значение приобретает вопрос быстрого решения проблем, при этом основную роль играют текущая ситуация, общественное мнение или политическая мода; либо опираясь на стратегические цели и определенные ценности: безопасность, стабильность, демократию и др.

Ситуация усложняется тем, что имеются традиционные пристрастия к определенным проблемам отдельных влиятельных групп и слоев общества, заинтересованных в их решении, которые они пытаются выдвинуть на первый план, что позволяет извлечь из этого выгоду и получить преимущество перед другими слоями.

Постоянной задачей правительства является рационализация государственной политики, что означает определение круга приоритетных отраслей, сфер и проблем, которым необходима государственная поддержка и стимулирование на основе заданных критериев - экономических, социальных и др.

Главными являются три вопроса:

-можно ли объективно определить приоритеты и какова роль политических факторов?

-можно ли измерить приоритеты, и какие методы являются наиболее надежными?

-как практически определить приоритеты и кто должен это делать?

К вопросу определения приоритетов возможно несколько подходов, реализуемых в работе органов государственной власти.

1. Политический подход. Выбор приоритетов происходит в процессе политической борьбы между различными партиями и группами и зависит в первую очередь от таких факторов, как расстановка политических сил, характер отношений между ними и обществом, глубина конфликта интересов и особенность политической культуры. Большое значение имеет при этом учет особенностей «политического цикла» в данный период времени, так как начало избирательной кампании может существенно повлиять на приоритеты политики.

2. Субъективный подход. Приоритеты выбираются в результате иррационального поведения, в основе которого лежит разрыв между определенными стандартами, нормами и восприятием существующей ситуации структурами и индивидами, которые должны и имеют возможность сделать выбор. Здесь на первый план выходят такие показатели, как а) восприятие и осознание ситуации и б) стандарты или нормы, имеющие отношение к данным проблемам, что в целом позволяет изменять приоритеты путем воздействия на сознание и психику политиков или социальных групп.

3. Объективный подход. С целью избавления от субъективизма и политиканства часто, особенно при решении конкретных вопросов, применяют набор количественных показателей, позволяющих более объективно подойти к этому вопросу и рационально оценить важность проблем или целей. Эти показатели могут быть самыми различными, но в общем они должны учитывать: а) серьезность и неотложность проблемы для общества, т.е. степень расхождения с существующими нормами и стандартами; б) степень вовлеченности населения в эту проблему, скольких людей прямо или косвенно затрагивает эта проблема и каков уровень социальной напряженности; в) последствия данной проблемы для различных областей человеческой жизнедеятельности в краткосрочной и долгосрочной перспективе, если эту проблему не решать; г) объем ресурсов, затрачиваемых на ее решение. Например, приоритеты в научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработках (НИОКР) могут устанавливаться по таким показателям, как:

• актуальность проблемы (высокая, средняя, низкая, неопределенная),

• уровень вероятности реализации в установленные сроки,

• препятствия на пути реализации (экономические, технические и др);

• необходимость привлечения зарубежных партнеров;

• сравнение уровня НИОКР по данной тематике с зарубежными странами (выше, равен, ниже).

В общем плане выделяются две группы факторов, влияющих на выбор приоритетов в государственной политике.

Во-первых, это результаты, которые могут быть получены при решении проблемы, а также перспективы развития ситуации в данной сфере;

во-вторых, - наличие необходимых ресурсов и их экономия при решении проблемы.

Правительство должно постоянно заниматься регулированием приоритетов и оптимизацией их ресурсного обеспечения.

Выбор приоритетов неразрывно связан с процессом определения основных целей государственной политики в данной области, что является одной из важнейших задач органов государственного управления и состоит в том, чтобы точно знать, куда идти и чего необходимо добиться в конце этого пути.

Общую стратегию внешней и внутренней политики в Российской Федерации определяет Президент РФ. Он же ставит общие цели перед федеральными органами исполнительной власти, в частности, в своем ежегодном послании к Федеральному Собранию РФ. Правительство РФ определяет конкретные цели и стратегию государственной политики в отдельных областях. Парламент РФ также принимает в этом участие, обсуждая актуальные проблемы, в ходе принятия бюджета или законодательных актов, относящихся к отдельным сферам государственной политики.

Общий механизм определения политических целей и приоритетов в демократическом обществе представляет собой сложный процесс, характеризующийся не только формальными, но и неформальными отношениями и связями между различными государственными и общественными структурами. Помимо парламента, правительства и государственной администрации в определении целей и направлений государственной политики активное участие принимают политические партии, научные центры и институты, группы интересов, СМИ. Все это усложняет проблему нахождения социального консенсуса среди различных политических и социальных сил по данному вопросу в условиях политического плюрализма. Большое значение имеет также позиция избирателей, на которую ориентируются политические и государственные лидеры.

Если позволяют условия и имеются соответствующие ресурсы, при разработке политики стремятся предложить несколько альтернативных вариантов решения проблемы, которые затем оцениваются по заранее выбранным критериям. Важность определения альтернатив состоит в том, что при их анализе учитывается весь спектр мнений и суждений, а также создаются предпосылки для выбора оптимального пути решения проблемы. Причем альтернативный выбор может быть сделан на всех этапах развития государственной политики: от выбора целей до методов оценки результатов политики.

Критерии выбора альтернатив государственной политики могут делиться на следующие группы:

экономические показатели,

социальные показатели;

политические показатели;

технические показатели,

показатели результативности.

Один из самых трудных моментов - поиск и определение альтернативных вариантов. Здесь в качестве источника могут служить:

• опрос экспертов и целевых групп;

• изучение и обзор литературы;

• научные исследования и эксперименты;

• обобщения и классификация фактов и явлений;

• сравнительный анализ и аналогии;

• сравнение с идеальной моделью;

• мозговая атака и т.д.

После того как определены и разработаны альтернативные варианты решений или политики, предстоит выбрать основной вариант, что является непростой задачей. Решение о выборе определенной альтернативы зависит от критериев, на основании которых он делается. Существует несколько методик, позволяющих выбрать окончательный вариант, как-то:

• сравнить все альтернативы по издержкам и выгодам;

• определить основной вариант на основе согласия большинства политических или социальных групп;

• выбрать путем голосования (референдума), в том числе используя технологии решения при конфликтных ситуациях;

• проранжировать цели, результаты и оценить альтернативы с точки зрения потребителей;

• выбрать решение, с которым согласно подавляющее большинство граждан.

Все чаще при разработке политики государственные органы прибегают к помощи экспертов, создавая при министерствах специальные советы или

аналитические отделы. Профессия и аналитика и эксперта находятся в числе самых перспективных, и они начинают играть все большую роль при принятии решений на всех уровнях государственного управления.

Методы и модели, применяемые в политическом анализе, имеют много разновидностей и направлены на оказание помощи руководителям при принятии решений и разработке государственной политики. Суть политического анализа состоит в том, чтобы, используя междисциплинарные методы, изучить существующую проблему, совокупность условий и факторов, ее вызвавших, сформулировать несколько альтернативных вариантов политики, по мере возможности объективно их оценить и предложить лучший вариант решения проблемы с учетом поставленных политических целей.

В центре политического анализа находятся процесс принятия решения и изучения всего комплекса вопросов, связанных с данной проблемой, а также действий политических и социальных групп, прямо или косвенно вовлеченных в разработку политики, чтобы на основе тщательного изучения последствий различных вариантов можно было выбрать оптимальный путь. Здесь берется во внимание то, что разработка государственной политики является прежде всего политическим процессом и необходимы ее анализ с точки зрения решения общественных проблем и оценка ее эффективности с учетом потребностей общества и экономики, а также понимание тех ограничений, которые накладывает на нее существующая политическая ситуация и социально-экономическая среда.

Основы политического анализа состоят в том, чтобы, во-первых, провести анализ проблем, во-вторых, предложить стратегию и программу их решений.

Ниже на рис. 5 приведены основные элементы, составляющие содержание политического анализа проблем и их решений.

Широко используются методы статистики, математической оптимизации, эконометрики, теории принятия решений и прежде всего методы регрессионного анализа, позволяющие установить следственно-причинные связи между двумя или более переменными. Регрессионный анализ помогает установить диагноз политической проблемы и оценить последствия государственных решений.

От политических аналитиков требуются разнообразные знания и навыки, а также умение работать с руководителями и ведущими специалистами. Они должны:

• собрать и обобщить информацию, провести анализ, оценить различные альтернативы и передать все это заказчику;

• понимать современные тенденции и перспективы, чтобы рассматривать анализируемые проблемы в комплексе, а не изолированно;

• владеть техническими методами анализа (эмпирического, экономического, институционального) для прогнозирования и оценки альтернатив;

• разбираться в сущности политического и организационного поведения основных участников процесса разработки государственной политики и уяснить, как они на нее влияют;

• знать и придерживаться определенных этических норм и стандартов в своей профессиональной деятельности.

Особое внимание при политическом анализе уделяют изучению ф акторов политики, как-то:

• анализ всех структур, организаций и личностей, вовлеченных в процесс разработки и осуществления государственной политики;

• изучение их отношения к проблеме и мотивация деятельности;

• основные ресурсы, которыми они обладают;

• способность эффективно использовать эти ресурсы;

• общий механизм принятия государственных решений;

• разработка и оценка различных вариантов их действий.

Сложные процессы, происходящие в современном обществе, вызывают увеличение количества опасностей, связанных с природными, финансовыми, политическими, экологическими и другими видами рисков. Реализация государственной политики или программ может сопровождаться целым рядом негативных факторов, оказывающих прямое или косвенное влияние на результаты деятельности. Поэтому одновременно с принятием решения целесообразно провести анализ всех потенциальных политических рисков и разработать защитные меры по уменьшению уровня рисков во время реализации политики, а также по лучшему использованию существующих, хотя и рискованных, возможностей и альтернатив.

Риск - это потенциальная возможность различных по характеру и содержанию потерь или ущерба в результате определенных действий. Как правило, риск связан с деятельностью в условиях неопределенности и необходимости сделать выбор, когда в результате этих действий возможны отклонения от выполнения поставленных целей или появление нежелательных последствий и результатов.

В целом риски, возникающие при принятии решений или разработке альтернатив, в политике связаны с тремя элементами: изменениями в определенных объектах или процессах (сознании, мнении, месте, предмете и др.), возможностью выбора действий и планов, будущим развитием событий или процессов. Сами риски наиболее возможны только в условиях неопределенности, когда на процесс или деятельность могут оказывать влияние различные по своему составу и характеру силы и факторы, выявить и оценить которые довольно трудно, а иногда и невозможно.

Имеется несколько типов неопределенности:

• структурная неопределенность, когда отсутствует информация о данной системе в целом, явлении, событии, их основных показателях;

• неопределенность измерения, т.е. невозможность точно определить или измерить показатели и характеристики, описывающие систему;

• неопределенность результата, т.е. невозможность точно предсказать конечный результат и все последствия действий.

Из этого следует, что неопределенность в первую очередь - отсутствие достаточно полной информации о прошлых, настоящих и особенно будущих событиях, тенденциях, "условиях и ценностях, что непосредственно влияет на деятельность организаций или индивидов. Поэтому одним из основных средств по понижению уровня риска является уменьшение неопределенности во внешней и внутренней среде. Обычно с риском всегда связывают потенциальные потери, когда происходит ухудшение состояния системы, но это несколько ограниченный подход, так как надо учитывать также и потерянные возможности и упущенные выгоды, если события будут развиваться по другому сценарию, ведь иногда рискованное решение может принести весьма большую пользу, выгоду. Этот подход позволяет иметь более полное представление о всех потенциальных рисках, чтобы затем приобрести определенные выгоды. Заметим, что во многом восприятие рисков носит субъективный характер. Человек может осознавать или не осознавать риск, преувеличивать опасность или, наоборот, приуменьшать, что также влияет на его намерения и поступки.

Так как современное общество часто называют «обществом постоянных рисков», для государственных деятелей важно умение адаптироваться к опасностям и рискам при проведении политики или принятии решения в условиях нарастания политической и экономической неустойчивости в мире. Чтобы оценить риски, требуются специальные знания и навыки, поэтому в последнее

время появилось много консультативных центров, которые занимаются изучением различных рисков. Для защиты от рисков необходимо создать механизм выявления и управления рисками, т. е., во-первых, провести углубленный и обстоятельный анализ рисков, во-вторых, разработать систему управления рисками. В общем, этот механизм должен включать два основных элемента:

1) выявление и анализ факторов риска;

2) управление и предупреждение рисков.

Анализ рисков позволяет определить области потенциальных рисков, критические факторы рисков, классифицировать их и оценить негативные последствия. Все это предполагает три этапа действия:

• определение рисков;

• измерение рисков;

• оценка рисков.

В процессе анализа основное внимание уделяется определению зон, или областей, рисков (в том числе финансовая, политическая, социальная, военная, природная и др.) и выявлению всех факторов риска, связанных с деятельностью определенных объектов или внешними обстоятельствами. Целесообразно все факторы риска разделить на основные и дополнительные, известные и малоизвестные. Это позволит их классифицировать и приступить к анализу выявленных факторов. Обычно в целях экономии исследуются основные или критические факторы риска.

При принятии решения, имеет значение изучение предпосылок повышенного риска, которые можно сгруппировать в следующие блоки:

• отсутствие информации;

• отсутствие контроля;

• недостаток времени.

Чтобы оценить риски, необходимо выбрать критерии или показатели рисков (прибыль, издержки, результаты и др.). Затем определить уровень риска (большой, средний, малый) и сравнить риски по нескольким альтернативным вариантам государственной политики или принимаемым решениям. Иногда все риски относят к трем группам в зависимости от степени убытков или ущерба: приемлемый уровень риска, критический уровень риска, катастрофический уровень риска.

Существуют две модели факторного анализа риска: линейная и нелинейная. Чаще всего используют линейную модель, при которой изучается непосредственное влияние факторов риска на данный процесс или объект и рассчитываются негативные последствия. Нелинейная модель является более сложной, так как учитываются также взаимодействия между различными факторами рисков, что значительно затрудняет их анализ, хотя и позволяет оценивать уровень риска более точно. Для классификации рисков иногда удобно пользоваться табл. 5.

Классификация рисков Таблица 5
Потенциальные факторы появления рисков	Вероятность появления рисков	Возможные потери
Pi Р2 Рз	а2 аз	Х| *2 х3
Рп	ап	Хп

В конечном итоге после проведения анализа рисков по каждому из альтернативных вариантов решения и оценки уровня рисков выбирается оптимальный вариант решения. Таким образом, последовательно определяются:

• область и совокупность факторов рисков;

• характер и содержание рисков;

• вероятность рисков;

• возможные потери и негативные последствия;

• средства предотвращения или уменьшения потерь от рисков;

• оценка рисков при альтернативных вариантах решения;

• определение вариантов с наименьшими рисками и потерями;

• выбор оптимального варианта.

На следующем этапе, когда определены и изучены потенциальные риски, встает задача по управлению рисками, т.е. возникает потребность в формировании защитного механизма и разработке альтернативных действий, что позволяет не только их заранее выявлять, но и принимать меры по их локализации и предотвращению на различных стадиях процесса.

Управление рисками включает три этапа:

• разработку плана по управлению рисками и выбор стратегии;

• формирование механизмов предотвращения рисков;

• контроль и мониторинг рисков.

Так, перед руководителем имеется несколько стратегий уменьшения рисков, которые он может выбрать, включая:

• овладение ситуацией риска;

• предотвращение или сведение риска к минимуму;

• финансирование и возмещение затрат по убыткам;

• перенос риска на других или взятие его на себя.

Возможны также создание защитного механизма от опасностей, воздействие на факторы рисков для их ликвидации, адаптация к проявлениям внешней среды и др. Данный выбор во многом зависит от уровня риска и ситуации, которая может характеризоваться:-

• отсутствием риска;

• минимальным риском;

• стандартным риском;

• особым риском;

• риском выше стандартного.

Если риск превышает стандартные показатели, то необходимо предпринимать соответствующие меры. Для государственных руководителей в качестве ориентиров при формировании системы управления рисками могут служить вопросы:

- что может идти неправильно?

- как и когда я узнаю об этом?

- что надо делать для предотвращения нежелательного развития событий?

- каковы должны быть действия, когда произошел сбой или была допущена ошибка?

После того как выбрана стратегия и определены необходимые мероприятия, принимаются решения во вопросу создания механизма управления рисками и осуществляется контроль за ситуацией. С учетом сложной и неопределенной обстановки в России умение анализировать и управлять рисками является одним из важных навыков руководителей любого ранга, позволяющим принимать оптимальные решения и проводить гибкую политику.

Литература

БурдьеП. Социология политики. -М., 1995.

Введение в государственное управление. В 3 кн. - М., 1998.

Моделирование социальных процессов. - М., 1993.

Ракитский Б. В. Концепция социальной политики для России. - М., 1998.

Ходов Л.Г. Основы государственной экономической политики. - М., 1997.

Brewer G., DeLeon P. The foundations of policy analysis. IL. The Dorsey Press, 1983.