Індивідуальна робота з теми № 16

«Шляхи зміцнення законності і державної дисципліни

в діяльності органів ДПС України»

Забезпечення законності та дисципліни керівниками Державної податкової служби України здійснюється за допомогою певних гарантій, частина з яких отримала назву засобів (способів). Різниця між гарантіями та засобами забезпечення законності та дисципліни керівниками ДПС України полягає у тому, що перші з них, тобто гарантії, є умовами, необхідними для функціонування режиму законності та дисципліни в органах ДПС, другі - засоби, варто розглядати як прийоми та способи забезпечення законності та дисципліни. У зв'язку з цим варто погодитися з висновком про те, що «гарантії - це сукупність (система) умов та засобів, що сприяють реалізації кожною людиною і громадянином своїх прав, свобод, охоронюваних законом інтересів та обов'язків». Слово «гарантія» в перекладі з фр. garantie - забезпечення. Гарантія - це явище, яке забезпечує досягнення певного результату. В свою чергу, юридичні гарантії - це «система взаємопов'язаних форм і засобів (нормативних, інституційних і процесуальних), що забезпечує належне визнання, захист і реалізацію певних прав і відповідних їм обов'язків». Саме юридичні гарантії варто розглядати засобами забезпечення законності та дисципліни керівниками ДПС України. Основна юридична гарантія - це, насамперед, «досконалість, розвиненість правової системи в цілому, відпрацьованість законодавства, його повна несуперечність щодо рівня розвитку й авторитету юридичної культури». Юридичні гарантії також визначаються як система взаємопов'язаних форм і засобів (нормативних, інституційних і процесуальних), що забезпечує належне визнання, захист і реалізацію певних прав і відповідних їм обов'язків. Звідси, метою дослідження є аналіз гарантій та засобів забезпечення законності та дисципліни керівниками органів державної податкової служби України. Досить часто гарантії розглядаються як система соціально-економічних, політичних, моральних, юридичних, організаційних передумов, умов, засобів і способів, що створюють рівні можливості особистості для здійснення своїх прав, свобод та інтересів. Поняття гарантій базується на основних принципах, вироблених людством: гуманізмі, справедливості, законності, доцільності, рівноправності та ін. За своєю суттю гарантія - система умов, що забезпечують задоволення інтересів людини. Їх основна функція - виконання зобов'язань державою й іншими суб'єктами у сфері реалізації прав особистості. Головною функцією гарантій є виконання обов'язків державою та іншими суб'єктами в сфері реалізації прав людини. Об'єктом гарантій виступають суспільні відносини, які пов' язані з охороною і захистом прав людини, задоволенням майнових і немайнових інтересів громадян. Подібним до терміну «гарантії» є інший термін, а саме - «умова». Так, у тлумачних словниках умова визначається, як «необхідна обставина, яка робить можливим здійснення, створення, утворення чого-небудь або сприяє чомусь; обставини при яких відбувається або здійснюється що-небудь; сукупність даних, положень, що лежать в основі чого-небудь». До гарантій (умов) забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні, що повністю підпадає й до органів Державної податкової служби, відносять:
1) розвиток демократії, гласність, поділ влади, свободу інформації;
розвиток ринкових відносин, виробництва, гарантованість економічної свободи, добробут населення тощо; розвиток правосвідомості, заснованої на визнанні пріоритету прав і свобод людини, правової культури громадян, і насамперед державних службовців; стабільність законодавства, його відповідність розвитку відносин у суспільстві, належний рівень юридичної техніки; ефективність діяльності з попередження і припинення правопорушень, у тому числі заходів юридичної відповідальності; доступність і якість правосуддя; ефективність контролю за реалізацією правових актів;

2) наявність громадянського суспільства та правової держави; добробут населення, за якого забезпечуються життєво необхідні потреби людини; фактичну свободу колективних та індивідуальних суб' єктів економічних відносин; усвідомлення суб'єктами економічних відносин необхідності додержання фіскальних обов' язків перед державою; наявність у держави системи ідей, поглядів, програм, які спроможні консолідувати суспільство з метою вирішення соціально-економічних проблем і конфліктів; правову культуру посадових осіб і громадян, правосвідомість, які основані на визнанні абсолютної цінності основних прав людини; науково-обґрунтовану структуру державного апарату, необхідну кваліфікація службовців, ефективність функціонування системи правової підготовки персоналу, чіткий і раціональний поділ повноважень;

3) систематичне підтримання правової культури, спеціальної підготовки, моральних якостей кожного співробітника; належну організаційну роботу; використання системи організаційно-правових методів, що дають можливість попереджувати, виявляти та своєчасно припиняти порушення законодавчих актів.
Як правило, у навчальній та науковій літературі такі гарантії поділяються на дві групи, однак називаються по-різному: загальні та спеціальні; об'єктивні умови та спеціальні юридичні засоби; загально-соціальні та юридичні; об'єктивні умови існування суспільства та спеціально вироблені державою і громадськістю засоби, що забезпечують точну реалізацію норм права всіма суб'єктами. Більш прийнятним є розуміння двох груп гарантій законності, запропоноване В. К. Колпаковим та О. В. Кузьменко, відповідно з яким, перша група таких гарантій вважається умовами (передумовами) забезпечення режиму законності (політичні, економічні, ідеологічні, організаційні тощо); друга - спеціальними засобами забезпечення режиму законності, до яких автори відносять: а) організаційно-структурні формування, а саме державні органи і недержавні структури, на які покладено обов' язок із підтримання та зміцнення режиму законності; б) організаційно-правові методи, а саме види діяльності організаційно-структурних формувань, практичні прийоми, операції, форми роботи, які ними використовуються для забезпечення законності, взаємодія яких (організаційно-структурних формувань і організаційно-правових методів) утворює особливий державно-правовий механізм забезпечення законності.
В теорії права розрізняються два основних види гарантій: загально-соціальні та спеціально-соціальні (юридичні та організаційні). За сферою дії розрізняють міжнародно-правові гарантії; гарантії в рамках регіональних міжнародних співтовариств; внутрішньодержавні та автономні гарантії. За змістом і видами діяльності гарантії поділяються на економіко-правові; політико-правові; соціально-правові і правові. Деякі автори виокремлюють суспільні, морально-суспільні, організаційні, організаційно-політичні, громадсько-політичні, організаційно-правові та інші види гарантій.
О. В. Панасюк гарантії забезпечення законності та дисципліни в органах ДПС України об'єднує у три групи: 1) загально-соціальні, 2) організаційно-правові та 3) юридичні. Так, до системи загально-соціальних гарантій службової діяльності особового складу ДПС України вона відносить: соціальні, економічні та політичні гарантії. Варто також погодитись з висновком вказаної вченої про те, що «загально-соціальні гарантії дотримання дисципліни та законності матимуть сенс, якщо їх рівень для працівників державної податкової служби буде вищим, ніж встановленні в Україні соціальні стандарти». Організаційно-правові гарантії дотримання дисципліни та законності в ДПС України полягають у належній організації діяльності державних податкових органів шляхом закріплення організаційно-штатної структури ДПС України та її повноважень. Сутність організаційно-правових гарантій забезпечення дисципліни та законності полягає також в неухильному дотриманні принципу підпорядкованості та субординації. Ефективність і результативність юридичних гарантій забезпечення дисципліни та законності в органах та підрозділах державної служби прямо залежить від того, наскільки точними і чіткими є визначення законності та дисципліни в нормативно-правових актах, наскільки ці акти взаємоузгодженні між собою, чи немає в них суперечливості, наскільки одноманітним є застосування юридичних понять і термінів. Вирішенню зазначених завдань сприяє, по-перше, досконала юридична техніка розробки правових актів, під якою розуміють «сукупність правил, засобів і прийомів розроблення, оформлення, систематизації нормативних актів з метою їх чіткості, зрозумілості і ефективності», по-друге, можливість участі працівників державної податкової служби України у нормотворчій діяльності.
В Законі України «Про державну службу» наголошено, що державна служба ґрунтується на таких основних принципах: служіння народу України; демократизм і законність; гуманізм і соціальна справедливість; пріоритет прав людини і громадянина; професіоналізм, компетентність, ініціативність, чесність, відданість справі; персональна відповідальність за виконання службових обов'язків і дисципліни; дотримання прав та законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування; дотримання прав підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян. Особи, винні у порушенні законодавства про державну службу, несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно із чинним законодавством.
Однією з гарантій забезпечення законності та дисципліни керівниками ДПС України є нормативне закріплення системи прав, обов'язків, свобод і законних інтересів органів (служб, підрозділів) та окремих працівників ДПС, як об'єктів їх контролю та нагляду, оскільки, як вірно, зазначає А. А. Стародубцев кожен із застосованих заходів примусу безпосередньо стосується «долі людей, яким завдано не тільки моральної, але і матеріальної шкоди». Дієвою правовою гарантією забезпечення законності та дисципліни керівниками ДПС України є чітке закріплення матеріальних та процедурних засад юридичної відповідальності. Як вірно наголошується у науковій літературі «значення відповідальності органу виконавчої влади для забезпечення правомірності його діяльності вже давно підкреслюється, але останнім часом інститут відповідальності став розглядатися не тільки як стримуючий, забезпечувальний фактор діяльності органів виконавчої влади, але і як основна засада їх функціонування». У найзагальнішому вигляді відповідальність податкової служби необхідно розглядати як юридичну гарантію належного виконання нею своїх обов'язків, стимулятор повної реалізації її конкретних владних повноважень. До службово-професійних гарантій забезпечення законності та дисципліни керівниками ДПС України відносяться: обов'язковість виконання законних розпоряджень та вимог керівників та начальників; незалежність у прийнятті рішень керівниками від стороннього втручання, наприклад, за результатами службової перевірки чи службового розслідування; створенням належних умов проходження служби; забезпеченням гласності та об'єктивності під час проведення оцінки результатів службової діяльності; забезпечення соціальної справедливості та високого рівня соціально-правового захисту; уміле поєднання і правильне застосування заходів переконання, примусу, дисциплінарного та громадського впливу; виділення достатнього часу і засобів на виконання службових завдань; забезпечення нормальної тривалості робочого часу; постійне підвищення професіоналізму; суворе збереження державної, службової та інших охоронюваних законом видів таємниць.
Під економічними гарантіями забезпечення законності та дисципліни керівниками ДПС України розуміється система нормативно-закріплених соціально-економічних заходів, що гарантують та забезпечують задоволення їх матеріальних потреб, виконання покладених на них завдань та обов' язків, реалізацію наданих їм прав. До видів економічного забезпечення необхідно віднести: грошове забезпечення; забезпечення майном (озброєння, спеціальна та інша техніка, засоби зв'язку, криміналістична, оперативна та організаційна техніка, транспортні засоби тощо); пільги та компенсації; державне обов' язкове особисте страхування; житлове забезпечення; медичне та санаторно-курортне забезпечення, які регулюються нормами трудового права та права соціального забезпечення. До ідеологічних гарантій забезпечення законності та дисципліни керівниками ДПС України ми відносимо систему вимог щодо: чіткого виконання законодавства, вимог присяги, статутів і наказів начальників; не допущення порушення прав, свобод та законних інтересів осіб; стійкого перенесення всіх труднощів, пов'язаних із службою; додержання норм професійної етики; поваги людської гідності; належного поводження поза службою; виховання у працівників ДПС високих моральних і ділових якостей, свідомого ставлення до виконання службових обов' язків; забезпечення додержання законності і статутного порядку; повсякденної вимогливості начальників до підлеглих, постійної турботи про них, виявлення поваги до їх особистої гідності, підвищення авторитету та іміджу органів ДПС; недопущення вчинків, не сумісних із статусом працівника ДПС. Організаційні гарантії забезпечення законності та дисципліни керівниками ДПС України, насамперед, пов' язані із: визначенням чіткої організаційної структури органів ДПС, їх штатної чисельності, розподілом завдань, функцій і повноважень між окремими підрозділами ДПС та їх працівниками; плануванням їх службової діяльності; наданням методичної та практичної допомоги підпорядкованим підрозділам; документаційним забезпеченням; інформаційним, кадровим, матеріально-технічним та фінансовим забезпечення їх діяльності; визначенням загальних засад та конкретних форм взаємодії та координації з іншими суб'єктами забезпечення законності та дисципліни в органах ДПС. В загальному розумінні організаційні гарантії - це систематична організаторська діяльність держави та всіх її органів, посадових осіб, громадських організацій щодо створення сприятливих умов для реального користування громадянами своїми правами та свободами. Забезпечення законності та дисципліни керівниками ДПС України здійснюється за допомогою певних засобів (способів), які необхідно розглядати як синоніми, оскільки вони означають одне і теж саме - певну дію, прийом або систему прийомів, які дають можливість зробити, здійснити що-небудь, досягти чогось, у зв' язку з чим у тлумачних словниках слово «засіб» визначається як «спосіб» і навпаки - «спосіб» як «засіб». У науковій літературі «правові засоби» визначаються як: передбачені юридичними нормами явища правової дійсності, які завдяки своїм об'єктивним властивостям можуть слугувати досягненню певних цілей; «об'єктивовані субстанціональні правові явища, що мають фіксовані властивості, які дозволяють реалізувати потенціал права, його силу»; «об'єктивно існуючі правові явища, що мають властивості здійснювати регулятивний та інший правовий вплив на відносини, що становлять предмет права».
А. В. Малько визначає ознаки правових засобів: виражають собою юридичні способи забезпечення інтересів суб' єктів права; поєднуючись певним чином, виступають основними працюючими частинами дії права, правового регулювання, правових режимів; мають юридичну силу і підтримуються державою. Більшу кількість загальних ознак засобів забезпечення законності та дисципліни називає О. М. Музичук: 1) вони є невід' ємною складовою гарантій забезпечення законності в державному управлінні; 2) застосовуються з метою виконання покладених на того чи іншого суб' єкта державного управління завдань та функцій, реалізації наданих йому повноважень, мають зовнішню форму вираження, а їх застосування втілюється в окремі прийоми та методи діяльності органів виконавчої влади; 3) реалізуються (застосовуються) відповідними державними, міжнародними, самоврядними чи громадськими органами (організаціями), посадовими особами, членами громадських організацій або в індивідуальному порядку; 4) вид способу забезпечення дисципліни та законності в державному управлінні, умови та підстави його застосування залежать від правового статусу органу (організації) чи особи, що його реалізує, тобто від наданої йому компетенції; 5) метою застосування будь-якого із способів забезпечення дисципліни та законності в державному управлінні є встановлення фактичного стану дотримання вимог чинного законодавства та відповідне реагування на нього. О. В. Панасюк робить висновок, що система засобів забезпечення законності і дисципліни в органах державної податкової служби України включає в себе: юридичні (правові) засоби, належну роботу з кадрами, засоби стимулювання до більш якісного виконання покладених на них завдань, а також систему підвищення кваліфікації особового складу та відповідне матеріально-технічне забезпечення. Аналіз різних наукових джерел надав змогу зробити висновок, що єдина думка з приводу вичерпного переліку видів засобів забезпечення законності та дисципліни відсутня. У той же час, загальнопоширеним є виокремлення трьох видів засобів забезпечення законності та дисципліни: контролю, нагляду, розгляду звернення громадян. Проте, висловлюються й інші думки з цього приводу. Наприклад, у теорії права такими називаються: норми права, в яких виражена вимога законності; спеціальні засоби виявлення правопорушень; засоби попередження правопорушень; засоби припинення правопорушень; заходи по захисту та відновленню порушених прав; юридична відповідальність; правосуддя; чіткість і конкретність норм чинного права, ефективність санкцій, що захищають ці норми; виконання правосуддя як спеціальної форми універсальної, здійснюваної на основі права і справедливості діяльності судів, котра забезпечує реалізацію чинного права, захист прав і свобод громадян; здійснення вищого нагляду за точним і однаковим виконанням законів з боку органів прокуратури; діяльність державних інспекцій та контрольно-ревізійного апарату, котрі в межах своєї компетенції здійснюють роботу по запобіганню, виявленню і припиненню порушень законності у різних сферах державного і суспільного життя. Крім теоретиків права, інші види засобів (способів) забезпечення законності та дисципліни називають й адміністративісти. Наприклад, відносячи контроль, нагляд та звернення громадян до основних способів забезпечення законності та дисципліни як у державному управлінні, так і в суспільстві в цілому, О. Є. Луньов до таких відносить і юридичну відповідальність; Д. М. Бахрах -заохочення та примус; О. Ф. Андрійко - здійснення спеціалізованого судового захисту порушених прав і свобод громадян у порядку адміністративного судочинства; притягнення до різних видів юридичної відповідальності; Р. С. Мельник - правове регулювання.

Вищенаведене дає змогу зробити такі висновки:

1) у навчальній та науковій літературі, «способи», «засоби», «умови», «гарантії» та «методи» забезпечення законності досить часто ототожнюються;
2) переважна більшість науковців до засобів (способів) забезпечення законності відносять контроль, нагляд та розгляд звернення, з чим варто погодитись;
3) вважаємо, що єдиним об'єднуючим чинником вказаних вище категорії («способи», «засоби», «умови», «гарантії» та «методи») як необхідних елементів забезпечення законності та дисципліни керівниками ДПС України є мета, оскільки вони спрямовані на: попередження правопорушень, їх виявлення та припинення; відновлення порушених прав і законних інтересів; притягнення винних до відповідальності; виявлення та усунення причин та умов вчинення правопорушень;

4) усі інші засоби (способи, юридичні гарантії) забезпечення законності, які називають автори (відповідальність, правові норми, правові акти, судовий захист та інші) є більше умовами (передумовами, факторами) забезпечення законності та дисципліни керівниками ДПС України аніж її засобами.
Отже, до засобів забезпечення законності та дисципліни керівниками ДПС України необхідно віднести контроль, нагляд та розгляд звернень громадян.
Можемо зробити наступні висновки, а саме:

а) між термінами «контроль» і «нагляд» не існує чіткої семантичної різниці, оскільки у тлумачних словниках зміст терміна «контроль» розкривається за допомогою терміна «нагляд», що нерідко призводить до їх ототожнення як у науковій літературі, так і у законодавстві;

б) в Україні серед державних органів є такі, що: мають назву, котра вказує
на їх контрольну або наглядову діяльність; у назві деяких органів відсутні
терміни «контроль» або «нагляд», але за компетенцією, вони таку діяльність
здійснюють (контрольну чи наглядову або водночас як контрольну, так і
наглядову);
в) будь-яка особа, державний орган чи громадська організація може
здійснювати нагляд у широкому його розумінні як спостереження, у той час як контрольні повноваження є прерогативою лише деяких із них, оскільки
пов'язані із реалізацією владної компетенції;

г) нагляд можна розглядати як передумову, підфункцію чи стадію контролю
або як його окрему форму, що обумовлюється характером та об'ємом наданих повноважень суб'єкту управління. Отже, нагляд порівняно з контролем є більш вузьким за об'ємом повноважень напрямком управлінської діяльності, оскільки
його суб'єкт не може втручатись в оперативну (господарську) діяльність об'єкта, який перевіряється.

Контроль та нагляд є вторинними управлінськими функціями, особливість яких полягає в тому, що, займаючи в управлінському процесі специфічне місце, вони разом з тим нерозривно пов' язані з реалізацією інших функцій державного управління. На думку автора, функція контролю присутня на будь-якій стадії організації державного управління, що у повній мірі стосується і нагляду, який як було обґрунтовано вище є підфункцією контролю, його окремою формою чи стадією, що обумовлюється характером та об'ємом наданих повноважень суб'єкту управління.

Відомчий нагляд як один із адміністративно-правових засобів забезпечення законності та дисципліни керівниками ДПС України не слід ототожнювати із наглядом який здійснюють органи прокуратури. У зв'язку з чим варто розрізняти два види нагляду: загальний, який є підфункцією контролю, його окремою формою чи стадією, і який здійснюється будь-яким суб' єктом державного управління; спеціальний - який здійснюють органи прокуратури.
Іншим засобом забезпечення законності та дисципліни керівниками ДПС України є розгляд звернень громадян, які є конституційним правом. Так, статтею 40 Основного Закону України передбачено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, які зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Під час повсякденної діяльності органи ДПС отримують, реєструють та розглядають велику кількість звернень громадян, за допомогою яких виявляють ті чи інші порушення вимог законодавства та підзаконних актів, вживають необхідні заходи щодо попередження порушень таких вимог, припиняють неправомірні дії, усувають їх негативні наслідки. Загалом йдеться про так званий «внутрішній» вид реагування на порушення норм та вимог законодавства, під час якого звернення громадян надходять до органу ДПС. Проте, звернення в якому йдеться про порушення законодавства працівниками ДПС може бути спрямоване до інших органів державної влади, наприклад, до суду, прокуратури тощо. У цьому випадку йдеться про зовнішній вид (форму) реагування на виявлені порушення законодавства.
До особливостей розгляду звернень громадян як одного із засобів забезпечення законності та дисципліни керівниками ДПС України варто віднести такі: право на подання звернення є абсолютним, необмеженим і невідчужуваним правом особистості, яке передбачене Конституцією; воно можуть бути підставою для проведення службового розслідування і перевірки, а також підставою для застосування інших засобів забезпечення законності, зокрема контролю чи нагляду; ініціаторами звернень виступають не державні утворення, а громадяни; суб'єкти звернень можуть бути як зовнішніми (особи, які не перебувають у штаті органів ДПС), так і внутрішніми (органи та персонал ДПС); мають подвійне значення, оскільки, з одного боку, є способом захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб як учасників адміністративно-правових відносин, з другого - викривають існуючі недоліки в діяльності ДПС; нормативними актами передбачено спеціальний порядок (процедура) розгляду звернень громадян.
Завершуючи аналіз засобів забезпечення законності та дисципліни керівниками ДПС України можна визначити їх як окрему групу юридичних гарантій, цілеспрямовану діяльність відповідних органів (посадових осіб), яка здійснюється у межах покладених на них завдань, функцій та повноважень з метою встановлення фактичного стану дотримання вимог чинного законодавства та відповідного реагування на нього.
Забезпечення законності та дисципліни керівниками ДПС України за допомогою адміністративно-правових засобів, здійснюється у певному порядку, який отримав назву адміністративної процедури, під якою слід розуміти передбачений законодавством порядок розгляду і вирішення органами влади індивідуальних адміністративних справ. Змістом таких справ є публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб' єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.