Пенсионеров в Российской Федерации почти 39 млн.[135]. Большинство из них (примерно 95%) получают «страховую» пенсию. Пенсия почти для всех них является основным, а зачастую и единственным источником средств к существованию. Все это предопределяет повышенную значимость пенсионной системы.
С 1990г. законодательство о пенсионном обеспечении в России полностью обновилось. Эта часть социального законодательства претерпела кардинальные изменения как по существу, так и по форме.
Ныне пенсионная система России состоит из двух подсистем: страховой и бюджетной. Они подразделяются в зависимости от тех источников, за счет которых выплачиваются пенсии (см. § 4 гл. 1). Первая из них финансируется за счет обособленного страхового пенсионного фонда, в орбите ее действия находятся главным образом наемные работники и некоторые другие категории занятого населения, охваченные обязательным пенсионным страхованием, и их семьи. Вторая финансируется за счет бюджета страны, ею охватываются в основном отдельные категории государственных служащих (кадровые военные и некоторые другие), их семьи, а также те граждане, которые по каким-либо причинам не заработали пенсию своим трудом, службой. Бюджетная пенсионная система слагается, таким образом, как бы из двух неравнозначных частей: одна часть — «возвышается» над всеми, она для тех, кто служит власти, другая часть подсистемы, наоборот, для тех, кто вообще не трудился.
Иногда эти две подсистемы переплетаются — к страховой пенсии производится бюджетная доплата.
Обновление пенсионного законодательства началось в конце 1990 г., когда в России, находившейся в то время еще в лоне СССР, был принят Закон «О государственных пенсиях в РСФСР». Этим законом вводилась подлинная система пенсионного обеспечения на основе обязательного пенсионного страхования наемных работников.
Что побудило тогда Россию приступить к формированию своей пенсионной системы, с собственной независимой финансовой базой, обособленной от государственного бюджета, — с российским пенсионным страховым фондом? Причин было несколько. Отметим две главные, не потерявшие до сих пор значения, а, наоборот, ставшие еще более актуальными.
Первая причина состояла в объективной потребности пересмотреть укоренившуюся в обществе идеологию самой природы обязательного пенсионного страхования трудящихся, возродить и, главное, реализовать на практике истинную его сущность. При этом учитывалось, что уже в то время постепенно, хотя и медленно, складывалась многоукладная система экономических отношений, менялось представление властных структур о целях общественного производства и распределении богатства, создаваемого трудом народа, в частности наметилась тенденция к паритетному смягчению военного противостояния двух мировых политических систем и использованию высвобождаемых ресурсов, в прошлом пожираемых гонкой вооружений, в интересах населения страны.
В недалеком прошлом в течение десятилетий нашим соотечественникам навязывался постулат о том, что государственное социальное страхование (а пенсионное — часть его) осуществляется якобы за счет государства. Внедренная в сознание людей, эта идея использовалась при формировании управленческих решений и получила даже законодательное выражение. Определяя в централизованном порядке крайне низкую оплату труда практически для всех работников, изымая львиную долю того, что создавалось их трудом, государство вместе с тем декларировало полное освобождение трудящихся от уплаты страховых взносов из их заработка, выдавая это за одно из величайших завоеваний. Средства социального страхования практически слились с налоговыми платежами и аккумулировались в государственном бюджете вместе с иными бюджетными доходами. Расходы на выплату пенсий ввиду низких страховых взносов финансировались в основном за счет государственной дотации. Все это приводило к искажению реальной стоимости рабочей силы, создавало иллюзию-, что пенсионеров содержит государство, а не те, кто трудится и создает богатства общества.
Первая основополагающая идея российского пенсионного Закона 1990 г. состояла в том, чтобы в стране укоренилась подлинная система обязательного пенсионного страхования. Суть такой системы, представляющей одно из выдающихся изобретений человечества в эпоху появления наемных работников и развития общества, проста, она практически воплощена во всех развитых странах и вполне приемлема в период становления и развития многоукладных экономических отношений на основе различных форм собственности. Ее принципиальное содержание определяется следующими основными критериями, хотя конкретное их проявление в разных странах может несколько различаться.
1.Экономический критерий обязательного пенсионного страхования,
определяющий его сущность, коренится в производственных отношениях, реальной стоимости рабочей силы (используем привычные и в
принципе верные термины). Вполне очевидно, что стоимость рабочей
силы не может определяться и в развитых странах давно уже не определяется ценой «живого» труда непосредственно в процессе производства. Она включает в себя и другие оплачиваемые периоды, прежде всего пенсионный период жизни человека, когда ему выплачивается заработанная им пенсия.
2.Социальный критерий обязательного пенсионного страхования,
определяющий его сущность, заключается в солидарности всех застрахованных и работодателей, работающих в различных регионах, в
разных отраслях и организациях и, главное, в солидарности поколений, трудоспособных и нетрудоспособных людей.
3.Реализуются эти сущностные критерии через систему соответствующих страховых платежей, которые в обязательном порядке уплачиваются работодателями (независимо от формы собственности) и наемными работниками, независимо от их желания. Другими словами,
эта система принудительная. Принуждение осуществляется государством, в связи с чем в отдельных странах, в том числе и в России,
подобная система называется государственной.
Обычно страховые взносы уплачиваются примерно в равных долях (в процентах к заработку) или в несколько большем объеме работодателем. Однако надо иметь в виду, что в конечном счете страхование осуществляется за счет самих работников, поскольку доходы работодателя образуются в основном в результате труда застрахованных. В связи с этим распределение платежей между работниками и работодателями не имеет существенного значения.
4.Страховые взносы аккумулируются в централизованном фонде, который обычно именуется фондом обязательного пенсионного страхования (в России — это Пенсионный фонд РФ). Его средства не должны сливаться с государственным бюджетом, они предназначены только
на пенсионное обеспечение застрахованных, их семей и ни при каких
обстоятельствах не могут изыматься на иные цели. Управление таким
фондом осуществляется застрахованными и работодателями (их представителями) под контролем государства.
5.Все условия и нормы уплаты страховых пенсионных взносов, а
также нормы пенсионного обеспечения (уровень пенсий в процентах к заработку, требуемый для получения пенсии стаж, порядок подсчета стажа и заработка, минимальные и предельные размеры пенсии и т. д.) определяются законом.
6. Уровень страхового пенсионного обеспечения в конечном счете определяется, во-первых, тем, сколько лет трудился человек, или, иначе говоря, сколько лет им и его работодателями уплачивались страховые взносы, и, во-вторых, объемом его заработка, на основе которого уплачивались в эти годы страховые взносы. Эти два показателя определяют в основном уровень пенсионного обеспечения конкретного наемного работника и дифференциацию (различия) в размерах пенсий застрахованных, их семей.
Уровень пенсионного обеспечения — один из существенных показателей, характеризующих пенсионную систему и ее состояние в каждый период времени. Необходимо различать относительный и абсолютный уровень пенсионного обеспечения, которые неразрывно связаны между собой.
Относительный уровень — это отношение пенсии пенсионера к его среднемесячному заработку, из которого она исчислена. Иногда этот показатель именуют коэффициентом замещения. Обычно он рассчитывается по стране в целом и по отдельным регионам. Для этого средняя пенсия делится на средний заработок, из которого она исчислена (соответственно в стране или регионе). Относительный показатель характеризует уровень жизни (достаток, потребление) пенсионеров — бывших наемных работников, живущих на пенсию, по сравнению с уровнем жизни наемных работников, продолжающих трудиться и живущих на заработок. Чем выше соотношение, тем меньше разрыв в уровне жизни указанных двух групп граждан, составляющих в развитых странах большинство населения.
Как это ни парадоксально на первый взгляд, но в странах, где высокая реальная оплата труда, относительный уровень пенсионного обеспечения обычно сравнительно невысок и, наоборот, в тех странах, где низкая оплата труда, он повыше. Объясняется это просто: при уровне пенсионного обеспечения в первых странах, допустим, в 40— 45%, человек, живущий на пенсию, вполне может за счет такой пенсии удовлетворять свои обычные потребности (в пище, одежде, оплате соответствующих услуг и т. д.), поскольку работающий член общества затрачивает на эти цели не более той же части своего заработка. Что касается других стран, то в них на удовлетворение обычных потребностей человека расходуется значительно большая часть заработка, следовательно, относительный уровень пенсионного обеспечения должен быть существенно выше. В противном случае пенсионер оказывается за чертой бедности или на ее грани.
Абсолютный уровень пенсионного обеспечения — это потребительская стоимость пенсии — от минимальной до максимальной. Другими словами, данный показатель определяет, в каком объеме пенсионер может приобретать необходимые ему потребительские товары, и, в частности, услуги, достаточны ли они для того, чтобы обеспечить ему достойный уровень и качество жизни.
В российском пенсионном Законе 1990 г. отражены все перечисленные выше критерии — принципы, на которых должна основываться обязательная страховая пенсионная система. На их основе, кстати, во всех развитых странах успешно функционируют и развиваются общенациональные страховые пенсионные системы. Эти критерии являются не изобретением разработчиков закона и законодателей, его принявших, а практической реализацией общепризнанных в мире идей обязательного пенсионного страхования.
Вторая причина, побудившая Россию приступить к формированию новой пенсионной системы, состояла в необходимости повысить реальный уровень доходов основной части пенсионеров, живущих, как правило, на пенсию. При этом учитывалось, что за последние годы в СССР существенно снизился как относительный, так и абсолютный уровень пенсионного обеспечения, особенно тех граждан, пенсия которых превышала минимальный размер. Это произошло в связи с ростом номинальной оплаты труда и консервацией в то же время максимального размера пенсии (он не повышался более 30 лет). В результате пенсия стала составлять значительно меньшую часть заработка, чем прежде[136]. Кроме того, в прошлом пенсии вообще не индексировались ни с учетом роста цен на потребительские товары, ни с учетом роста заработка. Материальный достаток пенсионеров в силу этого хотя и медленно, но неуклонно снижался.
Закон 1990 г. затронул и бюджетную систему пенсионного обеспечения. Он, во-первых, существенно повысил уровень пенсионного обеспечения военнослужащих из числа солдат, сержантов и старшин и приравненных к ним категорий граждан, упорядочил их пенсионное обеспечение. Ранее зачастую пенсии граждан, инвалидность которых наступила вследствие военной травмы, оказывались по своему уровню ниже пенсий по инвалидности вследствие общего заболевания и пенсий по старости. Закон устранил эту явную социальную несправедливость. То же касалось и пенсии по случаю потери кормильца, умершего вследствие военной травмы. С введением в действие с 1 февраля 1993 г. Закона «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей»[137] завершилось создание достаточно развитой и «возвышенной» системы пенсионного обеспечения всех категорий военнослужащих и приравненных к ним других категорий граждан и их семей.
«Возвышенная», т. е. прежде всего более высокая по своему уровню система пенсионного обеспечения для указанных категорий граждан, условия службы которых специфичны и опасны, и их семей, типична для большинства стран. Особые пенсии для таких граждан были и в СССР.
Общие тенденции развития двух российских пенсионных подсистем в последние годы (начиная с 1993 г.) очевидны: они характеризуются, с одной стороны, резким, постоянно нарастающим снижением относительного и абсолютного уровня пенсионного обеспечения практически всех, без какого-либо исключения, пенсионеров, получающих пенсию в соответствии с Законом 1990 г., а с другой — введением значительно более высоких пенсий для сотрудников властных, силовых структур как на федеральном, так и на региональном уровнях. Эти тенденции явно противоречат тем целям, которые определены в Законе 1990 г., — формированию единой системы государственных пенсий в России, обеспечению стабильности достигнутого уровня пенсионного обеспечения и повышению его, дифференциации условий и норм пенсионного обеспечения с учетом труда и его результатов (см. преамбулу Закона).
Единая пенсионная система государственных пенсий в России не состоялась. Другого вывода сделать, к сожалению, нельзя. В последние годы для многих категорий работников введены особые, привилегированные по своему уровню и условиям государственные пенсии либо весомые доплаты к «обычным» пенсиям[138]. Все эти «особые» пенсии и доплаты регулярно повышаются пропорционально росту оплаты труда соответствующих продолжающих трудиться чиновников, в отличие от обычных пенсий, размеры которых практически оказались замороженными несмотря на высокую инфляцию и продолжающийся процесс обесценения рубля.
Не обеспечена также стабильность реального уровня пенсионного обеспечения, достигнутого до введения в действие Закона 1990 г. Он снизился к началу 2000 г. по сравнению с 1990 г. в несколько раз и продолжает падать. Ныне даже самая высокая обычная пенсия по старости, выплачиваемая за многолетний труд, значительно ниже нищенского прожиточного минимума и практически не может обеспечить выживание тех, кто вынужден жить на пенсию. Следствие этого — многократный рост смертности среди пенсионеров, в частности вследствие суицида, а также стремительный рост у них тяжелых заболеваний, включая психические.
В связи со сдерживанием повышения минимальных размеров пенсий, ограничением их размеров предельной суммой, сопоставимой с заниженным минимумом, неполной индексацией пенсионных сумм и заменой ее компенсационными выплатами общая пенсионная система превращена в уравнительную систему; дифференциация в зависимости от длительности трудовой деятельности и уровня оплаты труда (т. е. трудового вклада), заложенная в Законе 1990 г., практически ликвидирована. Ныне в России установлены нищенские пенсии для большинства граждан, крайне незначительно различающиеся в зависимости от того, как долго, на какой работе и с какой оплатой трудился человек.
Указанные тенденции в основном трансформировались в соответствующие нормативные правовые акты: поправки к Закону 1990 г., иные законы, указы Президента, постановления Правительства. Они изменили сущность Закона 1990 г., свели пенсионную реформу 1990 г. к иному, подчас противоположному смыслу.
