Общественный договор: взгляд из 2009 года. Лекция Александра Аузана

Начнем с определений. Общественный договор – это не бумажка, которую нужно положить на стол Президенту. Это обмен ожиданиями по поводу основных прав собственности и свободы, общественных благ и, тем самым, характера и структуры государства. Конечно, позиция власти здесь существенна, поскольку это одна из сторон, к которой обращены ожидания. Но мы-то говорим о неизбежном дрейфе ожиданий других субъектов. Я понимаю, что спор неизбежен. Ведь общественный договор – это не только удобный, на мой взгляд, инструментарий. Это еще и вопрос о легитимности государства.

Как раз накануне всемирного экономического кризиса вышел доклад комиссии по экономическому росту Всемирного Банка. Она исследовала динамику 13-ти стран за 25 лет, которые показали среднегодовой темп роста не ниже 8-ми процентов. В выводах, которые сделала Комиссия, названы пять факторов, общих для всех этих стран. Некоторые не были неожиданными - вроде макроэкономической стабильности и преимущественно рыночных способов распределения ресурсов, вложений в человеческий капитал. А вот один оказался, может быть, неожиданным. Выяснилось, что все эти страны отличаются общей чертой – там есть отчетливый общенациональный консенсус по поводу долгосрочных целей развития и издержек, инвестиций в такое развитие, - например, высокой нормы накопления. С этой точки зрения та формула договора, которая существовала последние пять лет в России, вряд ли может похвастаться результативностью. Потому что норма накопления 19-20%, которые обеспечивала Россия в последние пять лет, резко отличается от 30% в Индии, 40% в Китае.

Для нас этот спор неизбежен, так же как и для тех, кто озабочен легитимностью государства. Давайте разберемся с аргументами. О чем идет спор? О том, что исчерпание контракта, сложившегося в определенный политический цикл, означает необходимость изменения политических институтов. Или не означает, если контракт не исчерпан, имеет резервы, имеет серьезные корни, источники. Поэтому речь пойдет о соображениях и возражениях, которые были высказаны в связи с тем, что этот «путинский» контракт есть продолжение реализации Великого договора, который существует в России много веков. О соображениях, что, может быть, вообще неправильно говорить о контракте определенного политического цикла. Ведь есть Конституция Российской Федерации как общественный договор. О соображении, что мы вообще неправильно понимаем, как устроен этот путинский договор. Потому что начался он не в 2003-м, а в 2000-м. И он про порядок и, в этом смысле, имеет серьезные резервы и возможности. Я пройдусь по этим вопросам и попытаюсь заглянуть немного дальше, попытаюсь увидеть развилку дорог.

Начнем с идеи Великого договора. Дмитрий Орлов, историк и политолог, полагает, что еще во времена становления Русского государства под давлением враждебных сил - Литвы, Орды - сложился вертикальный контракт с закрепощенным служилым сословием, и, в общем, он пронизывает всю российскую историю. Когда ему следовали, Россия была сильна, когда либерализировали, она распадалась. Сомнительны некоторые исторические аргументы. Московское Царство распалось после огромного либерализма Ивана Грозного, а Николай Кровавый тоже как-то... Но вопрос не в этом. В контраргументах нашим ненапечатанным идеям содержались мысли, что горизонтальный контракт – это скорее западноевропейский, идет от шведских общин, а в России этого не было. Горизонтальный контракт - как Локк писал, когда граждане договорились о том, что им нужно между собой, а уже потом они определяют, что им нужно от государства, - а не когда граждане не могут договориться и все за них заранее решает государство, потому что больше некому (это по Гоббсу).

Когда мы начинаем смотреть на сравнительную эффективность разных типов общественного договора, то не хватает статистических данных, чтобы утверждать, что демократии, основанные на горизонтальном контракте, дают больший экономический эффект. Статистика позволяет сказать, что страны, где политическая система основана на горизонтальном контракте, дают большую устойчивость развития, с меньшими издержками преодолевают обычные кризисы. Но такого, чтобы они были заведомо эффективнее, – нет.

В Европе наблюдается колоссальное разнообразие социальных контрактов. Дело в том, что социальный контракт – это обмен ожиданиями не только по поводу прав собственности и свободы, но и по поводу производства общественных благ. А с ним все оказалось и сложнее и проще, чем много лет считали экономисты и философы. Лет 200-300 считалось, что общественные блага производит государство, что государство - это такая естественная монополия по производству общественных благ. Этот взгляд рухнул в последние 20-30 лет. Стали смотреть, кто их реально производит. Я часто ссылаюсь на работу Рональда Коуза «Маяк в экономической теории», где он показывает, что не правительство строило в Англии маяки. Их строили ассоциации судовладельцев, местные сообщества и т. д. Хайек показал, что не выжили бумажно-денежные системы, которые создавались государством, а мы пользуемся теми системами, которые рождены бизнесом в качестве системы частных расписок. Есть исследования по полицейской службе. Пожарная охрана может быть добровольной, страховой и государственной.

Нет предопределенности. Оказывается, что общественные и коллективные блага могут производить очень разные субъекты. Высокая доля государства в Скандинавии совсем не означает, что конкретным производством благ занимается государство. Это может быть использование более дешевой налоговой машины, чтобы общественные организации и объединения производили общественные и коллективные блага. То же и в Нидерландах, где 17% ВВП производит некоммерческий сектор. Выбор схемы зависит от многих факторов: структуры населения, уровня доверия и т. д. Получается, что кроме «двух костюмов» есть очень разные по периодам и странам схемы, которые связаны с тем, какие общественные блага нужны и что люди реально могут сделать сами, а для чего им нужно государство. Поэтому спрос на государство - производная от спроса на общественные блага и от способности производить их без государства. А предложение государства? Оно определяется частным выгодами и издержками тех групп, которые осуществляют эти функции государства.

Конституционный договор - это договор элит, пакт. Поэтому любая конституция есть предложение общественного договора со стороны элит - гражданам. В том числе и российская Конституция 1993-го года. В чем состояло предложение? В том, что есть традиции и ценности добра и справедливости, которые должны быть дополнены новыми ценностями демократического государства. Это не только либеральные ценности, но и социальное государство (7 статья), разделение властей и федерализм. Соответствовало ли это предложение ожиданиям, реальному спросу? Я подозреваю, что да. Но оно не реализовалось. Почему? Для решения проблемы оппортунистического поведения важно то, что происходит с производством общественных благ и вкладом людей в работу демократии. Казалось бы, Конституция и налоги – очень далекие вопросы. А я бы сказал, что именно проблема налогов и является роковой для конституционного устройства. Почему? Налоги – штука неприятная. Но они структурируют действия самых разных субъектов (ведь оппортунистически себя ведет не только избиратель, но и выборный представитель), налог заставляет человека понимать, что бесплатных благ не бывает. Вы хотите больше общественных благ - значит, нужно больше платить. А заплатив, человек начинает требовать и говорить: «Где?» Начинает возникать система ограничений. У нас в реализации конституционного «предложения» она практически не возникла.

Про сам контракт. Что нам говорят оппоненты? Они говорят: «Нет. Реальный путинский контракт был заключен в 2000-м году политическим способом – альтернативными конкурентными выборами и состоял не в обмене лояльности на стабильность, а в утверждении порядка!» Да, в 2000-м году контракт был заключен именно так. Но он просуществовал до 2003-2004 гг. В программе Грефа в преамбуле общественный договор определяется как «налоги в обмен на порядок». Конституционный порядок – лозунг и во Второй Чеченской войне, и в ликвидации административных барьеров в регионах. Я, кстати, считаю, что это была очень правильная установка. Только она не реализовалась. Порядок – это, по крайней мере, предсказуемость правил. А ее не возникло. Расшифровка этой правильной формулы в экономической литературе обычно выглядит так, как писал Дуглас Норт: «Государство – это агентство по предоставлению услуг «безопасность и правосудие в обмен на налоги». Это и есть правопорядок. Мы специально анализировали в 2005-м году, что происходит с этими конкретными услугами. И выясняется, что этого достигнуть не удается. Поэтому фактически контракт был пересмотрен в 2003-2004 гг. И не потому, что этого нельзя было достигнуть. А потому, что предложение государства определяется частными издержками и выгодами групп, доминирующих в политической системе: новым группам, пришедшим во власть, установление правопорядка помешало бы переделить активы.

Возник другой контракт, где центральной ценностью оказался не порядок, а стабильность. И не вопрос о налогах стал ключевым, а вопрос о лояльности. В 2000-м и 2001-м гг. налоги и коррупционные платежи находились в обратном отношении. Если вы платите больше налогов, - вы платите меньше взяток. То есть вы вступаете в отношение «налоги в обмен на порядок». А в 2005-м мы обнаружили другую динамику. Уровень коррупционных притязаний не зависит от того, платишь ли ты налоги.

Это другой договор. Здесь доминирует не порядок, а стабилизация в обмен на политические права. При этом и массовые группы населения, и государство этот договор честно соблюдали. Когда в 2004-м году отменяли выборы губернаторов, опросы показывали, что население не в восторге от этого, но массового протеста не было. Потому что уже начался рост реальных доходов на 11% в год. Договор работал. Но на что и на чем он работал? Он был ориентирован на массовые широкие группы, опирался не на производство общественных благ, а на контроль над производством и распределением ренты и на контроль СМИ: если вы ситуацию стабилизируете и ехать никуда не собираетесь, у вас и картинка должна быть соответствующая. По способу заключения этот договор был не политический, а идеологический, «виртуальный» - в отличие от 2000-го года. Общественный договор может заключаться и так – через обмен символами. Отсюда и результат – застой в форме подъема. За пять лет никакой модернизации сделано не было. Когда выяснилось, что без обратной связи продвигать модернизацию нельзя, решили никуда не ехать (а обратной связи в таком виртуальном договоре нет и быть не может, телевизор с этим не справляется).

Нам говорят, что расторжение этого договора приведет к возврату олигархического режима 90-х гг., потому что активные группы – это олигархи и губернаторы... Какие олигархи? Кризис очень неплохо поработал. Сначала поработали эти новые властные группы, пришедшие в 2003-2004 гг., а потом кризис. Я думаю, что от частной олигархии в России остались ходячие консервы. Губернаторы? Сложный вопрос, что осталось от их силы и активности. Это ведь не губернаторы, которые имеют легитимность и умеют общаться с массовыми группами. Конечно, у них остались бизнесы. Но и они под сильным ударом. Этот кризис очень сильно бьет по рынку недвижимости, а их интересы именно там. Когда я говорю о том, что из этого договора придется выходить, я не имею в виду, что вернутся старые активные группы. Их почти нет. Но абсолютно правильна идея, что маргинализировать активные группы, отбрасывать их на периферию в этих условиях невозможно. Потому что они нужны и для широко объявленной цели модернизации. И для решения проблем с кризисом. Общественный договор – это не юридический договор, где стороны можно вернуть в первоначальное положение путем расторжения сделки.

Какие здесь возможны сценарии? Прогнозы показывают, что с высокой вероятностью мы выходим из этого договора, но куда? Давайте переберем варианты. Первый вариант. Разговор про «пакт Монклоа». Бывают такие пакты элит, как заключенный в Испании под давлением короля договор между коммунистами и франкистами во избежание гражданской войны и ради сохранения страны. Но я не понимаю, с кем такой пакт можно заключать. Его можно делать с системной оппозицией, с внесистемной оппозицией, но что будет он означать реально? Если бы включились механизмы политической конкуренции (неважно, в отношении системной или внесистемной оппозиции), то произошла бы определенная мобилизация, консолидация и перераспределение социального поля, и разные политики выступили бы редставителями реальных массовых групп. При расколе социального поля, при развитии кризиса такое вполне возможно. Но сейчас я не вижу возможности этого.

Второй вариант - мобилизационный проект. Общественный договор может быть заключен не политическим, а символическим путем (как в 2003-04 гг.). Я бы сказал, что его вероятность не ушла. Были явные проявления в конце 2008-го года того, что идет подготовка некоего чрезвычайного плана. Потому что власти тогда осознали, что кризис может оказаться намного серьезнее и фатальнее, чем предполагали. Но не думаю, что вероятность этого варианта выросла сейчас – для мобилизационного проекта нужны ресурсы. Прежние запасы тают, а решимость отнять ресурсы у каких-то групп может прийти только с серьезным обострением кризиса.

Есть ли еще варианты? Да, есть еще один вариант. Я бы назвал его «широкой антикризисной коалицией». Во время больших кризисов во многих странах мира начинает формироваться коалиция. Посредством антикризисной коалиции Франклин Рузвельт создал ту форму социального контракта, называемую Великим компромиссом, в которой США достигли лидирующего положения. Это последствия антикризисной коалиции, которую Рузвельт создавал из очень разных элементов: цветное население, либеральная интеллигенция крупных городов, католические меньшинства, профсоюзы и т. д. Профсоюзы в 20-е годы вообще считались криминальными организациями, а он их за стол посадил! Так что путь великих антикризисных коалиций – это, конечно, путь к изменению социального контракта.

Российская проблема в том, что у нас нет политических механизмов, которые позволили бы создать такую коалицию. Обама сажает республиканцев в правительство, Саркози перехватывает социалистические лозунги. А у нас? Эта система не работает. Что здесь реально возможно? Для начала нужно разморозить активность тех групп, которые обладают признаками самоорганизации и способности к самостоятельным действиям, - я говорю, прежде всего, о гражданских неполитических организациях и малом и среднем предпринимательстве. Диалог может начаться со знаковых (и значимых!) законодательных изменений и «приглашения» их к контролю государства и гражданскому участию.

Следующий договор будет не виртуальный, а реальный, то есть политический, связанный с взаимодействием групп. Он не будет бесплатный. Он потребует определенных усилий не только от групп, которые управляют страной. Возможно, налоговый вопрос окажется одним из центральных.

О группах. Во-первых, я говорю не только про малый и средний бизнес, но и про гражданские неполитические структуры. Когда мы говорим про общество вообще - вот вам прагматический взгляд экономиста, - есть понятие «переговорные силы» в теории коллективных действий. Это коэффициент, на который умножается значимость этой самой группы. К сожалению, могут быть многомиллионные группы с почти нулевой переговорной силой. Они не воздействуют на переговорный процесс. Например, учителя. Они воздействуют на длинные процессы, а не на короткие. Объявят они забастовку? Только счастливы будут дети. Из этого не произойдет такого, как, например, из забастовки шахтеров. Поэтому фактически мы вынуждены говорить не обо всем обществе, а о тех группах, которые обладают этой характеристикой и которые самоорганизованы и активны. Но возврат к олигархическому режиму 90-х гг. невозможен и не нужен.

Евгений Тесленко: Сейчас существует общественный договор?

Александр Аузан: Полагаю, что он еще существует. Но он исчерпал себя дважды. Он не сумел запустить даже вялую институциональную модернизацию. Это было очевидно еще в 2005-2006 гг.