Понятие, система, порядок формирования и деятельности органов местного самоуправления

К органам местного самоуправления относятся выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. В соответствии с Конституций РФ, Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» систему органов местного самоуправления образует совокупность негосударственных, имеющих статус самостоятельных представительных и исполнительных органов, через которые на данной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления. В зарубежных странах выборные органы в системе местного самоуправления именуются муниципалитетами. В числе таких органов местного самоуправления Закон называет представительные и исполнительные органы власти, а также главу местного самоуправления. Кроме того, среди таких органов законодательство упоминает «иные органы».

Представительный орган местного самоуправления - это выборный орган местного самоуправления, наделенный правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, имеющие силу на территории муниципального образования. До конституционных реформ 1991-1992 гг. функции этих органов выполняли районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов. С упразднением системы Советов («снизу доверху»), принятием Конституции РФ 1993 г. названия указанных органов были изменены.

Представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, избираемых, как правило, сроком на 4 года. В соответствии с Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (ст. 4) представительный орган местного самоуправления избирается в составе 50 депутатов - для муниципальных образований, имеющих численность населения более 500 тыс. человек, 30 депутатов - для муниципальных образований, имеющих численность населения от 200 тыс. до 500 тыс. человек, 20 депутатов - для муниципальных образований, имеющих численность населения от 50 тыс. до 200 тыс. человек, 10 депутатов - для муниципальных образований, имеющих численность населения от 10 тыс. до 50 тыс. человек, 7 депутатов - для муниципальных образований, имеющих численность населения менее 10 тыс. человек. Численный состав представительного органа, его наименование определяется уставом муниципального образования. Представительные органы в районах республики, области (края), в городах республиканского, областного (краевого) значения могут именоваться районными (городскими) собраниями, земскими собраниями, думами и др.; в поселке, сельсовете - советом и т.д. В некоторых субъектах РФ в сельсоветах с численностью от 1 тыс. до 2 тыс. человек функции представительного органа местного самоуправления может осуществлять собрание старост населенных пунктов сельсовета, избираемых населением.

Выборный представительный орган местного самоуправления работает, как правило, на непостоянной основе и созывается на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления (главой администрации). Он утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении, устанавливает местные налоги и сборы, утверждает программу развития соответствующих территорий, принимает положения (уставы) о местном самоуправлении, осуществляет контроль за деятельностью главы местного самоуправления (главы администрации). Представительный орган коллегиально принимает решения. Представительный орган местного самоуправления считается правомочным при избрании не менее чем 2/3 от установленного числа депутатов. Первое заседание открывает председатель избирательной комиссии муниципального образования. При отсутствии устава муниципального образования принимается временный регламент, определяющий порядок деятельности представительного органа местного самоуправления. Временный регламент действует до принятия устава муниципального образования. Заседания правомочны при участии не менее 2/3 от установленного числа депутатов. Решения принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов.

В качестве санкции за принятие неконституционных решений предусматривается роспуск представительного органа местного самоуправления, т.е. принудительное досрочное прекращение его полномочий. Основанием роспуска является неисполнение представительным органом местного самоуправления решения суда об отмене принятого им нормативного правового акта, признанного судом противоречащим (полностью или отдельными положениями) Конституции РФ, федеральным законам, законодательству субъекта РФ, уставу муниципального образования и при этом повлекшее признанное судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда (п. 3 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», с изменениями и дополнениями от 4 августа 2000 г.). Предварительным условием роспуска представительного органа местного самоуправления является его письменное предупреждение законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ самостоятельно или по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ о возможности роспуска. Неисполнение представительным органом местного самоуправления решения суда об отмене нормативного акта в течение месяца после письменного предупреждения влечет его роспуск. Представительный орган распускается законом субъекта РФ либо федеральным законом. Если в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в силу нормативный правовой акт представительного органа местного самоуправления (или отдельные его положения) остается не отмененным, а законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ письменное предупреждение не выносит, то Президент РФ вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления. Одновременно с роспуском представительного органа местного самоуправления законом субъекта РФ либо федеральным законом назначаются новые выборы.

Исполнительные органы местного самоуправления. Формируемые и подотчетные представительным органам местного самоуправления органы, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность (исполнительную власть) в границах муниципального образования. Функции таковых выполняют местные администрации, которые образуются во всех муниципальных образованиях. При этом следует иметь в виду, что термин «местная администрация» условен и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» таким понятием не оперирует. Ранее аналогичные органы именовались исполнительными комитетами соответствующих местных Советов*1. Реформами от 21 апреля 1991 г. указанная характеристика Советов была исключена и Советы стали считаться органами местного самоуправления. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. о местном самоуправлении определил местную администрацию как часть структуры местного самоуправления. Согласно Закону местная администрация состояла из избираемого населением сроком на 5 лет главы местной администрации и подчиненных ему подразделений. Структуру местной администрации утверждал местный Совет.
_____
*1. Инициаторами проведения собрания могут выступать: инициативная группа жителей (как правило, в количестве не менее 5 человек), глава местного самоуправления; представительный орган местного самоуправления; иные органы и должностные лица, определенные законодательством субъекта РФ. Инициатор проведения собрания обязан заблаговременно (как правило, за 1-2 недели) оповестить жителей о месте, дате и времени его проведения, о выносимом на рассмотрение вопросе. Собрание открывает инициатор его проведения или его председатель. Собрание правомочно, если в нем участвуют не менее 50% жителей. Решение собрания принимается простым большинством голосов открытым голосованием. По решению собрания голосование может быть закрытым. В этом случае его участники избирают счетную комиссию. Секретарь собрания (он, а также председатель собрания избираются для ведения собрания) ведет протокол собрания, который зачитывается председателем собрания, утверждается решением собрания, подписывается председателем и секретарем и передается на хранение в представительный орган местного самоуправления. По рассматриваемому вопросу собрание может принять решение, обращенное к органам власти или жителям, заключение на решение (проект решения) органа власти. Собрание (сход) граждан поселения, микрорайона, улицы созывается по мере необходимости, по инициативе, как правило, не менее 10% их жителей, обладающих избирательным правом, или органов местного самоуправления. Собрания (сходы) граждан избирают органы территориального общественного самоуправления; утверждают программы их деятельности и отчеты об исполнении программ по вопросам социально-экономического развития территорий и др.

Собрания (сходы) правомочны при условии явки более половины общего числа жителей соответствующей территориальной общины муниципального образования или части его территории, имеющих право участвовать в собрании (сходе). Регистрация собраний (сходов) для органов власти и граждан, проживающих на данной территории, носит рекомендательный характер. Для органов общины такие решения носят обязательный характер. Решения, принимаемые на собраниях (сходах), не могут нарушать имущественные и иные права граждан, объединений собственников жилых и других организаций.

Из сказанного не следует, что местная администрация упразднена. Изменены лишь ее статус, название, порядок формирования. Соответственно, местная администрация представляет собой аппарат, который состоит из главы муниципального образования, иных должностных лиц, структурных подразделений.

Местная администрация подотчетна соответствующему представительному органу местного самоуправления и формируется ее главой, который возглавляет администрацию на принципах единоначалия. Если уставом муниципального образования не предусмотрена должность главы муниципального образования, то глава администрации назначается соответствующим представительным органом по контракту сроком на 4 года. В пределах своих полномочий глава местной администрации издает постановления и распоряжения, а руководители администрации - приказы. Акты местной администрации вступают в силу с момента их принятия, если иное не определено самим актом.

Глава местного самоуправления (муниципального образования). Выборное должностное лицо, организующее деятельность органа местного самоуправления по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Эта должность может быть предусмотрена уставом муниципального образования. Глава местного самоуправления избирается сроком на 4 года гражданами, проживающими на территории муниципального образования (предусматривается также его избрание представительным органом местного самоуправления из своего состава). Глава местного самоуправления наделяется компетенцией в соответствии с уставом, непосредственно подотчетен населению и представительному органу местного самоуправления. Свои полномочия глава осуществляет на постоянной основе. Он возглавляет представительный орган и местную администрацию, формирует исполнительные органы, руководит работой представительного органа, осуществляет непосредственно или через администрацию исполнительно-распорядительные функции местного самоуправления.

Отрешение от должности главы муниципального образования - принудительное досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования по основаниям и в порядке, установленным законом. В соответствии с Федеральным законом о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 4 августа 2000 г.) единственным основанием отрешения главы муниципального образования от должности является непринятие им мер к отмене принятого им нормативного правового акта, если этот акт или отдельные положения признаны судом противоречащими Конституции РФ, федеральным законам, законодательству субъекта РФ или уставу муниципального образования и при этом повлекли признанные судом нарушения (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда. Измененный и дополненный Закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ (п. 3 ст. 49) обязывает главу муниципального образования: а) в установленные законом сроки отменить неконституционный акт (или отдельные его положения) и б) опубликовать информацию о решении суда в течение 10 дней со дня вступления решения в силу. В том случае, если глава муниципального образования не отменяет акта, то Закон обязывает высшее должностное лицо субъекта РФ письменно предупредить главу муниципального образования о возможности его отрешения от должности. Если в течение месяца со дня вынесения письменного предупреждения глава муниципального образования не исполняет судебного решения об отмене акта, он подлежит отрешению от должности. В том случае, если в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в силу главой муниципального образования не отменен нормативный акт и высшее должностное лицо субъекта РФ не выносит письменного предупреждения об отрешении от должности, то решение об отрешении данного лица вправе принять Президент РФ. Предложения об отрешении Президентом главы муниципального образования могут быть вынесены законодательным органом или высшим должностным лицом субъекта РФ, Правительством РФ, Генеральным прокурором РФ (п. 9 ст. 49). Отрешение главы муниципального образования от должности осуществляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ либо указом Президента РФ. Этим же указом назначаются новые выборы главы муниципального образования. Одновременно акт отрешения от должности предполагает назначение временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования.