Государственная служба в странах с унитарным типом административно-государственного управления (Франция, Великобритания)

Унитарные правительства и их центральная администрация значительно больше влияют на повседневную жизнь граждан, чем федеративные. Многие унитарные государства имеют националь­ные полицейские силы и строгий контроль над местной полици­ей. Обычно в этих странах существует единая судебная система, работники которой назначаются центральной администрацией. Боль­шинство унитарных европейских государств имеют сегодня бю­рократию, структурированную по французскому образцу.

Франция. Во Франции раньше, чем в других западноевропей­ских странах, завершился процесс централизации, произошло обо­собление госаппарата от гражданского общества, возникла про­фессиональная бюрократия, основанная на спецификации функций, разделении труда и дифференциации ролей. В середи­не XVIII века, с окончанием объединения страны и консолида­цией абсолютизма, происходит постепенная централизация ад­министративно-государственного управления. С помощью профессиональной бюрократии королевская власть все более обособляется от общества. Муниципальные вольности уничтожа­ются, на место старой администрации приходят новые учрежде­ния, подчиняющиеся приказам, идущим из центра40.

В период Великой французской революции продолжалось «строительство» государственного аппарата: в 1789 г. были ликвидированы все феодальные привилегии на государственной службе, в 1790 г. провинции были заменены департаментами, в 1791 г. закон Ле Шапелье запретил создание любых доброволь­ных объединений, «промежуточных ассоциаций» между государ­ством и гражданами.

При Наполеоне I централизация государственного аппарата и его институционализация усилились. Он подписал конкордат с Ва­тиканом, давший государству эффективный контроль над церко­вью, выработал гражданский кодекс, создал институт префектов и супрефектов, назначил комиссаров полиции во все города, ор­ганизовал жандармерию. Наполеон заимствовал основные эле­менты французской бюрократической системы из двух институ­тов французского общества — армии и церкви, которыми он искренне восхищался. В представлении Наполеона идеальный имперский чиновник должен был быть «наполовину военным, наполовину священником». Поэтому наполеоновская бюрократия «по­лувоенного типа» была основана на трех принципах: иерархии, дисциплине и унификации. Мечтой императора было создание корпуса чиновников, служивших только общественному интересу. Он подчеркивал, что чиновники должны иметь приви­легии, но не должны чересчур зависеть ни от министров, ни от императора. При этом Наполеон призывал открыть государственную службу для самых одаренных людей. Именно в период Империи были созданы основные институты французского государства и сфор­мировались традиции французской бюрократии. По приказу им­ператора была основана высшая элитарная школа — Эколь Политекник, ставшая на долгие годы основным центром подготовки профессиональных государственных служащих41.

В начале XIX века на государственной службе была внедре­на конкурсная система найма чиновников. В «больших шко­лах» (Политехнической, Горной, Школе дорог и мостов), являв­шихся в то время «питомником» административной элиты, исповедовались идеи служения общему благу и государствен­ным интересам. Конкурсная система отбора способствовала рос­ту профессионализма французской бюрократии, внедрению в ее среду новых норм, ценностей и представлений. Французские по­литологи считают, что в результате всего этого произошел опре­деленный отрыв профессиональных чиновников от породившей их социальной среды. Высшие чиновники проповедовали идею слу­жения государству, рассматривали себя в качестве хранителей об­щественных интересов. Отсюда их неприязнь к частнопредпри­нимательской деятельности как «второсортной», ограниченность перехода в частный сектор. Например, с 1860 по 1880 гг. лишь один (!) финансовый инспектор покинул государственную служ­бу и ушел в бизнес42.

Высшие чиновники были верными слугами государства, и ре­жим черпал из государственного аппарата политический персо­нал, подбирая из них депутатов и министров. Политическая ло­яльность высшей бюрократии была необычайно высокой. Так, выпускники Политехнической школы участвовали в подавле­нии восстания парижских рабочих в июле 1848 г. и в разгроме Коммуны.

Несмотря на внедрение конкурсной системы, высшая адми­нистрация формировалась практически полностью из привилеги­рованных слоев общества. С 1830 по 1848 гг. только 1% студен­тов Политехнического института был представлен выходцами из семей рабочих и крестьян. Доля представителей крупной буржуазии среди ее выпускников постоянно росла: с 56% в 1848 г. до 61% в 1880 г. В годы Второй империи (1851—1876) 95% ди­ректоров отделов министерств, 82% префектов, 87% государст­венных советников вышли из буржуазии или аристократии. Да­же в годы Третьей республики (1871—1940) демократизация не затронула высшую бюрократию: из 546 членов «больших корпу­сов» лишь 10% вышли из «народных классов» и мелкой буржу­азии43.

С помощью целенаправленной социальной селекции и поли­тического контроля правящий класс Франции не допускал в бю­рократическую элиту выходцев из народа. В XIX веке на вступи­тельном конкурсном экзамене приемная комиссия обращала особое внимание на общую культуру кандидата, его знание клас­сических предметов (и в первую очередь, латыни). Профессия чиновников стала наследственной: сыновья приходили на смену отцам. Например, в 1840 г. 68% членов Государственного совета были сыновьями крупных чиновников; в 1852 г. приблизительно 16% префектов были сыновьями префектов и супрефектов44.

Во время вступительного конкурса кандидат должен был пред­ставить соответствующие рекомендации, а при назначении на должность широко использовались родственные связи, обмен ус­лугами, взятками. В личном деле чиновников не только значились их профессия, профессиональные заслуги, но и давалась характе­ристика их социального поведения. Все это закономерно привело к первому кризису французской бюрократии в период июльской Монархии (1830—1848). Французские политологи считают, что кризис был вызван произволом администрации при наборе чинов­ников на государственную службу, непотизмом, политическим фаворитизмом, отсутствием правовых гарантий чиновников, низ­кими окладами рядовых служащих, резкой диспропорцией меж­ду жалованьем высших и низших чиновников, доходящей до со­отношения 20:145.

Даже среди высших французских чиновников во времена правления Луи Филиппа появились требования внести в госап­парат принципы «меритократической системы». Речь шла о со­здании политически нейтральной бюрократии, о повсеместном вве­дении системы конкурсов, чтобы назначать на государственные посты наиболее способных чиновников. Государственным служа­щим вменялось в обязанность проявлять сдержанность в частной жизни и хранить административные тайны. Считалось, что не нуж­но лишать чиновников права выражать свои взгляды, но им не стоит вступать в полемику по вопросам, затрагивающим работу. В некоторых учреждениях того времени чиновникам запрещалось покидать свое рабочее место, читать газеты или иностранные книги на работе46.

Во второй половине XIX века занятие должности в госаппарате стало мощным фактором социального продвижения. Государственная служба предполагала минимальный уровень образования, чиновники должны были носить мундир или приличный костюм, они не занимались грязной работой. Помимо этого государственная служба давала достаточно большие гарантии за­нятости. По мере роста численности чиновников (в конце XIX ве­ка их насчитывалось уже около 500 тыс.) их положение становилось более стабильным; лишь положение высших долж­ностных лиц госаппарата зависело от политической конъюнкту­ры. В 1853 г. был создан общий режим пенсионного обеспечения государственных служащих47.

Американский политолог В. Шан, анализируя систему административно-государственного управления во Франции конца XIX века, писал: «Традиционное желание стабильной занято­сти и надежды на пенсию в старости были достаточно силь­ным стимулом для тех, кто не обладал амбициями и не чув­ствовал призвания к какой-либо определенной профессии»48.

В этот период в госаппарате широко обсуждалась проблема унификации найма на государственную службу с помощью эк­заменов или конкурсов и введения испытательного срока до вклю­чения стажера в штат. Однако в 1874 г. Государственный со­вет отверг идею единого статуса чиновников и подтвердил право административных учреждений создавать собственные рег­ламенты, вводить свои правила рекрутирования. Высшая адми­нистрация не могла изменить принципу иерархической и неограниченной власти.

Понижение уровня подготовки чиновников, увеличение чис­ленности госаппарата, феминизация некоторых видов деятель­ности административно-государственного управления привели к падению престижа государственной службы. В. Шап справедли­во отмечает: «До первой мировой войны отец мог сказать сво­ему сыну: если ты не будешь хорошо учиться, то тебе останется только бизнес. После первой мировой войны он уже предостерегал: если не будешь учиться, то тебе придется стать чиновником»49. Действительно, начиная с 20-х годов на­шего века жалованье рядовых чиновников стало значительно от­ставать от зарплаты квалифицированных рабочих частного сек­тора (и тем более от доходов служащих в частном секторе). Эта тенденция продолжала усиливаться и существует по сегодняш­ний день.

Рассмотрим организацию основных уровней административ­но-государственного управления во Франции.

До 1981 г. в стране существовала сильная власть центральной администрации. Всякое движение начиналось непосредственно в Париже. Третья (1871—1940), Четвертая (1947—1958) и Пятая ре­спублики с неизменной решительностью проводили политику цен­трализации страны. Французское правительство и его админист­рация жестко контролировали всю бюрократическую сеть страны50. С американской точки зрения, эта централизация часто доходила до крайности. Например, в определенный момент учебного дня все школьники Франции одной ступени обучения заняты одним и тем же. Местные условия, проблемы и инициативы отходили на второй план при принятии любых бюрократических решений. В 1960 г. в целях лучшей координации административного управле­ния президент де Голль издал декрет об организации 22 регионов, в каждом из которых от 2 до 8 департаментов. Однако это было сде­лано только ради административных удобств и нисколько не на­рушило жесткую централизацию государственного управления.

Специалисты, которые пришли к власти в 1981 г., провели подлинную децентрализацию во Франции. Часть полномочий эко­номического и социального планирования была передана от цен­тральной администрации регионам. Налогообложение, образова­ние, здравоохранение и экономическое развитие стали сферой полномочий администрации в 22 регионах и 96 департаментах. Закон 1982 г. переименовал назначаемых Парижем префектов в специальных уполномоченных Республики, их власть стала не­много больше, чем власть полиции или пожарной охраны51. Тем самым Франция после пяти веков неуклонной централиза­ции пустилась в обратный путь.

Действующее сегодня во Франции законодательство о граж­данской службе есть итог реформ, которые начались сразу же по­сле освобождения страны после второй мировой войны. Хотя понятие «чиновник» употребляется сегодня для всех лиц, со­стоящих на службе в органах государственного управления, но в строго юридическом смысле оно значительно уже. По сущест­ву, оно относится только к служащим гражданской (публичной) службы. Понятие «чиновник» и «государственный служащий» не различаются52. «Закон об общем статусе чиновника» действует с 1946 г. Он регламентирует структуру гражданской службы и систему оплаты труда чиновников53. В 1959 г. Ордонанс внес незначительное число поправок в основной закон, но все они направлены на то, чтобы усилить иерархическое подчинение чи­новников власти.

Закон 1946 г. ввел в систему гражданской службы понятие «кадр», означающее объединение всех должностей, занятых гражданскими служащими одинакового ранга. Другими слова­ми, это понятие охватывает положение группы людей, занима­ющих аналогичные должности. Во Франции существует кадр директоров, куда входят директора всех департаментов, кадр контроля, который объединяет всех инспекторов, и т.д.

Помимо этого существует также понятие «класс чинов­ников». Всего классов четыре, в понижающемся иерархиче­ском порядке они обозначены буквами А, В, С и D. На класс А возлагаются функции выработки управленческих решений и указаний. Он составляет 20% общего числа чиновников адми­нистративно-государственного управления. Класс В выполняет задачу реализации этих установок. В него входит около 40% чиновников. Класс С занят специализированным исполнением и охватывает 32% чиновников. Класс D включает технических ра­ботников, которые являются простыми исполнителями. Фран­цузские администраторы отмечают, что между двумя последни­ми классами трудно провести какое-либо существенное разграничение.

Ни закон 1946 г., ни ордонанс 1959 г. не охватывают всю граж­данскую службу Франции. Установленный ими статус чиновни­ка не применяется к нескольким категориям государственных служащих: судьям, военным, сотрудникам государственных служб промышленного и торгового характера, полиции. Таким образом, наряду с основным статусом чиновника во Франции су­ществуют еще частные статусы чиновников перечисленных вы­ше категорий.

Согласно законодательству, лицо не может быть назначено на гражданскую должность: 1) если не имеет французского граж­данства; 2) не обладает гражданскими правами и не удовлетво­ряет требованиям хорошего морального поведения; 3) наруша­ет законодательство о военной службе. Последнее требование на практике сводится к следующему: кандидат должен либо завер­шить свою военную службу, либо быть освобожден от нее.

Теоретически отбор кандидатов на должности производится на основе единого критерия — способности выполнять возложен­ные на них обязанности. Это определяется оценкой профессио­нальной квалификации. Существует инструкция 1946 г., устанавливающая круг обязанностей и утверждающая необходимый образовательный уровень для каждого класса.

Конкурсные экзамены в класс А направлены на выявление обширных общих и технических знаний и должны оставить уверенность в том, что кандидат имеет достаточные интеллекту­альные способности и твердый характер. Необходим также дип­лом об окончании высшего учебного заведения.

Кандидат для поступления в класс В должен уметь опреде­лять, оценивать и разрешать со ссылкой на законодательство де­ятельность лиц, находящихся под его управлением. Это доста­точно сложная функция, поскольку применение общих предписаний требует большой гибкости и профессиональных знаний. Конкурсные экзамены в этот класс носят более техни­ческий характер, чем экзамены в высший класс А. Однако и здесь по инструкции требуется высокий уровень общеобразовательных и профессиональных знаний.

Конкурсные экзамены в класс С (члены которого заняты техническим исполнением) призваны выявлять именно исполнительско-технические навыки, способность к личной инициати­ве здесь не требуется.

Для замещения должностей класса D подходят работники, не обладающие специальной профессиональной квалификацией, поэтому конкурсные экзамены в этот класс не выходят за пре­делы программы общеобразовательной школы54.

Конкурсная комиссия подбирается из компетентных специа­листов, известных своей беспристрастностью. Она полностью не­зависима от администрации. Конкурс включает письменный и уст­ный экзамены55. Во время письменного экзамена строго соблюдается принцип анонимности. Письменный экзамен может принимать самые различные формы: задание может состоять в ре­дактировании текста, подготовке определенного досье и т.п. На уст­ном экзамене оценивается общая культура кандидатов, их специальные знания, а также способность логично излагать свои мысли. Иногда кандидаты подвергаются тестированию.

Во Франции существуют два типа конкурсов: внешний и внутренний. На внешних конкурсах производится набор новых чиновников, внутренние конкурсы проводятся для про­движения части чиновников по иерархической лестнице. Глав­ным принципом отбора на конкурсе являются не профессиональные качества претендентов, а общая эрудиция и элегантность стиля изложения, в основе которых должно быть классическое гуманитарное образование56.

Следует подчеркнуть, что в отличие от США и Германии, где господствует концепция специализации служащего в госаппара­те, во Франции (и Великобритании) превалируют положения о необходимости широкой подготовки для выполнения как адми­нистративных, так и технических функций. Французская госу­дарственная служба стремится подбирать чиновников с достаточ­но высоким уровнем общей культуры, способных выполнять самые различные задачи.

Внутренний конкурс является лишь одним из средств продви­жения. В соответствии с общим статусом продвижение чиновни­ка во Франции включает продвижение по ступеням и повышение в чине. Продвижение по ступеням выражает­ся в увеличении жалованья в зависимости от стажа работы чинов­ника и полученных им оценок. Повышение в чине может осуще­ствиться двумя путями. Во-первых, по выбору, путем внесения чиновников в ежегодный список повышения, составляемый после получения мнения административной паритетной комиссии на ос­новании полученных чиновником ежегодных оценок с учетом выслуги лет. Во-вторых, на основе профессионального отбо­ра, проводимого с помощью специального экзамена.

Таким образом, основным элементом бюрократической карь­еры во Франции (как и в Германии) является гарантия медлен­ного, но верного продвижения по выслуге лет или по старшин­ству пребывания в данном учреждении. Этот принцип почти полностью исключен в США, где нет автоматического продвиже­ния по служебной лестнице.

Наряду с обычным порядком продвижения по службе во Франции существует и исключительный порядок, цель которо­го — ускоренное повышение в классе или в ранге внутри клас­са особо выдающихся чиновников. Установление такого поряд­ка продвижения позволяет усилить влияние субъективных факторов на процесс комплектования чиновников. Существуют два пути исключительной карьеры. Первый заключается в том, что руководители административных агентств создают для пер­спективных чиновников в исключительном порядке соответст­вующие условия, предоставляя им возможность досрочно подго­товиться к конкурсным экзаменам, при этом заранее зарезервировав для них определенную должность. Вторым путем исключительной карьеры является откомандирование. В этом слу­чае за чиновником, направленным на службу за границу или в международную организацию, сохраняется право на продвиже­ние по службе57.

Как в других развитых странах, во Франции существует ин­ститут «политических» чиновников. Они пользуются всеми при­вилегиями чиновников, но не связаны с иерархической системой административно-государственного управления, поскольку с са­мого начала поставлены над ней; это как бы политическая над­стройка над формально нейтральным чиновничеством. В дейст­вительности политические чиновники играют роль камертонов, с которыми сверяют свою деятельность все чиновники.

К политическим назначениям относятся должности директо­ров и членов министерских кабинетов, директоров администра­тивных департаментов, генеральных комиссаров, генеральных се­кретарей департаментов. Назначение всех этих лиц производится либо решением правительства, либо заинтересованного минист­ра. По существующей системе эти лица уходят в отставку вме­сте, с правительством.

Таким образом, французское чиновничество представляет собой «многослойный пирог», в котором каждый слой поддер­живает вышестоящий и давит на нижестоящий. В этом пироге исключительное место занимает верхняя группа — элита граж­данской службы, высшие административные и политические чиновники. Во Франции высший корпус представляет подлин­но замкнутую группу, члены которой являются выходцами из одних и тех же учебных заведений. Можно без преувеличения сказать, что подавляющее число этих людей лично знакомы друг с другом и говорят на одном и том же не только политиче­ском, но и бытовом языке. Все это делает французский высший корпус чиновников почти семейной организацией, интеграция ко­торой достигается без особых формальностей58.

Особое место в создании высших кадров государственного ап­парата занимает Национальная школа администрации (Эколь Насьональ д'Администрасьон — ЭНА). В это элитарное учебное за­ведение принимаются лица с высшим образованием не старше 26 лет и государственные служащие не старше 30 лет, имеющие стаж практической работы не менее 5 лет59. Чувство солидарно­сти среди бывших учеников ЭНА очень развито: министр, закон­чивший в свое время эту школу, будет стремиться набирать своих сотрудников среди бывших однокурсников. Высший кор­пус ограничивает свой численный рост путем жесткого отбора. Так, Инспекция финансов ежегодно берет из ЭНА только 3—4 че­ловека. В этом проявляется забота не только о своей компетент­ности, но и о своем престиже, важнейшим средством сохранения которого считается ограниченное число лиц.

Членство в замкнутой высшей группе трансформируется в должностное положение и должностной оклад. Как заметил Ж.К. Тоенин, «все, что происходит в группе, и сама группа нуждает­ся только сама в себе»60. Мишель Крозье в своей книге «Феномен бюрократии» пишет о том, что основная масса чиновников не раз­деляет взглядов элиты и не понимает ее, что ведет к большей ра­зобщенности французского чиновничества в целом61.

В 70—80-е годы правительство левых сил пыталось бороться с элитарностью высшего административного аппарата. Министр публичной службы и административных реформ Ле Пор в сво­их выступлениях указывал на необходимость устрашения суще­ственного неравенства в составе учащихся ЭНА. В 1981 г. в этой школе дети рабочих составляли лишь 3% общего числа уча­щихся. Ле Пор был убежден, что верхние слои государственных служащих «должны отражать социальную реальность на­ции»62. Но на практике в последнее десятилетие мало что изме­нилось в структуре административно-государственного управле­ния Франции: высшая управляющая администрация по-прежнему отличается элитарной замкнутостью.

Определенный интерес представляет французская правовая доктрина в отношении политической деятельности государственных служащих. Благодаря Общему статусу французские чинов­ники пользуются большими политическими правами и свободами, чем государственные служащие других западноевропейских стран и США. Например, западногерманское, американское и англий­ское право предполагает обязанность верности чиновников госу­дарственной власти. Иначе говоря, административное право этих стран регулирует не только профессиональную деятельность чиновников, но и их политическую лояльность. Во Франции, напротив, в личном деле чиновников не может фигурировать ни­какое упоминание о его политических, философских или религи­озных взглядах.

Французская правовая доктрина исходит из принципа общей лояльности чиновника по отношению к государству. Но эта ло­яльность носит пассивный характер, она не требует активного вы­ражения — вступления в правящую партию или поддержки правительственного курса. Во Франции лояльность понимается скорее как верность нации и конституции, а не правительству. Лишь от высокопоставленных должностных лиц требуется по­литический конформизм.

Декларируя свободу политических взглядов чиновников вне службы, французская правовая доктрина ограничивает ее так называемой обязанностью сдержанности во время службы. На службе чиновникам рекомендуется отказаться от от­крытого выражения своих политических, философских или ре­лигиозных убеждений63.

Следует особо подчеркнуть, что Франция является практиче­ски первой страной, утвердившей систему административной юстиции. Такая система сложилась здесь на основе реформ 1953—1963 гг. Основным звеном французской административной юстиции является Государственный совет, председате­лем которого по праву является премьер-министр, а заместите­лем — министр юстиции. Действительное председательствование в Государственном совете осуществляет его вице-председатель. Государственный совет — орган, полномочия которого носят как административный, так и судебный характер.

Административные полномочия Государственного совета со­стоят в праве давать заключения, предназначенные для админи­страции. В частности, Государственный совет может вынести ре­шение о необходимости проведения административных реформ. Судебные полномочия Государственного совета состоят в праве рассматривать дела чиновников, в качестве суда первой инстан­ции, причем его решения являются окончательными. Государ­ственный совет представляет собой также апелляционный суд в отношении нижестоящих органов административной юстиции. В среднем ежегодно Государственный совет рассматривает 3 тыс. жалоб чиновников64.

Во Франции существует также институт посредник а, как бы дополняющий систему контроля за административ­но-государственным управлением. Он был образован в 1973 г. по инициативе премьер-министра П. Месмера65. Посредник на­значается на 6 лет декретом президента Республики. Посредник обязан изучать передаваемые ему из парламента жалобы, возни­кающие в связи с деятельностью администрации. Другими сло­вами, посредник представляет собой орган расследований. Если в результате расследования устанавливаются упущения в деятель­ности администрации, то посредник информирует об этом правительство.

Великобритания. В Великобритании (как и в США) до вто­рой половины XIX века не существовало института постоянной, профессиональной гражданской службы в современном значении этого слова. Министерства, штат которых составляли клерки, по­явились в этой стране достаточно рано, еще во второй половине XVIII века. Однако должности в них покупались и продавались держателями королевских патентов так, словно они были част­ной собственностью. Некоторые функции выполнялись лица­ми, для которых служба не являлась основным занятием, и они совмещали их с другими обязанностями. На чиновников смот­рели как на личных помощников держателя должности у коро­ны, получавших часть дохода от патента. Государственные долж­ности предоставлялись в порядке патронажа, система экзаменов или конкурсов отсутствовала, процветал непотизм66.

Только в 1850—1870 гг. в Англии была осуществлена рефор­ма, приведшая к образованию постоянной, профессиональной служ­бы. Реформу подготовили и реализовали два выдающихся поли­тических деятеля Англии — Ч. Тревельян, крупный чиновник, имевший богатый опыт административной работы в Индии, и С. Норткот, член Палаты общин. Сущность реформы Норткота — Тревельяна состояла в ликвидации системы патронажа и введении системы открытых конкурсных экзаменов. Помимо этого персонал всех министерств был объединен в единую гражданскую службу, устанавливались новые правила продвижения по службе, оп­латы и назначения пенсий.

Однако из-за противодействия сторонников патронажной си­стемы проведение реформы растянулось на много лет. Несмот­ря на существование Комиссии по делам гражданской службы (созданной в 1855 г.), которая проводила конкурсы для канди­датов, в течение длительного времени продолжал существовать негласный патронажный контроль. В 1870 г. был издан приказ, установивший обязательность открытых экзаменов и передавший Комиссии руководство всей новой системой набора.

Английские политологи и юристы рассматривают реформу Норткота — Тревельяна как важный вклад в развитие админис­тративно-государственного управления, с помощью которого ан­глийскому правящему классу удалось выковать в лице бюрокра­тии надежное орудие контроля над государственным аппаратом. Именно эта реформа заложила основы современной гражданской службы в Великобритании, которая вплоть до 70-х годов нашего века не подвергалась каким-либо конструктивным изменениям67. Отличительной чертой английской административной системы, сложившейся к началу XX века, явилось разделение поли­тической и административной сфер. Все дела министерств, да­же самые мелкие, осуществлялись самими министерствами, а чиновники рассматривались лишь как клерки. Гражданская служба существовала отдельно от политической (или парла­ментской) Службы Короны.

Основной причиной, по которой в Великобритании утверди­лась «система добычи» и развился институт непо­литической гражданской службы, было историче­ски сложившееся отношение чиновников к должности как к частной собственности. Другой важной причиной английские политоло­ги считают стремление поднимающейся английской буржуазии ограничить влияние короля в парламенте. Акт о престолонаследии 1701 г. установил несовместимость членства в парламенте с нахождением на оплачиваемой должности у Короны.

Несмотря на эти особенности в развитии института англий­ской гражданской службы, в политической жизни страны про­исходили те же процессы, которые мы наблюдали в других ев­ропейских странах и США. Уже в конце XIX века в английском государственном аппарате высшие чиновники начинают вно­сить предложения по политическим вопросам. В 1940 г. было при­знано, что в обязанности высших чиновников министерств (на уровне секретарей-помощников и выше) входит давать минист­ру политические советы68.

Рассмотрим основные уровни административно-государст­венного управления в Великобритании. В отличие от Франции Великобритания имеет сильные традиции самоуправления в рамках унитарной системы административно-государственного управления. В течение всего XIX столетия рост британского правительства на местном уровне также способствовал некото­рой децентрализации административной власти в стране.

Все графства и города Великобритании избирают свои Советы, которые формируют постоянные административные комитеты, ответственные каждый за свою конкретную сферу управления. Эти Советы управляют полицией, образованием, здравоохранением и социальным вопросами. Центральная администрация имеет пра­во в любой момент вмешиваться в местные дела и исправлять ре­шения местных властей по своему усмотрению. Но на практике такое происходит лишь в чрезвычайных случаях, так как британ­цы высоко ценят местную автономию.

Центральная администрация британского правительства воз­главляется сегодня постоянным секретарем (профессиональный администратор), ему помогают многочисленные помощники, за­местители и служащие на более низких уровнях административ­ного управления. Лондонские бюрократы знают, что лояльны­ми они должны быть прежде всего по отношению к своему министру, и поэтому преданно осуществляют его политическую линию, редко проявляя собственную инициативу.

Институт современной гражданской службы сложился срав­нительно недавно — в 70-е годы нашего столетия. В этот пери­од в стране были проведены крупные административные рефор­мы. Комитет по реформе гражданской службы возглавил лорд Фултон. Он представил правительству доклад «Гражданская служба», в котором содержалось 158 рекомендаций. Все они бы­ли приняты правительством69.

Констатировав недостатки гражданской службы в стране и назвав ее «антикварной», комитет Фултона предложил принци­пиально новую модель гражданской службы — менеджеральную. Идея заключалась в том, чтобы перенять методы руковод­ства в бизнесе, рациональные и эффективные. В основу планов реорганизации гражданской службы была положена американ­ская модель административно-государственного управления.

В январе 1971 г. началось проведение реформы. Первым ее этапом стала отмена системы классов70 и образование трех основ­ных групп чиновников. Группу старших политичес­ких и административных руководителей составили чиновники административного класса в ранге помощ­ника заместителя, заместителя постоянного секретаря, постоян­ного секретаря. Вошедшие в эту группу образуют вершину соста­ва гражданской службы. Они несут личную ответственность непосредственно перед министром за руководство в своей обла­сти административно-государственного управления71.

Вторая группа — административная. Она включает две ступени: ученик администратора и старший исполнитель. Адми­нистративная группа решает большой круг вопросов — от коор­динации деятельности госаппарата управления и руководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей.

Третья группа объединяет научно-профессиональных работников и технических специалистов. В нее входят архитекторы, ученые, инженеры, занятые проблемами образования и профессиональной подготовки чиновников. Образована также вспомогательная группа технических работников. Это чертежники, делопроизводители, выполняющие прстую исполнительскую работу.

Менеджеральная модель государственной службы предпола­гает вовлеченность административного аппарата в процесс вы­работки и принятия политических решений, касающихся как дол­госрочной, так и повседневной политики министерств. В докладе комитета Фултона констатировалось, что «гражданская служба работает под политическим руководством, и на ней лежит обя­занность политической подотчетности». Поэтому «граждан­ские служащие должны иметь живое понимание политическо­го содержания того, что они делают и что они советуют»72.

В соответствии с рекомендациями комитета Фултона организационная структура министерств была перестроена таким об­разом, чтобы приблизить их к решению политических задач. В министерствах появились отделы по планированию политики. Их задачей стало следить за тем, чтобы повседневные полити­ческие решения в министерствах принимались с учетом долго­срочных политических перспектив. Появилась должность старшего советника министра по вопросам политики. Этот советник назначался министром из числа лиц, не принадлежащих к гражданским служащим (т.е. из числа так называемых аутсай­деров). В дополнение к этому министру предоставили право нанимать на временной основе такое число экспертов, какое он сам сочтет необходимым.

Как видно, модель, предложенная комитетом Фултона, весь­ма близка к той, которая существует во Франции и в США, где министр приводит с собой политических советников, образующих его кабинет. Члены кабинета, состоящие из государственных слу­жащих, уходят в отставку вместе с министром.

Вместе с тем продолжает существовать концепция «нейт­ральности» гражданской службы. Известный английский поли­толог Д. Гарнер в своей книге «Великобритания: центральное и местное управление» сформулировал эту концепцию так: «Граж­данские служащие обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти, и добросовестно служить правительствам, придерживающимся различных политических убеждений»73.

Основное требование, предъявляемое к гражданским служа­щим, — это лояльность. Как нарушение ее рассматривается членство в «левых» партиях. В циркуляре 1953 г. прямо сказано, что гражданские служащие «должны сохранять сдержанность в политических вопросах»74. Служащие низших ступеней должны получать специальные разрешения для участия в политиче­ской деятельности.

Набор на кадровую гражданскую службу входит в компетен­цию Комиссии по делам гражданской службы (образована в 1855 г.). Введен письменный экзамен общего типа в качестве глав­ного условия поступления на гражданскую службу. Экзамен ос­нован на программах ведущих университетов — Оксфорда и Кембриджа, что на практике ведет к тому, что именно эти университеты поставляют большую часть кандидатов на руководя­щие посты.

Для набора в административный класс принимаются заявле­ния от выпускников университетов в возрасте 20—28 лет. При на­боре чиновников в третью группу формально не требуется отве­чать каким-либо образовательным цензам, но рассчитывать на успех могут лишь те, кто получил образование, соответствующее программе экзамена.

С 1971 г. экзамен в административный класс проводится по так называемому «методу II»75. Он включает три ступени: пись­менные доклады по общим предметам, тесты и интервью (в управ­лениях по окончательному отбору гражданских служащих). Переподготовку гражданские служащие проходят в колледже по обучению гражданских служащих, основанном в 1970 г. Колледж работает под общим руководством министерства по делам граж­данской службы и строит свою работу, исходя из общей задачи усиления специализации в деятельности административного управ­ления. В колледже обучаются служащие министерств и другие должностные лица, работающие в государственном секторе76.

Продвижение по службе осуществляется в трех основных группах по-разному. Административные и политические руко­водители назначаются министерством по делам гражданской службы. При министерстве существует специальный отборочный комитет по назначению руководящего состава гражданской службы. Комитет имеет конфиденциальный список всего шта­та высших администраторов, составленный при помощи ЭВМ, куда входят данные об образовании, профессии, стаже и т.п. При этом комитете существует также специальная группа, которая занимается рассмотрением вопроса о продвижении по службе выс­ших администраторов.

Для остальных чиновников существует практика ежегодных отчетов, составляемых на уровне отдельных министерств. Каж­дый отчет составляется чиновником, стоящим на одну-две сту­пени выше тех, в отношении которых отчет производится. От­четы сдаются в Совет по продвижению министерства. Члены этого Совета назначаются министром, последнему принадлежит так­же окончательное решение вопроса о повышении по службе вы­двигаемых чиновников77.

Английская система продвижения по службе отличается же­сткостью на всех уровнях. Возможности перехода из одного ми­нистерства в другое и из одной группы в другую очень ограни­чены. Большое значение традиционно придается старшинству чиновников в министерской иерархии, а не их профессиональ­ным заслугам.

Вся система найма, обучения и продвижения по службе в Великобритании организована так, чтобы создать тип профессиональ­ного управленца, администратора широкого профиля (как уже от­мечалось, аналогичная концепция доминирует и во Франции). Известный английский политолог Д. Стил считает, что в Велико­британии «специалисты» мало подходят для административной ра­боты. Такой вывод он делает из общего подхода к государствен­ному управлению как процессу согласованного принятия решений между специальными интересами, представленными в экспертных оценках отдельных министерств, и внешними интересами, выраженными в аргументации групп давления. Преуспевающий администратор, подчеркивает Д. Стил, должен быть нейтрален к кон­кретной проблеме, но благодаря знаниям и опыту работы обязан находить баланс между различными интересами.

Политические руководители министерств всегда особо ценят подобных профессиональных управленцев, или дженералистов по британской терминологии. Известно, что лишь незна­чительное число министров являются специалистами по управ­лению в своей сфере деятельности, им нужны консультанты — должностные лица, которые могут трансформировать мнения экс­пертов в предложения и проекты, понятные министру. Другим важным аргументом в пользу дженералистов в аппарате государ­ственного управления является то, что расширенное использо­вание администраторов широкого профиля упрощает задачу об­щей координации управления. Кроме того, специалисты не способны анализировать возникающие проблемы в широком контексте общих задач государственного управления. Д. Стил особо обращает внимание на то, что дженералисты могут обоб­щить опыт работы всего государственного механизма, только пе­рестав выполнять экспертные функции в конкретных областях деятельности78.

Однако в последние десятилетия в Великобритании становит­ся все больше сторонников усиления роли специалистов в госу­дарственном администрировании, ориентирующихся на амери­канскую модель. Сторонники специализации администраторов считают, что современная система государственного управле­ния настолько усложнилась, что дженералисты не справляются с возросшим объемом задач и большая доля времени экспертов уходит на то, чтобы изложить для них возникшую проблему в простой и доступной форме. Другим аргументом специалистов является то, что слишком большой акцент на совершенствование всей системы управления в целом идет в ущерб конкретным на­правлениям и целевым задачам. И в результате снижается эф­фективность всей системы административно-государственного управления, круг замыкается.

Сегодня в Великобритании около 25% государственных чи­новников — это специалисты в различных областях права, эко­номики, науки и техники. Значение таких специалистов постепенно растет: они составляют около 60% руководителей подразделения госаппарата. Например, число профессиональ­ных экономистов непосредственно в аппарате правительства воз­росло с 1963 по 1980 гг. в 20 раз — с 19 до 400 человек. Доста­точно часто используется «интегральная иерархия», когда специалисты и администраторы работают рука об руку под еди­ным руководством высших чиновников. Однако в целом дженералисты все же преобладают: они составляют около 75% от об­щего числа чиновников в стране79.

Исторически в Англии сложилось четыре основные формы кон­троля над системой административно-государственного управле­ния: парламентская, судебная, система административных три­буналов и институт парламентского уполномоченного. Парламентский контроль основан на доктрине министерской ответственности. Смысл этой доктрины в том, что министр, принимая на себя ответственность за деятель­ность своего министерства, должен выходить в отставку в слу­чае обнаружения упущений в работе его министерства. Основа­нием для выхода в отставку является вынесение вотума недоверия Палаты общин. Однако в обстановке господства в парламенте двух партий, подчиненных партийной дисциплине, трудно представить себе ситуацию, при которой вотум недоверия выносится мини­стру, защищенному правительственным большинством. Поэто­му данная форма контроля сегодня неэффективна.

В отличие от Франции, где имеются специальные админист­ративные суды, рассматривающие споры между гражданскими слу­жащими и государственными организациями, в Великобритании подобные дела подлежат юрисдикции обычных судов. В Велико­британии не существует собственно административного права как отдельной системы норм и принципов. Судебный контроль над административно-государственным управлением выводится из доктрины общего права. Юрисдикция судов основана на док­трине превышения полномочий: действие, совершенное в пределах предоставленных парламентом полномочий, считается действительным, совершенное же в превышении полномо­чий, — недействительным.

В компетенцию парламентского уполномоченного входит рассмотрение административных действий, соверша­емых от имени Короны. Под административными действиями по­нимаются действия министров и ведомств при осуществлении ими административных функций. Это значительно ограничивает сфе­ру деятельности парламентского уполномоченного. Именно по­этому парламентского уполномоченного называют в Великобри­тании «тихим омбудсменом», имея в виду незначительную практическую эффективность этого института.