Правовые проблемы депутатской неприкосновенности

Принятие в 1993 г. Конституции Российской Федерации и закрепление в ней принципов федеративного устройства государства ознаменовало начало формирование новой системы органов власти – системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, одним из которых является законодательный (представительный) органов государственной власти. Проблемы осуществления народными представителями деятельности в Тюменской областной Думе вызывают теоретический и практический интерес, особенно на протяжении последнего десятилетия, что само по себе не удивительно.

Решение проблем в сфере статуса депутата законодательного органа влияет на такие немаловажные составляющие жизни общества, как осуществление власти населением через своих представителей, действенность и продуктивность работы законодательного органа власти Тюменской области, а, следовательно, действенность механизмов соблюдения общественных интересов, эффективность государтсвва, построения институтов власти в условиях строящегося демократического государства.

Государственная власть всегда материализуется в определенной структуре государственных органов, статус которых обусловлен действующим законодательством. В условиях демократического политического режима применительно к России, которая по форме государственного устройства является федеративным государством, все более актуальной становится проблема законодательного регулирования на уровне правовых норм Федерации и ее субъектов основ гарантий осуществления депутатской деятельности, взаимоотношений депутата с избирателями и других аспектов депутатского статуса.

Проблема неприкосновенности депутата регионального парламента весьма актуальна. Регулярно появляющиеся предложения отменить депутатский иммунитет встречают все большее понимание сряди рядовых избирателей, поскольку он ассоциируется с возможностью депутата уйти от ответственности, воспользовавшись депутатской неприкосновенностью. Однако особенность статуса заключается в том, что депутат является представителем народа, выражает его интересы в парламенте и как должностное лицо должно быть защищено от неоправданного преследования по политическим мотивам.

Неприкосновенность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и депутатов представительных органов местного самоуправлния может устанавливаться только федеральными законами. Это следует из конституционного разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами, в соответствии с которым уголовное и уголовно-процессуальное законодательство отнесено к исключительному федеральному ведению, а административное и административно-процессуальное к совместному ведению.

Процедура закрепления депутатской неприкосновенности в ст. 98 Конституции РФ существенно расширила границы неприкосновенности, практически исключив возможность применения к депутатам любых мер воздействия со стороны правоохранительных органов. В результате соответствующая норма федерального закона стала предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ.

Конституционный Суд РФ в своем постановлении №5-П «по делу о проверки конституционности положении ч.1 и ч. 2 ст. 18, ст. 19 и ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 08 мая 1994 года «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального собрания РФ» признал положения ч. 1 ст. 18, ч. 2 ст. 20 ФЗ «О статусе депутата» соответствующими Конституции РФ, поскольку по всей природе парламентский иммунитет предполагает наиболее полную защиту депутата при осуществлении им собственно депутатской деятельности (реализации депутатских полномочий, выполнении депутатских обязанностей). Если же в связи с таки действиями депутатом были допущены нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством, возбуждение уголовного дела, проведении дознания и предварительного следствия, досудебное производство по административным правонарушениям могут иметь место только в случае лишения го неприкосновенности.

Вместе с тем проблема правовой регламентации неприкосновенности депутата оставалась нерешенной вплоть до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ». Этим законом введена неприкосновенность депутата регионального законодательного органа.

При решении вопроса о введении института неприкосновенности депутата у представительного органа субъекта есть выбор: либо следовать положениям Федерального закона, определяющим содержание данного института, либо отказаться от неприкосновенности своих депутатов вообще, так же закрепив это в своем уставе. Вносить какие-либо изменения в установленную Законом процедуру обеспечения неприкосновенности, либо меня содержание нормы нельзя. Такой вывод основывается на закрепленном Конституцией РФ распределении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами и основывается на исключительном праве Российской Федерации принимать и вносить изменения в уголовно-процессуальное законодательство (п. «0» ст. 71 Конституции РФ). Федеральный закон №184-ФЗ установил правила привлечения к уголовной ответственности депутата, и любое воспроизведение этих норм в региональном законе с какими-либо изъятиями или дополнениями следует расценивать как вторжение в компетенцию федерального законодателя.

Можно говорить о двух аспектах депутатской неприкосновенности, закрепляемой Законом. Во-первых, обеспечение неприкосновенности в процессе выполнения депутатских обязанностей как в сессионных период работы парламента, так и вне его. Депутат участвует в обсуждении вопросов повестки дня, высказывает свое мнение, одобрительно либо критически оценивает работу коллег-депутатов и органов исполнительной власти. Острота дебатов может быть различной, а высказанные суждения и предложения могут иметь далеко идущие последствия, затрагивающие интересы влиятельных лиц. Поэтому понятно стремление депутатов обезопасить себя от возможного юридического преследования за высказанные мнения, иные действия, соответствующие статусу депутата. Таки нормы имеются как в Федеральным законе «О статусе депутата, так и в Федеральном законе «Об общих принципах организации Законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Однако одинаковым является только материальное содержание нормы, но процессуальное наполнение их различно.

Вторым аспектом неприкосновенности депутата является его деятельность, не связанная с осуществление депутатских обязанностей. Для региональных парламентов это актуально в силу различного правового положения его членов. Значительная часть депутатов исполняет свои обязанности, не порывая с основной работой, что значительно расширяет круг отношения, в орбиту которых вовлекается депутат.

Неприкосновенность понимается как запрет привлекать депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, подвергая его задержанию, аресту, обыску или допросу без согласия законодательного органа государственной власти субъекта РФ. Неприкосновенность депутата регионального парламента распространяется не занимаемые им жилое и служебное помещения, на его багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а так же на принадлежащие ему документы. Из данной общей нормы законодатель сделал исключение, указав, что эти ограничения не распространяются на действия депутата, связанные с преступлениями против личной, а так же на иные действия депутат не связанные с осуществлением им своих полномочий.

Оценка подобного изъятия из общей нормы невозможна без учета требований части четвертой этой же статьи, которая подтверждает необходимость получения согласия представительного органа на привлечение депутата к уголовной ответственности даже в случае совершения депутатом действий, не связанных с осуществлением своих полномочий. Совокупно рассмотрение норм данной статьи (части 1,2,3,4) приводит к выводу, что в случает совершения депутатом преступления вне связи с осуществлением депутатских полномочий требуется согласи парламента на привлечение его к уголовной ответственности. В случае совершения депутатом преступления против личности, а так ж иных действий, не связанных с осуществлении им свих депутатских обязанностей, к нему могут быть применены предусмотренные УПК РФ меры пресечения и иные следственные действия (задержание, арест, допрос, досмотр багажа) \, возбуждено уголовно дело. При завершении следствия дело предается в суд с согласия законодательного органа субъекта РФ.

После того как Конституционных Суд РФ в своем постановлении №9-П, признал положение пунктов 1,2 и 3 ст. 13 и пунктов 1,2 и 4 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» не соответствующих Конституции, федеральным законом от 04 июля 2003 г. №95-ФЗ ст.14 из вышеназначенного закона была исключена, местным депутатам ничего не оставалось делать- только приводить областной закон в соответствие с федеральным.

В настоящее время для депутатов субъектов РФ институт депутатской неприкосновенности имеет следующие недостатки:

1. Поражает коррупции. Например, в 2011 г., когда депутаты всех уровней власти обладали широкой неприкосновенностью, правоохранительные органы пытались привлечь к суду не меньше 300депутатов разных уровней по обвинениям в убийствах, побоях, мошенничестве, взяточничестве, но подсудимых оказалось 46 человек. После ограничения неприкосновенности региональных и местных депутатов в первом полугодии 2008 г. были возбуждены уголовные дела в отношении 39 депутатов муниципальных образований и 30 депутатов субъектов РФ. Российские СММИ постоянно сообщают о причастности депутатов в каким-либо преступлениям;

2. Создает у депутатов ощущение элитарности, в силу чего они позволяет себе совершать поступки, дискредитирующие в глазах граждан все ценности парламентаризма. Так, в 2007 г. в Москве один из депутатов Московской городской Думы спровоцировал граждан на совершение незаконных действий. В частности, он совместно с митингующими гражданами попытался снести забор, ограждающий стройку, начатую для возведения социального жилья для москвичей. В одном из муниципальных образований РФ депутат местного уровня, не дождавшись, когда ему в кафе принесут заказ, запустил пепельницей в официантку, которая в ответ ударила его подносом по голове. Депутат, не стесняясь огласки, подал на «обидчицу» в суд;

3. Используется для борьбы с оппозицией: практика показывает, что неприкосновенности лишают в основном представителей оппозиционных партий;

4. Может трактоваться как дискредитация правоохранителях органов.

Конечно, необходимо совершенствовать практику применения института неответсвенности, нов целом его следует признать позитивным явлением. Представляется, что именно его имеют в виду ученые, когда характеризуют иммунитет депутата как условие или гарантию осуществления его полномочий, показатель значимости представительных учреждений в стране, элемент парламентаризма.

Е.И. Стебунова