Нормативно-правовая база современного туризма в России

Кириллов В.П.,

Сформулировать и обосновать основные направления и пути повышения

качества нормативно правовой деятельности в целях дальнейшего совершенствования туристской деятельности.

Нормативно-правовая база современного туризма в России

Современный туризм в России, как социально-культурное явление и специфическая отрасль экономики, формируется под воздействием социально-экономических условий и находит закрепление в законодательной базе страны. В советское время в силу закрытости общества туризм развивался преимущественно как внутренний. Внешний, выездной туризм,

для широких масс был недоступен.

С начала 90х годов прошлого века в социально-экономической жизни страны

произошли преобразования, коренным образом затронувшие все сферы экономической, политической, социальной и культурной деятельности, не оставив в стороне и туризм. В них проявились тенденции продвижения

страны к рыночным отношениям, демократии и правопорядку.

Конституция Российской Федерации закрепила изменения, произошедшие

в социально-экономическом устройстве страны, установила равноправие всех форм собственности, свободу экономической деятельности и предпринимательства, провозгласила право граждан на достойную

жизнь и развитие, выбор места жительства и свободу передвижения

Это послужило конституционной основой активного развития всех видов туризма в стране. Ведущую роль в реализации конституционных положений и законодательном обеспечении современного туризма сыграло принятие 24 ноября 1996 года Федерального закона РФ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» [4].

В нем реализовалась насущная потребность общества в демократии, расширении личных, гражданских, социальных и культурных прав и свобод. Закон легализовал право граждан на свободу передвижения и осуществление внутренних и внешних путешествий. Одновременно была предпринята

попытка сблизить отечественное законодательство с международным правом

на свободу поездок и путешествий.

Принятые вслед за этим законы «О Правительстве РФ», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закрепили демократические основы государственной власти, осуществили разделение полномочий федеральных, региональных и местных властей, повысили их

самостоятельность и освободили жизнедеятельность общества и граждан, в том числе и в сфере туризма, от государственно-монополистической зависимости. Появились широкие возможности для свободного, рыночного развития туризма и связанной с ним индустрии социально-культурного

и гостиничного сервиса. В результате незамедлительно проявились положительные тенденции. Региональные и местные органы власти способствовали развитию туристско-гостиничного и социально-культурного

сервиса и внедрению в жизнь туристских программ, вследствие чего широкое распространение получили разнообразные формы малого предпринимательства в туризме и многократно возросло количество граждан, принимающих участие в путешествиях, особенно выездного характера.

Уже к началу 2000 г. ежегодные поездки российских граждан за рубеж ежегодно составляли более 18 млн. Большую роль в распространении организационно-правовых форм туристских предприятий сыграли федеральные законы «О производственных кооперативах, «Об акционерных обществах», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и др.

В результате количество туроператорских и турагентских фирм преимущественно в форме обществ с ограниченной ответственностью, закрытых акционерных обществ и унитарных предприятий быстро достигло соответственно 3900 и 10000.

Ведущее организационное значение и функциональную роль в деятельности нарождающихся турфирм сыграли законы «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» [29], «О лицензировании отдельных видов деятельности» [30], «О стандартизации» [11], «О техническом регулировании» [34], «О сертификации продукции и услуг» [12], «О защите конкуренции» [38], «О рекламе» [37], «О коммерческой тайне» [36], «О государственной поддержке малого предпринимательства

в РФ» [16] и др. Они регламентировали порядок создания, реорганизации и ликвидации индивидуальных предприятий и юридических лиц, порядок лицензирования, стандартизации и сертификации их деятельности, осуществления конкуренции и рекламы, информационного обеспечения и государственной поддержки малого предпринимательства в сфере туризма, социально-культурного и гостиничного сервиса.

Широкому развитию международных туристских и культурных связей способствовало некоторое упрощение национальных и международных правил пересечения государственной границы, что нашло отражение в федеральных законах «О государственной границе РФ» [10], «О порядке

выезда из РФ и въезда в РФ» [21] «О валютном регулировании и валютном контроле» [35] и др.

Финансовому становлению социальнокультурного и туристского обслуживания населения в условиях рыночных отношений содействовали законы «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений» [26], «Об иностранных инвестициях в РФ» [28], «О банках и банковской деятельности» [3], «О товарных биржах и биржевой торговле [6], «О рынке ценных бумаг» [19], «Об организации страхового дела в РФ» [9] и др. Они позволили сконцентрировать инвестиции и банковские кредиты, возможности товарных и фондовых бирж, деятельность страховых компаний и другие средства на развитие туристской индустрии. Особое значение имело рекламное и информационное обеспечение интересов производителей и потребителей туристских услуг. Правовому укреплению туризма в сложный период реформирования общества способствовали также законы, направленные на осуществление государственного контроля за деятельностью турпредприятий. Это законы «О конституционном суде РФ» [14], «О судебной системе РФ» [23], «О прокуратуре РФ» [5], «О милиции» [4], «Об арбитражных судах в РФ» [15], «О третейских судах в РФ» [8], «О несостоятельности (банкротстве)» [32], «О защите прав потребителей»[7], «Об аудиторской деятельности» [17], «Об охране окружающей среды» [31] и др. Они позволили оперативно и на цивилизованной основе решать хозяйственные, административные и гражданскоправовые споры между экономическими субъектами, органами власти и надежно защищать законные интересы потребителей. Учитывая конституционное положение о приоритете международного права, национальное законодательство о туризме пыталось по мере возможности применять требования межгосударственных соглашений, конвенций и договоров. Например, Манильской декларации по мировому туризму (1980г.), Документа Акапулько (1982г.), Хартии туризма и Кодекса туриста (1985г.), Гаагской декларации по туризму (1989г.), Киотского соглашения по охране окружающей среды

(2005г.) и др. [42, с. 45].

Указанные нормативноправовые акты послужили основанием для преодоления национальной замкнутости России в период становления международного туризма. В соответствии с общим направлением реформ были осуществлены организационноштатные и кадровые изменения в системе управления туризмом. Был ликвидирован Государственный комитет СССР по иностранному туризму (Госкоминтурист СССР), который долгое время являлся инструментом организационноэкономического

и политикоидеологического контроля ЦК КПСС за состоянием туризма в СССР. Прекратили существование такие доминирующие структуры, как Всероссийское акционерное общество (ВАО) «Интурист», Бюро молодежного международного туризма (БММТ) «Спутник», Центральный совет по туризму и экскурсиям (ЦСТЭ) ВЦСПС и др. [49, с. 6]. Правовое реформирование туризма способствовало созданию и быстрому развитию негосударственных предприятий малого бизнеса в его разнообразных организационноправовых формах. В соответствии с законом к ним были отнесены и получили государственную поддержку фирмы социального и туристского обслуживания с численностью персонала до 50 человек и посторонней долей в уставном капитале не более 25% [16, с. 8].

В течение 12 лет после принятия закона «Об основах туризма» количество государственных и муниципальных туристских организаций в лице унитарных предприятий сократилось до 1,4%. Соответственно, доля частных предприятий в общем количестве туристских предприятий выросла до 98,6%

(подсчитано автором на основе статистических данных Федерального агентства Российской Федерации по туризму по состоянию на 1.01.2008г.).

В этот же период (серединаконец 1990х гг.) на федеральном, региональном и международном уровнях возникли и начали активно функционировать неправительственные организации и объединения.

Наиболее известные — Российская Ассамблея Туристических Агентств (РАТА), Ассоциация туристических организаций России (АСТУР), Национальная туристская ассоциация (НТА), Российская гостиничная ассоциация (РГА) и др. [44, с. 60].

Высокую активность в деятельности по организации и поддержке туристской, курортнорекреационной и гостиничной деятельности проявил Комитет Торговопромышленной палаты РФ (ТПП РФ) по

предпринимательству. Его заслугой явилось установление конструктивного диалога между сообществом предпринимателей России и органами государственной власти по формированию благоприятных условий для развития сферы туристского, социальнокультурного и гостиничного обслуживания населения [48, с. 12]. Государственное управление и непосредственное регулирование туризма после целого ряда реорганизаций перешло в ведение Федерального агентства по туризму при Правительстве Российской Федерации, а с начала 2008 г. — Министерства спорта,

туризма и молодежной политики [39]. Его основными функциями явились государственное управление и межотраслевая координация, контроль и надзор за деятельностью туристских предприятий,

организация и руководство системой сертификации услуг, методическое руководство, обучение и повышение квалификации кадров, статистический учет туристских ресурсов, привлечение инвестиций и укрепление международных связей в интересах

туризма и др.

Нормативно-правовые акты, принятые в конце 1990 — начале 2000х

годов, способствовали созданию индустрии современного туризма и связанного с ним гостиничного и социальнокультурного бизнеса. Они обеспечили их становление и развитие в сложных условиях политико-эко

номических реформ, наладили в целом успешное функционирование рыночного механизма в данной отрасли и его государственное регулирование демократическими, правовыми методами.

Был определен порядок создания и функционирования предприятий туризма, сформированы имущественные и обязательственные отношения, установлены процедуры государственной регистрации, лицензирования, сертификации, стандартизации, защиты прав потребителей, страхования рисков, рекламной деятельности, охраны окружающей среды и другие правовые основы туристского бизнеса и связанного с ним сервиса в современных условиях.

Таким образом, к концу 1990х гг. был создан вполне эффективный для переходного периода нормативноправовой фундамент становления туризма. На его базе сформировалась туристская индустрия, включившая в себя тысячи турфирм и десятки тысяч предприятий, связанных с ее обслуживанием. В свою очередь, это способствовало созданию миллионов новых рабочих мест в стране. Российские граждане получили широкие возможности по осуществлению путешествий не только внутри страны, но и за рубежом.

В свою очередь, первоначальный период становления и развития туризма дает повод для критического переосмысления некоторых процессов, выявления противоречий и анализа не решенных проблем. Это поможет своевременно вскрыть недостатки законодательства и его правоприменительной практики, предпринять попытку повысить эффективность правового обеспечения туризма с учетом анализа реальной действительности и прогнозов на ближайшую перспективу.