Бедность — специфическое состояние материальной необеспеченности людей, когда доходы человека или семьи не позволяют поддерживать общественно-необходимое для жизнедеятельности потребление. Она бывает абсолютная и относительная. Первая означает прямой недостаток в потреблении наиболее сущностных, как правило, физиологических потребностей:
• пища, одежда, жилье (так называемая «потребительская корзина»);
• вторая — фиксирует худшее положение человека относительно общего уровня доходов в стране. Кроме того, отличают текущую, на данный момент бедность и хроническую — как постоянно воспроизводимую длительное время. Измерителями является показатели численности доли бедных в населении;
• размер дохода, характеризующего бедность;
• глубина бедности — величина недостающего дохода для иной или той группы бедных и др.
Социальная политика имеет в виду проблему бедности, определяя пути ее ограничения и предупреждения, институты и формы помощи нуждающимся, поскольку бедность рассматривается государством как кризисное состояние в области уровня и образа жизни, преодолеть которое индивид не может полностью собственными силами.
Массовая бедность целых слоев и групп населения четко отделила в России но вое время от предыдущего. Конечно, бедность — не чисто российское и не сугубо постреформенное явление. Она свойственна любой экономической системе во все времена. Но острота её в обществе резко различается в зависимости от объема произведенного продукта и накопленного богатства, производственного потенциала страны, благосостояния народа, способов распределения. Развитые страны, ориентирующиеся, на социальный мир и мощный средний класс, имеют невысокие различия в уровне доходов и небольшие когорты бедных, тогда как многие другие страны демонстрируют крайне поляризованное общество, с подавляющим большинством бедных, узким кругом богатых и незначительным средним классом.
К сожалению, события в России в сфере распределения доходов и имущества происходят именно по последнему варианту. Если в 1990 г. доходы 10% высоко- и малообеспеченного населения различались в 4,4 раза, то в 2000 г. это различие возросло до 14 раз. Есть другие оценки: с учетом сокрытия налогов она может быть увеличена не менее чем до 20-25 раз, а в Москве, где наиболее заметны трансформации в собственности, по некоторым расчетам, он повышен до 45 раз. Дифференциация по имуществу колоссальна настолько, что никто еще не рискнул ее определить.
Бедность — понятие сложное, исторически обусловленное, многофакторное К бедным относят людей, не имеющих средств на минимальный национальный стандарт потребления, — в РФ он получил название прожиточный минимум (ПМ). Этот стандарт в каждом государстве, естественно, свой и зависит от возможностей производства, богатства нации, традиций, менталитета и т.п.
В СССР официальное признание проблемы бедности произошло в 70-х гг. когда были введены пособия на малообеспеченных детей. Но и до того тема низко оплачиваемых и малообеспеченных присутствовала при периодических повышениях минимальных размеров заработной платы и пенсий, установлении тех или иных социальных льгот и выплат для населения.
Однако в советские времена к бедным относился довольно узкий круг людей, в основном по демографическим признакам: возрасту, здоровью, утрате кормильца, повышенной иждивенческой нагрузке на работающего. По социальным основаниям здесь определенную роль играла низкая квалификация, хотя последняя не обязательно сопровождалась низкими доходами. Некоторое значение имели территориальные различия в уровне жизни — из-за неравенства в экономическом развитии регионов, а также в городе и на селе и т.п. Тем не менее социально-экономические факторы, идентифицирующие зону бедности, в тех весьма выравненных условиях явно уступали семейно-демографическим.
Принципиально иная ситуация сложилась сейчас. Бедность стала массовой — треть населения (46 млн. чел. в III квартале 2000 г.) проживает за пределами ПМ. что не идет ни в какое сравнение с ситуацией 1990 года— 1,6% (2,3 млн. чел.). Такова по сути социальная цена, которую заплатил народ за сложившийся тип экономических реформ. И она непомерно высока:
• если падение производства составляет в среднем два раза, реальных доходов — на треть, то абсолютный показатель бедности вырос в 20 раз.
Нельзя не сказать, что малообеспеченные слои населения, к счастью, имеют определенные неучтенные статистикой, но видимые в других обследованиях возможности поддержания своего потребления:
• подсобное хозяйство (сельское и ремесленное);
• торговля с рук;
• экономия на качестве питания;
• на культурно-образовательных потребностях;
• на покупке промтоваров и др.
Только так, пожалуй, и можно объяснить отсутствие пока массового голода Но факт вымирания народа на лицо. Если в 1990 году естественный прирост на 1000 жителей РФ составлял 2 чел., то в 2000 г. естественная убыль достигла почти 7 чел. на ту же 1000 человек.
Именно бедные и малообеспеченные заплатили самую высокую цену за ре формирование экономики. Если за 1991-1999 гг. (декабрь к декабрю) средний рост потребительских цен Госкомстат РФ определяет в 16 тыс. раз, то хлеб и молоко и хлеб подорожали примерно только за 1993-2000 гг. в 40-49 тыс. раз, тогда как, пенсия выросла всего в 7 тыс. раз, а минимальная заработная плата — в 2 тыс. раз.
Нужда стала устойчивой и воспроизводимой реальностью для миллионов людей, не только оказавшихся в экстремальных условиях (безработные, беженцы, многодетные, одинокие малообеспеченные родители, инвалиды, недееспособные пенсионеры и т.п.), но и для тех, кто ранее мог заработать на себя и на своих детей — для вполне трудоспособных работников кризисных отраслей и дефицитных сфер: оборонной промышленности, машиностроения, легкой промышленности, сельского хозяйства, бюджетных учреждений. Это — российские «новые бедные», малообеспеченность которых сформировалась из-за заниженной цены рабочей силы, не обеспечивающей большинству работающих даже минимальных средств для содержания себя и детей.
Укажем, в частности, что 1995-2000 гг. отмечены рекордно низкой минимальной ценой труда: в декабре указанного года она составила менее 10% от средней заработной платы в народном хозяйстве, тогда как в сравнимых по уровню экономического развития постсоциалистических странах это соотношение составляло 38-46% (1994 г.).
2. Кто такие бедные в России?
Ответ на этот вопрос не однозначен и зависит от избранного метода оценки бедности, которых в мировой практике несколько:
• статистический, когда в качестве бедных рассматриваются либо 10-20% населения в общем ряду его распределения по размерам получаемых душевых до ходов, или часть этого ряда;
• нормативный (по нормам питания и иным стандартам минимального потребительского набора), иначе — минимальной потребительской корзины;
• метод лишений, рассчитывающий недопотребление важнейших продуктов и товаров;
• стратификационный, когда к бедным относятся люди, априорно ограниченные в возможностях самообеспечения (старики, инвалиды, члены неполных и многодетных семей, дети без родителей, безработные, иммигранты и т.п.):
• эвристический, выявляющий, исходя из оценок общественного мнения или с позиций самого респондента, достаточный или недостаточный уровень жизни;
• экономический, который определяет категорию бедных ресурсными возможностями государства, направленными им на поддержание их материальной обеспеченности.
Исходя из принятого в стране нормативного метода, Госкомстат следующим об разом определяет состав населения, живущего за чертой ПМ, т.е. стоимости минимального набора продуктов питания и самых необходимых промышленных товаров и очень низкого потребления услуг (в 1999 г., % от общей численности россиян) Дети в возрасте до 15 лет — 25,0
Молодежь от 16 до 30 лет — 20,5
Трудоспособные мужчины и женщины от 31 до 54-59 лет — 40,0
Лица пенсионного возраста свыше 55-60 лет — 14,5
Большинство бедных в России (и в этом особенность!) — это семьи с детьми трудоспособных и, как правило, работающих людей (при этом нередко тех, кто имеет всего лишь начисленную, а не выплаченную во время заработную плату) Что касается пенсионеров, то в приведенных данных их влияние на бедность занижено.
Во-первых, для них взят самый жесткий порог бедности (на 30% ниже средне душевого).
Во-вторых, здесь недоучтены особенности потребностей — повышенная доля лекарств, расходы на ремонт, на обслуживание.
В-третьих, среди пенсионеров больше, чем где-либо, распространены самые ужасные формы бедности, связанные с одиночеством, недееспособностью, потребностью в постороннем уходе и пр.
Стоит подчеркнуть, что бедность неоднородна. Есть наиболее тяжелые ее со стояния, когда речь идет по сути о прямом недоедании: таких среди всех 46 млн. бедных в 1999 г. было примерно 14 млн. чел., или 10% населения. С другой стороны, есть группы, балансирующие на верхней границе бедности, с которой начинается отсчет бюджета минимума материальной обеспеченности (БММО). Последний по принятой методике примерно вдвое выше ПМ и свидетельствует уже не о крайней, физиологической, а о социальной бедности, в чьих пределах сейчас живут более 60% россиян.
В соответствии с данными статистики, проблема бедности ныне в большей степени городская, чем сельская проблема. В 1999 г. 65% бедных жили в городах, особенно в монопромышленных, оказавшихся в крайне бедственном состоянии. По территории страны бедность корреспондируется с общим региональным уровнем доходов, состоянием занятости и безработицы. В более тяжелые зоны попали часть республик в составе РФ (на Кавказе), Волго-Вятский регион, часть Восточной Сибири, Дальнего Востока, некоторые области Северо-Запада и Центра. По отраслевому и профессиональному составу бедных больше всего среди бюджетников, текстильщиков, машиностроителей, переживающих не лучшие времена. В наихудшем положении оказались дети, продолжается процесс феминизации бедности.
Тем не менее в России, видимо, преобладает так называемая текучая бедность (временная невозможность самообеспечения собственными силами) по сравнению с застойной, для которой характерна постоянная невозможность самообеспечиваться без внешней социальной поддержки. Так, в 1996 г. (другой информации не опубликовано) только 30% общего числа бедных оставались таковыми постоянно из месяца в месяц в течение всего года, тогда как у остальных 70% периодические поступления выводили их за черту выше прожиточного минимума.
В современных условиях очень важно, чтобы текущие формы бедности не перерастали в застойные в условиях длительной хронической безработицы отдельных категорий, общей девальвации системы образования и профадаптации, на фо не углубления социальной пропасти в уровне и образе жизни (в питании, жилье, досуге, в свободе передвижения и прочие). Не секрет, что в развитие наиболее тяжелых застойных форм бедности большой «вклад» вносят беженцы, бездомные, граждане с асоциальным поведением (алкоголики, наркоманы), которыми практически общество не занимается с должной активностью, а также дети, страдающие от жестокости родителей, женщины с их отставанием по квалификации, лица, по падающие в сферу радикальных реформ (военные, шахтеры и прочие).
Опыт борьбы с бедностью
Борьба с бедностью для одних стран, профилактика ее для других — крупнейшая стратегическая задача любой национально ориентированной политики. Для этого мировая практика выработала два главных способа.
Первый используется в промышленно развитых странах с высоким уровнем жизни и социальных гарантий: обеспечение основных минимальных доходов (за работной платы и пенсий), достаточных для действующих в обществе стандартов потребления. И второй — система адресной социальной помощи тем, кто находится в худшем, относительно других, положении. Последняя применяется в развитых странах как дополнительная, исключительно для узкого круга лиц, попадающих в экстремальную жизненную ситуацию. Но для развивающихся стран, где доходы основной массы людей крайне низки, распределение социальной помощи, в том числе продовольственной, лекарственной, коммунально-бытовой, образовательной и т.п., является по сути основным методом поддержки миллионов бедствующих
Пример первой модели. Во Франции, где высока роль государства и значимы социальные завоевания трудящихся, в основе системы профилактики бедности лежит установление обязательной для всех работодателей минимальной ставки заработной платы, достаточной для удовлетворения основных потребностей работающего, которая систематически индексируется. Кроме того, здесь действует мощнейшее обязательное социальное страхование, включающее достойные трудовые пенсии, качественное медицинское обслуживание, пособия по безработице; велика роль французской системы пособий и льгот на детей.
Важную роль во Франции играют социальные службы при муниципалитетах. Так, если у человека нет страхового стажа (молодежь, женщины с детьми), или по иным жизненным обстоятельствам (потеря кормильца, одиночество, недееспособность) он не имеет возможности удовлетворять свои наиболее необходимые потребности, после рассмотрения в муниципалитете заявления нуждающегося, про верки доходов и состава семьи он получает направление в соответствующую государственную или негосударственную организацию, включенную в систему социального обслуживания, которая окажет необходимую помощь — денежную, натуральную, консультационную, психологическую, правозащитную и пр.
В США действуют мощные программы борьбы с бедностью, охватывающие не менее 15-20% населения. Помощь предоставляется по двум критериям: надо быть бедным и надо принадлежать к одной из субсидируемых категорий. В их числе: семьи с маленькими детьми, особенно с одиноким родителем или безработным кормильцем, нуждающиеся люди старше 65 лет, инвалиды, слепые, ветераны войны и их семьи, работающие бедные (через налоговые льготы), наконец, все граждане, чей доход ниже определенных требований. Формы помощи, федеральные и на уровни штатов, могут быть не только денежные ни и натуральные: талоны на питание, медицинское обслуживание пожилых, дешевое жилье, уход за малолетними и другие социальные услуги.
Ориентировочная стоимость только пособиям нуждающихся, включая талоны на питание, составили 94 млрд. руб. (1992 г.)[8].
Обо всем этом стоит упомянуть, имея ввиду постоянное желание российских руководителей следовать либеральным моделям общественных отношений, включая системы социальной поддержки. Заметная разница у нас с ними не только в экономических ресурсах, но и традициях, социальном опыте, ментальности и т.п.
В постсоциалистических странах гарантированный прожиточный минимум (с выплатой пособия в случае его отсутствия) удалось установить только в Чехии — на уровне минимальной пенсии, В Болгарии получить социальную помощь могут те, кто доказывает отсутствие так называемого минимального гарантированного дохода (он ниже социального минимума и ниже физиологического) и его источников, включая сбережения, своего бизнеса, излишков жилплощади. Кроме того, одиноким людям старше 70 лет и инвалидам первой группы, имеющим доходы ниже установленного минимума, предоставляются бесплатные купоны на питание и оплачивается 1/2 расходов на коммунальные услуги. Инвалиды и дети с тяжелы ми заболеваниями, не имеющие автомобиля, пользуются бесплатным проездом на городском пассажирском и пригородном транспорте; предусмотрены и иные фор мы обслуживания инвалидов и пожилых. Социально незащищенным группам не сколько раз в год оказывается материальная помощь на удовлетворение потребностей в сезонной одежде, покупку учебных пособий, дорогостоящих лекарств. После предоставления помощи социальный работник периодически посещает клиента. Общее число отказов в помощи, как правило, является небольшим.
Особо значим опыт по системам помощи в США, имея в виду постоянное желание наших руководителей следовать неолиберальным моделям общественных отношений, несмотря на заметную разницу в исходной ситуации (ресурсы, традиции, социальный опыт, ментальность и пр.).
Стоит вспомнить, что в СССР методы предупреждения бедности принципиально базировались не столько на индивидуальной организации помощи семье и личности, сколько на макрорегуляторах. В их числе: сбалансированность низкой заработной платы и низких потребительских цен, особенно на продукты питания, лекарства, доступность социокультурных (образование, здравоохранение, отдых) и социобытовых услуг (дешевое жилье и транспорт), основывающихся на весомых общественных фондах потребления, как централизованных, так и на уровне пред приятия. Однако действовали и категориально-групповые инструменты социального обеспечения (для инвалидов, одиноких пожилых людей, детей-сирот и т.п.).
Конечно, систему социальной ориентации распределения в СССР вряд ли можно рассматривать как идеальную. Социальная нагрузка была непосильна для экономики, вела к уравниловке и во многом явилась причиной снижения экономической активности в обществе. Но сама идея особой значимости социальных гарантий в обеспечении прав человека — была адекватна общемировому цивилизационному процессу.
Первая состоит в том, что эффективная борьба с бедностью, исходя из мирового опыта, возможна только в условиях оживления национального производства и роста источников самообеспечения: труда и предпринимательства. Все экономические, финансовые и иные инструменты макроэкономической и региональной поли тики должны быть направлены на это оживление.
Другая альтернатива борьбы с бедностью — введение пособий по нуждаемости для всех, не имеющих прожиточного минимума. По нашему мнению, этот путь, если его абсолютизировать — тупиковый и дестимулирующий. Зачем работать за прожиточный минимум, если его можно получить в виде пособия? Он не учитывает не только неизбежного усиления и без того непомерной иждивенческой нагруз ки на работающих, но и полное отсутствие средств у бюджета на эти цели. Ведь речь идет о миллионах людей и расходах даже на самых бедных порядка 80-90 млрд. руб. в год. Для сравнения, в федеральном бюджете 2000 г. все расходы на социальную сферу составили порядка 120 трлн. руб. Подобный порядок в его абсолютном виде, т.е. без дифференциации характера нуждаемости (трудоспособный или нетрудоспособный человек), вне применения различных видов помощи (кому-то денежная, кому-то в форме обслуживания и т.д.), при резкой неравномерности уровней бедности по территории (больше экономических возможностей — меньше бедности) скорее всего не принесет желаемого результата.
Эффективная программа борьбы с бедностью в стране должна содержать три блока мер:
• по общему экономическому оздоровлению;
• обеспечению общефедеральных гарантий человеку в области уровня жизни;
• развитию низовой работы, связанной с оказанием адресной социальной помощи особо нуждающимся в социальной защите категориям граждан на территориях.
Общий план действий
Проблема борьбы с бедностью в России сегодня — задача самая приоритетная и актуальная для общества и государства, как, впрочем, и в большинстве стран мира. И в современных условиях борьба с бедностью — это не только внутренний долг, но и международная обязанность стран, в том числе и России. Так, в мате риалах Копенгагенской Встречи на высшем уровне по социальному развитию (март 1995 г.) объявлено Десятилетие борьбы с бедностью, в первую очередь, с нищетой, отсутствием удовлетворения первоочередных потребностей (в питании, санитарии и гигиене, базовом образовании), с бездомностью и беспризорностью, безработицей, неадекватной оплатой труда. В связи с этим предусматривается необходимость соответствующих процедур для стран-членов ООН, включая принятие ими целевых правительственных программ. Нечто подобное начало делать сейчас Министерство труда у нас.
Содержание и направленность программ борьбы с бедностью во многом будет зависеть от принципиально выбранной стратегии, которая имеет две альтернативы.
Первая состоит в том, что эффективная борьба с бедностью, исходя из мирового опыта, возможна только в условиях оживления национального производства и роста источников самообеспечения: труда и предпринимательства. Все экономические, финансовые и иные инструменты макроэкономической и региональной политики должны быть направлены на это оживление.
Другая альтернатива борьбы с бедностью – введение пособий по нуждаемости для всех, не имеющих прожиточного минимума. По нашему мнению, этот путь, если его абсолютизировать, - тупиковый и дестимулирующий. Зачем работать за прожиточный минимум, если его можно получить в виде пособия? Он не учитывает не только неизбежного усиления и без того непомерной иждивенческой нагрузки на работающих, но и полное отсутствие средств у бюджета на эти цели. Ведь речь идет о миллионах людей и расходах даже на самых бедных порядка 80-90 млрд. руб. в год. Для сравнения, в федеральном бюджете 2000 г. все расходы на социальную сферу составили порядка 120 трлн. руб. Подобный порядок в его абсолютном виде, т.е. без дифференциации характера нуждаемости (трудоспособный или нетрудоспособный человек), вне применения различных видов помощи (кому-то денежная, кому-то в форме обслуживания и т.д.), при резкой неравномерности уровней бедности по территории (больше экономических возможностей – меньше бедности) скорее всего не принесет желаемого результата.
Эффективная программа борьбы с бедностью в стране должна содержать три блока мер:
· по общему экономическому оздоровлению;
· обеспечению общефедеральных гарантий человеку в области уровня жизни;
· развитию низовой работы, связанной с оказанием адресной социальной помощи особо нуждающимся в социальной защите категориям граждан на территориях.
