Форма государственного устройства характеризует территориальную организацию государства и его органов.
Существуют две формы государственного устройства: унитарная и федеративная. Кроме того, в теории государства и права традиционно определенное внимание уделяется рассмотрению различных видов объединений государств: конфедерация, содружество, сообщество и т.д.
Унитарное государство – это простое по строению государство, подразделяющееся на административно-территориальные единицы и имеющее одноуровневую систему органов государственной власти и одноуровневую систему законодательства.
Признаки унитарного государства:
– оно подразделяется на административно-территориальные единицы;
– у него одноуровневая система органов государственной власти;
– одноуровневая система законодательства.
Это признаки классической формы унитарного государства. В современных условиях принцип унитаризма в построении государства претерпевает существенную модификацию: в составе унитарных государств создаются административно-территориальные единицы, обладающие некоторой автономией.
С точки зрения территориальной организации государственной власти, а также характера взаимоотношений центральных и местных органов государственной власти все унитарные государства можно разделить на два вида:
– централизованные унитарные государства (в них отсутствуют автономные образования, все административно-территориальные единицы имеют одинаковый правовой статус);
– децентрализованные унитарные государства (в них имеются автономные образования, правовой статус которых отличается от правового статуса других административно-территориальных единиц).
Обычно автономные образования в унитарных государствах отражают специфику национального состава населения. Автономия представляет собой форму децентрализации в осуществлении государственной власти.
В настоящее время четко обозначилась тенденция к росту числа автономных образований и к увеличению многообразия форм автономии. Это отражает процесс демократизации в организации и осуществлении государственной власти.
Федеративное государство – это сложное по строению государство, состоящее из субъектов федерации и имеющее двухуровневую систему органов государственной власти и двухуровневую систему законодательства.
Федерация как форма территориального устройства государства появилась в индустриальную эпоху. Однако она менее распространена, чем унитарное государство. В современном мире 24 государства являются федеративными: США, Канада, Мексика, Бразилия, ФРГ, Австрия, Бельгия, Швейцария, Российская Федерация, Австралия, Индия, Пакистан, Танзания, Малайзия, Нигерия и некоторые другие.
После Второй мировой войны число федеративных государств значительно возросло. В последние десятилетия происходили процессы как ликвидации (стали унитарными Индонезия, Ливия, Уганда, распались СССР, Чехословакия, Югославия), так и возникновения новых федеративных государств (Бельгия, Эфиопия).
Признаки федерации:
– федерация состоит из субъектов федерации (некоторые федеративные государства, кроме субъектов федерации, включают в свой состав административно-территориальные единицы, которые субъектами федерации не являются, например, в США – федеральный округ Колумбия, заморские территории);
– субъекты федерации не обладают правом сецессии (правом свободного выхода из состава федерации);
– субъекты федерации не являются государствами в собственном смысле этого слова (даже если нормативно установлено, что они являются государствами), так как они не обладают таким важнейшим признаком государства, как государственный суверенитет;
– существует двухуровневая система органов государственной власти: федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации;
– существует двухуровневая система законодательства: федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации;
– предметы ведения между федерацией и ее субъектами разграничиваются федеральной конституцией.
Виды федераций:
1. По правовым основаниям образования:
– договорные (правовым основанием их образования является заключение несколькими суверенными государствами договора об образовании нового государства в форме федерации; например, СССР с 30 декабря 1922 г. по 1924 г., когда была принята Конституция СССР);
– конституционные (правовым основанием их образования является провозглашение в Конституции федеративного устройства государства: США, Мексика, Бразилия, ФРГ и др.);
– конституционно-договорные (правовыми основаниями их образования являются заключение несколькими суверенными государствами договора об образовании федеративного государства и последующее принятие Конституции, закрепляющей федеративное устройство государства; например, СССР с 1924 г. по декабрь 1991 г.);
2. По принципу образования субъектов федерации:
– территориальные (субъекты федерации созданы по территориальному принципу: США, Мексика, Бразилия, ФРГ);
– национальные (субъекты федерации созданы по национальному признаку: СССР, Чехословакия, Югославия);
– национально-территориальные (субъекты федерации созданы на основе сочетания национального и территориального принципов: Российская Федерация, Канада, Индия).
3. По правовому положению субъектов федерации:
– симметричные (субъекты федерации имеют одинаковый правовой статус: США, Мексика, ФРГ);
– асимметричные (субъекты федерации имеют неодинаковый правовой статус: Российская Федерация – особенно в 1990-е годы и до 2002 г.)
Конфедерация (следует отличать от федерации) – это союз суверенных государств, созданный на основе договора для достижения общих целей и обеспечения общих интересов; достаточно сложное политико-правовое образование, которое неоднозначно трактуется в юридической науке. Существуют три основных подхода к определению политико-правовой природы конфедерации:
1. Конфедерация – форма государственного устройства.
2. Конфедерация – промежуточное звено на пути движения государств к образованию федерации.
3. Конфедерация не является формой государственного устройства, а представляет собой межгосударственное объединение.
Наиболее убедительным представляется третий подход. Конфедерацию нельзя считать формой государственного устройства, так как последняя характеризует внутреннее территориальное устройство государства, а конфедерация – не государство, а союз суверенных государств. Следовательно, она не может быть формой государственного устройства. Конфедерация не обладает ни одним из признаков государства. Она – межгосударственное объединение.
Признаки конфедерации:
– государства, объединившиеся в конфедерацию, сохраняют суверенитет в полном объеме (некоторые самоограничения прав государств-членов конфедерации касаются только тех сторон их деятельности, которые повлекли добровольное объединение этих государств в конфедерацию, однако это не означает ограничения их суверенитета);
– будучи суверенными государствами, государства-члены конфедерации обладают правом сецессии, т.е. правом свободного выхода из состава конфедерации;
– конфедерация создается на договорной основе, т.е. путем заключения суверенными государствами международного договора об объединении в конфедерацию;
– конфедерация не имеет единой территории (государства-члены конфедерации имеют свою территорию и государственные границы; оборона конфедерации осуществляется союзной армией, но она состоит из воинских формирований государств-членов конфедерации);
– конфедерация не имеет государственного аппарата, т.е. единой системы органов государственной власти (конфедерация создается для достижения конкретных целей, для чего создаются органы конфедерации, которые необходимы для решения задач, стоящих перед конфедерацией; эти органы немногочисленны, они формируются, как правило, высшими органами государственной власти государств-членов конфедерации; эти органы, как правило, не имеют прямых властных полномочий, а осуществляют в основном координационные функции);
– конфедерация не имеет конституции и законодательства (конфедерация создается на основе договора; правовые акты, принимаемые органами конфедерации, не имеют прямого действия, т.е. они вступают в действие на территории государств-членов конфедерации только после их ратификации органом законодательной власти государств-членов конфедерации; государства-члены конфедерации обладают правом нуллификации, т.е. органы законодательной власти государств-членов конфедерации имеют право принять решение о прекращении действия на своей территории акта, принятого органом конфедерации и ранее ратифицированного);
– конфедерация не имеет государственной казны (бюджет конфедерации формируется не путем прямых налоговых отчислений, а путем добровольных взносов государств-членов конфедерации).
Конфедерация – достаточно редкое и недолговременное образование (США с 1781 г. по 1787 г.; Швейцария до 1848 г.; Сенегамбия с 1982 г. по 1987 г.). Конфедерация, как и государство, создается для управления обществом, для осуществления тех функций, реализация которых отдельными государствами недостаточно эффективна. Однако ограниченные полномочия органов конфедерации делают это управление затруднительным и не всегда эффективным, а порой и невозможным.
Конфедерация может эволюционировать в двух направлениях:
1. Если возникает необходимость в более эффективной организации управления и в более тесной интеграции, то конфедерация может перерасти в федеративное государство (например, США в 1787 г., Швейцария в 1848 г.).
2. Конфедерация может прекратить свое существование, если ее задачи выполнены или если возникли серьезные внутренние противоречия между государствами – членами конфедерации, либо под воздействием внешних факторов (например, войн): распад Австро-Венгрии в 1918 г., Объединенной Арабской Республики в 1961 г., Сенегамбии в 1988 г.)
В современном мире все большее распространение получают новые формы объединения государств – межгосударственные союзы, которые могут существовать в форме сообщества, содружества и др. Это обусловлено двумя процессами: 1) процессами дезинтеграции, распада государств; 2) стремлением государств к их экономической и политической интеграции.
Межгосударственное объединение – союз суверенных государств, созданный на основе межгосударственного договора с целью экономической и политической интеграции государств-участников. Государства – участники межгосударственного объединения сохраняют свой суверенитет в полном объеме, но передают часть своих полномочий надгосударственным органам, которые координируют деятельность государств-участников.
Правовой основой образования межгосударственного объединения являются конституции государств-участников. Например, ст. 79 Конституции РФ устанавливает: «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации».
Правовой основой формирования и деятельности системы межгосударственных органов являются договоры об образовании межгосударственных объединений и их уставы. В этих документах определяется порядок вступления в межгосударственное объединение и выхода из него. Примеры межгосударственных объединений: Британское содружество наций, Европейский Союз, Совет Европы, Содружество Независимых Государств.
Систему органов межгосударственного объединения образуют Высший орган (как правило, совет глав государств), исполнительный орган, административный орган (секретариат), комитеты и комиссии по специальным вопросам. Иногда создаются специальные органы, например в составе Совета Европы созданы Европейский Суд и Европейская комиссия по правам человека.
Межгосударственные объединения позволяют совместными усилиями решать внутренние проблемы государств-участников, а также объединять их ресурсы для выполнения внешних задач. Данные объединения имеют в основном переходный характер. В зависимости от исторических тенденций их развития они могут выступать в качестве этапа окончательной дезинтеграции или этапа на пути движения к созданию единого государства.
