Глава 4. Основные положения

 

Статья 31. Содержание права собственности на водные объекты

Содержание права собственности на водные объекты определяется как гражданским, так и водным законодательством. Причем, если гражданское право определяет общее содержание права собственности, то водное - его специфические черты. Согласно ст. 209 ГК РФ, собственник имеет право владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Но уже в самом ГК РФ (ст. 209, 129) устанавливаются своего рода "экологические приоритеты". Свободное владение, пользование, распоряжение землей и другими природными ресурсами ограничено требованием не наносить ущерба окружающей среде. В свою очередь, в водном законодательстве (прежде всего, в ВК РФ) положения гражданского права о собственности получают специфическое выражение. Это касается всей "триады" собственнических прав (владения, распоряжения, пользования).

Важной особенностью права собственности на водные объекты является неполное применение понятия "владение" к водным объектам, так как сосредоточенная в них вода находится в состоянии движения и водообмена, разного по скорости, но неотвратимого.

Не менее важная особенность права собственности на водные объекты заключается в существенном ограничении права распоряжения водным объектом. Оборотоспособность водных объектов еще более ограничена, чем оборотоспособность земельных участков. Отчуждение водного объекта (продажа, залог, другие сделки, влекущие или могущие повлечь за собой отчуждение) запрещены, кроме обособленных водных объектов (замкнутых водоемов).

В свою очередь, использование водных объектов также трудно назвать свободным. Оно характеризуется определенной очередностью и определением приоритетных видов водопользования (главы 10 и 15 ВК РФ). Так, например, законодательно установлен приоритет питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 133 ВК РФ), для отдельных категорий водных объектов предписано использование преимущественно для целей здравоохранения или рыбного хозяйства (ст. 136, 140 ВК РФ).

Таким образом, далеко не каждый водоем или водоток может быть свободно использован для совершенно любых целей. Так, например, нельзя использовать для питьевого водоснабжения загрязненные водотоки или водоемы.

 

Статья 32. Предмет права собственности на водные объекты

Как предмет права собственности, водные объекты состоят не только из водной массы. Они представляют собой единство поверхностных вод и сопряженной с ними земли (дна, берега), или же единство подземных вод и вмещающих их в себя горных пород. В первом случае речь идет о поверхностных водных объектах, а во втором - о подземных водных объектах. Это юридическое понимание водного объекта не является случайным: оно производно от представлений естественной науки (гидрологии, экологии и т.д.) и в целом оправдано.

Именно из этого понимания водных объектов и вытекает положение комментируемой статьи о том, что любой водный объект является предметом права собственности целиком. Следовательно, дно, берег и, тем более, водная масса не могут быть отдельными предметами права собственности. Кроме того, отдельные акватории, заливы, заводи крупных рек и озер также не могут быть отдельными предметами права собственности.

Однако, трудности начинаются уже с определения границ и структуры водных объектов как предмета собственности, а значит и предмета договора пользования водным объектом, который должен иметь индивидуально определенные признаки. Действующее водное законодательство не дает прямого ответа на вопрос о том, какие именно границы есть у водотока (или водоема), если в их состав помимо дна входят и берега. Остается неясным, до каких пределов собственник (или пользователь) водного объекта будет считать дно и берег "своими"*(32). Решение поставленного вопроса о границах водотоков и водоемов необходимо для разграничения предметов права собственности на водные объекты и на близлежащие земельные участки, имеющие других хозяев. Данная проблема весьма актуальна, если учесть, что плодородные речные и озерные поймы будут "распределены" между собственниками водного объекта (федерация и т.д.) и собственниками близлежащей недвижимости, круг которых весьма широк.

Нечеткость границ водных объектов как предмета права собственности не способствуют складыванию "прозрачных" водных правоотношений между собственниками и пользователями земель и вод*(33).

Как указано в комментируемой статье, к водным объектам и правам пользования ими применяются общие правила гражданского законодательства об объектах гражданских прав, но с учетом "специальных" норм ВК РФ.

Особое место среди водных объектов занимают замкнутые водоемы (обособленные водные объекты), которые согласно ст. 130 ГК РФ считаются недвижимостью. Согласно ст. 11 и 45 ВК РФ, правовой режим обособленных водных объектов определен не сколько водным, сколько гражданским и земельным законодательством.

 

Статья 33. Субъекты права собственности на водные объекты

Комментируемая статья была существенно изменена Федеральным законом N 122 и в настоящее время состоит из одного положения, предусматривающего собственность Российской Федерации на водные объекты. Однако, из этого общего правила в ст. 34 ВК РФ сделано немаловажное исключение: обособленные водные объекты (замкнутые водоемы) могут быть в разных формах собственности (федеральная, муниципальная, частная). Остальные поверхностные водные объекты, все подземные водные объекты, территориальное море и внутренние морские воды находится в собственности Российской Федерации (ст. 36 ВК РФ).

При этом собственность субъектов Российской Федерации (областей, краев, республик и других) на все разнообразные водные объекты исключена. Однако, следует отметить, что лишение субъектов Российской Федерации прав собственности на водные объекты не означает автоматического исключения регионов из круга участников водных отношений, определенного в ст. 23 ВК РФ.

 

Статья 34. Формы собственности на водные объекты

Комментируемая статья повторяет, уточняет и дополняет положения ст. 33 ВК РФ. Она так же была существенно изменена Федеральным законом N 122: из рассматриваемой статьи были изъяты положения о собственности субъектов Российской Федерации. В свою очередь, сохраняется муниципальная и частная собственность на обособленные водные объекты (замкнутые водоемы). Таким образом, бремя забот практически о всем водном фонде ложится на федеральные органы: Министерство природных ресурсов, Федеральное агентство водных ресурсов и т.д. Пока регионы освобождаются практически от всей нагрузки в области водного фонда и водного хозяйства, но в будущем намечается делегирование федеральных полномочий субъектам федерации.

В части четвертой комментируемой статьи утверждается общее правило о том, что изменение местоположения водного объекта (например, изменение русла реки) не влечет за собой изменение вида и формы собственности. Данное правило касаются возможных случаев с замкнутыми водоемами, могущими быть в частной или муниципальной собственности. Переместившийся по естественным причинам пруд вряд ли изменит из-за этого своего хозяина.

 

Статья 35. Право федеральной собственности на водные объекты (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)

Комментированная статья приобрела новую редакцию в соответствии с Федеральным законом N 122. В ней повторяются положения ст. 33 и 34 о том, что государственная собственность на водные объекты может быть только федеральной. Кроме того, подчеркивается, что федеральный водный фонд не подлежит передаче муниципальным образованиям и частным лицам. Таким образом, законодатель как бы "бронирует" большую часть российских вод в качестве федеральной собственности. При этом от имени Российской Федерации права собственников осуществляются только федеральными органами государственной власти.

Новый подход законодателя к вопросам собственности и управления ее не характерен для федерального государства. Он не получил еще всестороннего развития и принципиально отличается от правовых решений, принятых в других федеративных государствах (США, ФРГ, Канада и т.д.)*(34).

 

Статья 36. Федеральная собственность на водные объекты

В комментируемой статье дан перечень водных объектов, которые должны принадлежать Российской Федерации. К их числу относятся территориальное море, внутренние морские воды, поверхностные и подземные водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов Российской Федерации.

Законодатель особо подчеркнул, что в федеральной собственности находятся также все трансграничные (пограничные) водные объекты. Однако это положение нуждается в уточнении: имеется в виду, конечно же, российская часть международных рек и озер, водохранилищ и каналов, очерченная государственной границей. На территорию иностранного государства это положение, конечно же, не распространяется.

Водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб также могут быть лишь в собственности Российской Федерации. Недавно принятый Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ*(35) дает основанное на знаниях ихтиологии легальное определение понятий анадромных и катадромных видов рыб.

Согласно ст. 1 названного Закона, анадромными именуют те виды рыб, которые воспроизводятся и нерестятся в пресных водных объектах, но мигрируют в море для нагула.

В свою очередь, катадромные виды рыб, напротив, воспроизводятся и нерестятся в море, но нагуливаются в пресных водах. К анадромным относятся многие виды осетровых и лососевых, к катадромным - угри.

В комментируемой статье содержится норма о том что, водные объекты, входящие в особо охраняемые природные территории, курорты и лечебно - оздоровительные местности федерального значения находятся в федеральной собственности.

Таким образом, Российской Федерации принадлежат на праве собственности водные объекты всех четырех видов, указанных в ст. 8 ВК РФ.

Управление федеральной собственностью на водные объекты осуществляется Правительством Российской Федерации, но ряд полномочий передано соответствующим федеральным органам. Самостоятельное правовое регулирование по использованию и охране вод, эксплуатации водохозяйственных систем осуществляется Министерством природных ресурсов Российской Федерации. Но в систему названного министерства входит Федеральное агентство водных ресурсов, призванное оказывать государственные услуги и управлять федеральным имуществом в сфере водных ресурсов. В рамках действующего законодательства Федеральное агентство водных ресурсов владеет, пользуется и распоряжается водными объектами, находящимися в собственности России.

В данной сфере действуют следующие подзаконные акты: Указ Президента Российской Федерации "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. N 315*(36), Постановления Правительства Российской Федерации "Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации" от 6 апреля 2004 г. N 160 *(37), "Вопросы Федерального агентства водных ресурсов" от 6 апреля 2004 г. N 169 *(38), "Об утверждении положения о Федеральном агентстве водных ресурсов" от 16 июня 2004 г. N 282 *(39).

 

Статьи 37-38. Утратили силу.

(Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ).

 

Статья 39. Право собственности на обособленные водные объекты органов местного самоуправления (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)

Согласно ст. 215 ГК РФ, имущество, в том числе и водоемы, принадлежащие на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, именуются муниципальной собственностью.

Однако, в названии и части первой комментируемой статьи собственниками обособленных водных объектов (замкнутых водоемов) указаны не муниципальные образования, а сами органы местного самоуправления. Это утверждение не соответствует гражданскому и муниципальному законодательству и нуждается в уточнении.

В то же время, согласно части третьей комментируемой статьи, органы местного самоуправления лишь осуществляют от имени муниципальных образований право собственности на обособленные водные объекты. Приведенная норма соответствует другим отраслям законодательства и каких-либо вопросов не вызывает.

Следует отметить, что при небольших размерах, обособленных водных объектов довольно много. Это объясняется активным возведением прудов в советский период. В густонаселенных районах далеко не все из них являются или должны являться частной собственностью. Особенно они важны для муниципальных образований в городской черте, а также в пригородных зонах.

Органам местного самоуправления не следует спешить "избавиться" от этих водоемов, так как они имеют большое рекреационное и эстетическое значение для жителей. Здесь задачей местного самоуправления является, как правило, организация использования и охраны рассматриваемых водоемов (очистка от городского мусора, зарыбление и рыболовство).

 

Статья 40. Право собственности граждан и юридических лиц на обособленные водные объекты

Признанные недвижимостью и составной частью земельного участка, обособленные водные объекты могут быть не только в муниципальной, но и в частной собственности физических и юридических лиц. Таким образом, довольно многочисленные замкнутые водоемы (пруды), вне сомнения, могут быть собственностью фермера или фирмы. Однако, согласно указанным в комментируемой статье признакам, пруды даже на небольших водотоках (малых реках, ручьях) не могут быть признаны "замкнутыми" и "непроточными". Причина того кроется в том, что они имеют гидравлическую связь с другими поверхностными объектами. Поэтому они и не могут быть в частной собственности гражданина или организации.

Однозначно не могут быть переданы в частную собственность водотоки (каналы, реки и даже ручьи). Не могут быть в собственности гражданина или организации естественные по своему происхождению озера и болота, а также такие искусственные водоемы, как водохранилища. Последние отличаются большими, чем пруды размерами, и сооружаются с использованием близлежащей реки.

В то же время, неоднократно даваемая законодателем характеристика обособленных водных объектов, как непроточных и небольших по площади, является весьма условной. Конечно же, земельное законодательство должно четко установить предельные размеры обособленных водных объектов, могущих попасть в частную собственность.

С другой стороны, гидравлическая связь может быть даже между единичными прудами и другими поверхностными водными объектами (через подземные водоносные пласты). Однако сам факт такой связи не исключает частной собственности на подобные малые водоемы.

Однако, при всех своих неточностях, правовая конструкция обособленных водных объектов (замкнутых водоемов) является эффективным механизмом перспективного направления частного бизнеса - фермерского рыбоводства. В настоящее время остры проблемы "списанных" прудов, их небрежной эксплуатации, коррозии прудовых устройств, разрушения плотин. Известны случаи, когда, благодаря передаче в частные руки, пруды приводятся в порядок: восстанавливаются водоспуски, на продажу заводится рыба (карпы, форель)*(40).

 

Статья 41. Права на водные объекты лиц, не являющихся собственниками водных объектов

Согласно российскому водному законодательству, использование водных объектов осуществляется на следующих титулах: право долгосрочного, краткосрочного, ограниченного пользования (водный сервитут). В отличие от права собственности, эти права пользования водными объектами не являются, согласно ст. 216 ГК РФ, вещными правами. Защита нарушенных прав пользования водными объектами осуществляется через суд, арбитражный суд и третейский суд, в соответствии с установленной процессуальным законодательством подведомственностью дел.

Потенциально допускается водным законодательством и аренда водных объектов. Однако в ВК РФ допускается аренда водных объектов лишь при одном немаловажным условии: принятие отдельного федерального закона. Эта условие вполне соответствует положениям гражданского права. Согласно ст. 607 ГК РФ, законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду природных объектов. Кроме того, законом могут быть установлены виды имущества, сдача которого в аренду не допускается или ограничивается. Вопрос о специальном законе по аренде водных объектов неоднократно обсуждался, но пока не решен. Поэтому в настоящее время в водных правоотношениях право аренды и, следовательно, договор аренды отсутствуют.

В то же время, институт аренды применяется в земельных правоотношениях, что предусмотрено соответственно земельным законодательством. Между тем, аренда земельных участков, составными частями которых, согласно ст. 11 ВК РФ, являются замкнутые водоемы, допускается земельным и гражданским законодательством (см. Комментарий к ст. 11 и 40 ВК РФ).

В последней части комментируемой статьи содержится положение, обеспечивающее разумную устойчивость прав пользования водами. Изменение местоположения водного объекта (в частности, русла реки) не влечет за собой изменение или прекращение права пользования водами. Из этого следует, что небольшие изменения берегов водотоков или водоемов вряд ли послужат основанием для изменения или прекращения права пользования ими. Но данное правило довольно гибкое и не применяется в случае, если из существа водных правоотношений будет следовать иное. Так, например, при существенном перемещении реки или озера с последующим изменении качества воды у ряда земельных собственников может отпасть необходимость в его использовании. Они могут задействовать другой водный объект, более доступный для них.

Нормы комментируемой статьи были конкретизированы в последующих статьях 42-45 ВК РФ.

 

Статья 42. Право долгосрочного и краткосрочного пользования водными объектами

Как было показано ранее, водные объекты находятся, главным образом, в федеральной собственности, но государство - собственник передает их в пользование физическим и юридическим лицам. Последние используют водные объекты на титулах краткосрочного и долгосрочного пользования. В свою очередь, частные или муниципальные обособленные водные объекты (замкнутые водоемы) не могут быть даны в долгосрочное или краткосрочное пользование.

Комментируемая статья была изменена Федеральным законом N 122 с учетом того обстоятельства, что собственность субъектов Российской Федерации на водные объекты упразднена. Ранее водные объекты, находящиеся как в собственности федерации, так и в собственности ее субъектов, могли быть предоставлены в долгосрочное и краткосрочное пользование.

Следует отметить, что разница между правом долгосрочного и краткосрочного пользования российскими водными объектами не исчерпывается собственно сроками пользования. Более того, сроки пользования являются вторичным признаком. Первостепенную же роль здесь играют цели использования, ресурсный потенциал и экологическая составляющая самого водного объекта. Именно они как раз и обуславливают сроки пользования водными объектами.

Предоставление водных объектов на праве долгосрочного и краткосрочного пользования водными объектами осуществляется через лицензирование и заключение договоров.

 

Статья 43. Право ограниченного пользования водным объектом (водный сервитут)

Водный сервитут - новелла действующего водного законодательства и, прежде всего, ВК РФ 1995 г. Необходимость в нем возникла с введением многообразия форм собственности на природные ресурсы и, прежде всего, на водные объекты. Сервитут есть право одного лица пользоваться в установленном объеме недвижимым имуществом, находящимся в собственности другого лица (ст. 274-277 ГК РФ). При этом в гражданском законодательстве речь идет преимущественно о такой недвижимости, как земля, здания, сооружения. По водному законодательству, сервитут означает ограниченное право пользования водным объектом без получения лицензии.

В водном законодательстве право сервитута распространяется на водные объекты, вне зависимости от того, являются ли они обособленными (замкнутыми) водоемами. Между тем, согласно ВК РФ, только обособленные водные объекты и есть недвижимое имущество.

Различаются публичные и частные водные сервитуты. Публичный сервитут возникает непосредственно на основании федерального закона. Для его возникновения не требуется заключения договора пользования водным объектом.

Комментируемая статья устанавливает, что каждый может пользоваться водными объектами общего пользования и иными водными объектами, если иное не предусмотрено законодательством РФ (публичный водный сервитут). Так, например, каждый гражданин имеет право пользоваться водным объектом для любительского рыболовства, плавания на маломерных плавательных средствах и т.п. Но для осуществления этих же действий на водных объектах особого пользования необходимо разрешение владельца этого водного объекта.

Частный сервитут возникает на основании договора с "договорным" пользователем водного объекта или на основании судебного решения.

 

Статья 44. Виды водных сервитутов

Указанные в комментируемой статье виды водных сервитутов могут быть как публичными, так и частными, при этом перечень сервитутов не является исчерпывающим. В водном законодательстве могут быть предусмотрены и другие случаи, когда может устанавливаться право ограниченного пользования водными объектами.

Но необходимо подробнее остановиться на принципиальных различиях между частным и публичным сервитутом. Публичный сервитут устанавливается не для удовлетворения интересов отдельного водопользователя, как это бывает с частным институтом, а для обеспечения интересов государства (государственных служб), местного самоуправления или местного населения. При установлении частного водного сервитута взимается плата на основании договора, заключаемого между владельцем водного объекта и другими лицами. При публичном водном сервитуте ничего этого не требуется. Однако, если при осуществлении публичного водного сервитута будут причинены убытки основному водопользователю, они подлежат возмещению по нормам ГК РФ. В связи с этим, потерпевшая сторона вправе обратиться в суд за защитой своих имущественных прав.

И, наконец, еще одно различие. Публичный водный сервитут устанавливается на основании актов федерального законодательства, о чем прямо указывается в части 2 ст. 43 ВК РФ. Частный водный сервитут может возникать на основании договоренности сторон, судебного решения, сложившегося обычая водопользования в данном регионе.

 

Статья 45. Права на обособленные водные объекты

(См. Комментарии к ст. 39, 40, 46)