Административный процесс: понятие и виды

Процесс — совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения

определенного результата; порядок осуществления какой-либо деятельности. В таком

понимании говорят, например, о законодательном, бюджетном, землеустроительном процессе и

т. п.

Государственно-управленческая деятельность имеет процессуальную форму.

С юридических позиций процесс есть реализация норм материального права.

Деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно

рассматривать в качестве административного процесса. Он предназначен для того, чтобы обес-

печить применение указанных правовых норм в сфере государственного управления в целях

достижения юридических результатов (последствий), предполагаемых диспозицией нормы.

Данная функция составляет прерогативу субъектов исполнительной деятельности,

осуществляемой в процессуальной форме. Именно в такой форме происходит юридически-

властная реализация задач и функций исполнительной власти. Но процесс правоприменения не

сводится лишь к обеспечению соблюдения соответствующих правил поведения (диспозиции). В

равной мере на долю субъектов исполнительной власти приходится и реализация санкций

материальных административно-правовых норм. Соответственно возможен двоякий подход к

пониманию сущности и назначения административно-процессуальной деятельности, а

именно: правоприменителъный и правоохранительный.

При характеристике административного процесса прежде всего необходимо учитывать

общие качества, присущие этим двум направлениям его практического воплощения в

повседневной государственно-управленческой деятельности. Эти качества, во-первых,

находятся в прямой зависимости от основного признака процесса в его юридическом

понимании и, во-вторых, органически связаны с определяющими свойствами деятельности' по

практической реализации исполнительной власти. Последние находят свое выражение в

юридической властности и односторонности волеизъявлений соответствующих субъектов

исполнительной власти. Административно-процессуальная деятельность не может

осуществляться вне влияния этих свойств, поскольку она фактически проявляется как один из

элементов, характеризующих исполнительную власть в динамике (наряду с формами, методами

ее осуществления и т. п.).

Есть еще одно важное обстоятельство, без учета которого нельзя понять сущность

административного процесса и, соответственно, административно-процессуальной

деятельности. Его суть заключается в том, что реально административно-правовые отношения

всегда воспринимаются только как процессуальные. Это означает, что особенности данного

вида правовых отношений получают свое выражение прежде всего и главным образом в

процессуальной форме.

В целом проблема административного процесса до сих пор у нас полностью не решена как

в теоретическом, так и в законодательном или ином юридическом варианте. Об этом, в

частности, свидетельствует тот факт, что начиная с 60-х гг. ведется непрекращающаяся

дискуссия по этому поводу. В результате сложились два подхода к ее решению, причем оба

они имеют право на существование.

1. Административный процесс иногда рассматривается как совокупность всех действий,

совершаемых исполнительными органами (должностными лицами) для реализации

возложенных на них задач и функций. В таком понимании административный процесс

трактуется в качестве самой государственно-управленческой деятельности во всем

многообразии ее практических проявлений. С фактической стороны, действительно,

отождествление деятельности по управлению с процессуальной деятельностью оправданно. С

чисто же юридической стороны дело обстоит иначе.

Действующее российское законодательство и подзаконные административно-правовые

нормы не содержат доброкачественной юридической основы для того, чтобы можно было руководствоваться столь широким пониманием административного процесса. Речь может идти

лишь о частичных вариантах регламентации тех или иных сторон повседневно осуществляемых

управленческих действий, разнообразных по своему назначению, юридическому содержанию

и последствиям. Существующий нормативно-правовой материал, позволяющий объединить

любые управленческие действия под эгидой административного процесса, крайне разрознен;

единые правила совершения таких действий в большинстве случаев отсутствуют, хотя

значимость их бесспорна. Действительно, должны существовать общие правила, например,

разработки административно-правовых актов, как нормативных, так и индивидуальных;

единые правила совершения различного рода распорядительных действий по реализации

запретов, разрешений, дозволений и прямых предписаний, контрольно-надзорных,

разрешительных, регистрационных, координационных и прочих полномочий, реализуемых

субъектами исполнительной власти. Конечно, такого рода правила существуют, но они

формулируются применительно к конкретным управленческим действиям конкретных

исполнительных органов (должностных лиц), причем далеко не во всех случаях.

Содержатся они в разрозненных, нескоординированных правовых актах различного

назначения и различной юридической силы. Господствующим является ведомственный

подход к формированию такого рода правил. Все это — свидетельство того, что

административно-процессуальное законодательство в его совершенном и универсальном

варианте пока еще отсутствует.

Практически речь идет о различного рода административных процедурах и

соответствующих им административно-процедурных правилах. Создание на их основе

свода (кодекса) — перспективная задача, прямо связанная с укреплением правовой базы

государственно-управленческой деятельности, механизма реализации задач и функций

исполнительной власти.

2. Существует и иная трактовка процесса вообще, административного — в

частности. Она базируется на традиционно сложившихся взглядах на процессуальную

деятельность в юридическом смысле как на чисто юрисдикционную. В данном случае за

основу берется осуществление правоохранительной функции. Процесс при этом

отождествляется с осуществлением правосудия по гражданским и уголовным делам, а в

последнее время — и по административным делам. Именно в таком аспекте определяется

функционально-компетенционное содержание судебной власти (ст. 118 Конституции РФ).

Однако юрисдикционную функцию, причем в значительном объеме, повседневно и

на различных уровнях системы государственного управления осуществляют

исполнительные органы (должностные лица) непосредственно, то есть во внесудебном

порядке. Такого рода их действия выражают реализацию одного из составных элементов

их административной право- и дееспособности. Это значит, что тем самым они

осуществляют административную юрисдикцию. Такого рода юрисдикция, однако, не

является главным и определяющим содержание государственно-управленческой дея-

тельности признаком, что характерно для функционирования судебных органов. В основе

юрисдикционной деятельности лежит рассмотрение и разрешение спорных вопросов

применения материальных правовых норм, правовая оценка поведения тех или иных лиц,

применение в необходимых случаях при негативной оценке их поведения

предусмотренных действующим законодательством мер государственного (юридического)

принуждения. Так, в частности, и поступают судебные органы при рассмотрении

правовых споров, давая тем самым основу для понимания реального юридического

содержания юрисдикции и юрисдикционной деятельности.

Данные позиции в целом применимы и для характеристики юрисдикционной

деятельности исполнительных органов (должностных лиц). В рамках своей

управленческой компетенции они вправе, а во многих случаях — обязаны рассматривать

и разрешать административно-правовые споры, самостоятельно оценивать пра-

вомерность поведения участников управленческих общественных отношений, применять

в необходимых случаях меры административной ответственности. Они совершают при этом действия, совпадающие по своему назначению и характеру с теми, которые

осуществляются в рамках судебного процесса или судебной юрисдикции.

Таковы исходные позиции, необходимые для правильного понимания

административного процесса в его наиболее распространенных вариантах. Основу для

формирования его понятия как в широком (правоустановительном и

правоприменительном), так и в узком (юрисдикционном) или собственном смысле,

следовательно, составляет административно-процессуальная деятельность, которая

понимается в двух вариантах:

а) административно-процедурном;

б) административно-юрисдикционном.

Конечно, оба варианта имеют некоторые сходные черты: преимущественно

внесудебный порядок; индивидуальный, как правило, характер дел; их регламентация

нередко в одном нормативно-правовом акте (например, установлен единый порядок

рассмотрения заявлений, предложений и жалоб граждан, хотя административно-правовой

спор налицо лишь в последнем случае) и т. п.

Более существенно разграничение между ними, проводимое по следующим

основаниям.

Во-первых, либо исполнительный орган (должностное лицо) совершает действия, не

связанные с необходимостью рассмотрения и разрешения административно-правового

спора, либо его действия обязательно связываются с возникающей в сфере

государственного управления спорной ситуацией. Нельзя относить к административно-

процессуальной деятельности юрисдикционного характера любого рода

правоохранительные действия исполнительных органов (должностных лиц), если их

предмет не составляет конкретного административно-правового спора. Иначе говоря,

юрисдикционная деятельность не тождественна правоохранительной. Последняя более

широка по своему объему.

Например, при осуществлении контрольно-надзорных полномочий процессуальные

действия налицо (выбор того или иного варианта проверочных действий, процедура их

осуществления), однако административно-правовой спор при этом отсутствует. Он может

возникнуть по результатам такого рода действий (например, при обжаловании

примененных санкций). Значит, приведенный пример иллюстрирует административно-

процессуальную деятельность неюрисдикционного характера. Налицо —

административно-процедурная акция, равно как и в случаях совершения разрешитель-

ных, регистрационных, поощрительных, стимулирующих и иных управленческих

действий. Аналогично может быть решен вопрос о соотношении рассмотрения

заявлений граждан, которые, как правило, связаны с реализацией субъективных прав, и

жалоб, в которых всегда инициируется конкретный административно-правовой спор.

Во-вторых, правовая оценка поведения участников управленческих общественных

отношений осуществляется в рамках обоих вариантов административного процесса.

Однако при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности она

обязательно предполагает таковую в отношении сторон возникшего спора, в то время как

при административно-процедурной деятельности правовая оценка является условием

удовлетворения соответствующих ходатайств (например, выдачи разрешения,

лицензии и т. п.). Она может и отсутствовать, когда соответствующие процедуры ее не

требуют (например при подготовке управленческого решения). Для юрисдикции же она

обязательна.

В-третьих, в обоих вариантах фигурируют индивидуальные административные

дела, однако — различные по своему характеру. Такого рода дела в административных

процедурах лишены спорного характера. Кроме того, в этих процедурах

индивидуальные дела нередко вообще отсутствуют (например, в административном

делопроизводстве, то есть в работе со служебной документацией).

В-четвертых, при осуществлении административной юрисдикции принуждение — возможный результат разрешения административно-правового спроса. Свое выражение

оно находит в применении к виновной стороне соответствующих мер административной

или иной юридической ответственности. Административные процедуры лишены этого

признака, так как они используются не для приведения в действие механизма

ответственности, а как процессуальное средство реализации иных целей

государственно-управленческой деятельности, включая и применение административно-

принудительных средств, не носящих характера юридической ответственности

(предупреждение и пресечение).

В-пятых, административно-процедурная деятельность, как правило, не

отличается сложностью (например, для регистрации общественного объединения

достаточно подачи заявления и учредительных документов), а потому и не требует

детальной регламентации, что характерно для всех случаев, когда предметом про-

цессуальной деятельности является административно-правовой спор.

С учетом изложенного к административно-процедурным делам можно отнести

многие из тех, которых нередко относят к административному процессу, понимаемому в

широком смысле, как-то: по изобретениям и открытиям, по патентам; по различным

ходатайствам государственных и негосударственных формирований; по

административному надзору; по применению административно-принудительных мер,

лишенных характера юридической ответственности; по приему на работу (службу); по

приватизации имущества; по поощрению и т. п. Часто порядок рассмотрения и

разрешения такого рода дел, равно как и юрисдикционных, характеризуют единым

термином — "производство". Тем не менее различия между двумя вариантами

административно-процессуальной деятельности не следует игнорировать.