Процесс — совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения
определенного результата; порядок осуществления какой-либо деятельности. В таком
понимании говорят, например, о законодательном, бюджетном, землеустроительном процессе и
т. п.
Государственно-управленческая деятельность имеет процессуальную форму.
С юридических позиций процесс есть реализация норм материального права.
Деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно
рассматривать в качестве административного процесса. Он предназначен для того, чтобы обес-
печить применение указанных правовых норм в сфере государственного управления в целях
достижения юридических результатов (последствий), предполагаемых диспозицией нормы.
Данная функция составляет прерогативу субъектов исполнительной деятельности,
осуществляемой в процессуальной форме. Именно в такой форме происходит юридически-
властная реализация задач и функций исполнительной власти. Но процесс правоприменения не
сводится лишь к обеспечению соблюдения соответствующих правил поведения (диспозиции). В
равной мере на долю субъектов исполнительной власти приходится и реализация санкций
материальных административно-правовых норм. Соответственно возможен двоякий подход к
пониманию сущности и назначения административно-процессуальной деятельности, а
именно: правоприменителъный и правоохранительный.
При характеристике административного процесса прежде всего необходимо учитывать
общие качества, присущие этим двум направлениям его практического воплощения в
повседневной государственно-управленческой деятельности. Эти качества, во-первых,
находятся в прямой зависимости от основного признака процесса в его юридическом
понимании и, во-вторых, органически связаны с определяющими свойствами деятельности' по
практической реализации исполнительной власти. Последние находят свое выражение в
юридической властности и односторонности волеизъявлений соответствующих субъектов
исполнительной власти. Административно-процессуальная деятельность не может
осуществляться вне влияния этих свойств, поскольку она фактически проявляется как один из
элементов, характеризующих исполнительную власть в динамике (наряду с формами, методами
ее осуществления и т. п.).
Есть еще одно важное обстоятельство, без учета которого нельзя понять сущность
административного процесса и, соответственно, административно-процессуальной
деятельности. Его суть заключается в том, что реально административно-правовые отношения
всегда воспринимаются только как процессуальные. Это означает, что особенности данного
вида правовых отношений получают свое выражение прежде всего и главным образом в
процессуальной форме.
В целом проблема административного процесса до сих пор у нас полностью не решена как
в теоретическом, так и в законодательном или ином юридическом варианте. Об этом, в
частности, свидетельствует тот факт, что начиная с 60-х гг. ведется непрекращающаяся
дискуссия по этому поводу. В результате сложились два подхода к ее решению, причем оба
они имеют право на существование.
1. Административный процесс иногда рассматривается как совокупность всех действий,
совершаемых исполнительными органами (должностными лицами) для реализации
возложенных на них задач и функций. В таком понимании административный процесс
трактуется в качестве самой государственно-управленческой деятельности во всем
многообразии ее практических проявлений. С фактической стороны, действительно,
отождествление деятельности по управлению с процессуальной деятельностью оправданно. С
чисто же юридической стороны дело обстоит иначе.
Действующее российское законодательство и подзаконные административно-правовые
нормы не содержат доброкачественной юридической основы для того, чтобы можно было руководствоваться столь широким пониманием административного процесса. Речь может идти
лишь о частичных вариантах регламентации тех или иных сторон повседневно осуществляемых
управленческих действий, разнообразных по своему назначению, юридическому содержанию
и последствиям. Существующий нормативно-правовой материал, позволяющий объединить
любые управленческие действия под эгидой административного процесса, крайне разрознен;
единые правила совершения таких действий в большинстве случаев отсутствуют, хотя
значимость их бесспорна. Действительно, должны существовать общие правила, например,
разработки административно-правовых актов, как нормативных, так и индивидуальных;
единые правила совершения различного рода распорядительных действий по реализации
запретов, разрешений, дозволений и прямых предписаний, контрольно-надзорных,
разрешительных, регистрационных, координационных и прочих полномочий, реализуемых
субъектами исполнительной власти. Конечно, такого рода правила существуют, но они
формулируются применительно к конкретным управленческим действиям конкретных
исполнительных органов (должностных лиц), причем далеко не во всех случаях.
Содержатся они в разрозненных, нескоординированных правовых актах различного
назначения и различной юридической силы. Господствующим является ведомственный
подход к формированию такого рода правил. Все это — свидетельство того, что
административно-процессуальное законодательство в его совершенном и универсальном
варианте пока еще отсутствует.
Практически речь идет о различного рода административных процедурах и
соответствующих им административно-процедурных правилах. Создание на их основе
свода (кодекса) — перспективная задача, прямо связанная с укреплением правовой базы
государственно-управленческой деятельности, механизма реализации задач и функций
исполнительной власти.
2. Существует и иная трактовка процесса вообще, административного — в
частности. Она базируется на традиционно сложившихся взглядах на процессуальную
деятельность в юридическом смысле как на чисто юрисдикционную. В данном случае за
основу берется осуществление правоохранительной функции. Процесс при этом
отождествляется с осуществлением правосудия по гражданским и уголовным делам, а в
последнее время — и по административным делам. Именно в таком аспекте определяется
функционально-компетенционное содержание судебной власти (ст. 118 Конституции РФ).
Однако юрисдикционную функцию, причем в значительном объеме, повседневно и
на различных уровнях системы государственного управления осуществляют
исполнительные органы (должностные лица) непосредственно, то есть во внесудебном
порядке. Такого рода их действия выражают реализацию одного из составных элементов
их административной право- и дееспособности. Это значит, что тем самым они
осуществляют административную юрисдикцию. Такого рода юрисдикция, однако, не
является главным и определяющим содержание государственно-управленческой дея-
тельности признаком, что характерно для функционирования судебных органов. В основе
юрисдикционной деятельности лежит рассмотрение и разрешение спорных вопросов
применения материальных правовых норм, правовая оценка поведения тех или иных лиц,
применение в необходимых случаях при негативной оценке их поведения
предусмотренных действующим законодательством мер государственного (юридического)
принуждения. Так, в частности, и поступают судебные органы при рассмотрении
правовых споров, давая тем самым основу для понимания реального юридического
содержания юрисдикции и юрисдикционной деятельности.
Данные позиции в целом применимы и для характеристики юрисдикционной
деятельности исполнительных органов (должностных лиц). В рамках своей
управленческой компетенции они вправе, а во многих случаях — обязаны рассматривать
и разрешать административно-правовые споры, самостоятельно оценивать пра-
вомерность поведения участников управленческих общественных отношений, применять
в необходимых случаях меры административной ответственности. Они совершают при этом действия, совпадающие по своему назначению и характеру с теми, которые
осуществляются в рамках судебного процесса или судебной юрисдикции.
Таковы исходные позиции, необходимые для правильного понимания
административного процесса в его наиболее распространенных вариантах. Основу для
формирования его понятия как в широком (правоустановительном и
правоприменительном), так и в узком (юрисдикционном) или собственном смысле,
следовательно, составляет административно-процессуальная деятельность, которая
понимается в двух вариантах:
а) административно-процедурном;
б) административно-юрисдикционном.
Конечно, оба варианта имеют некоторые сходные черты: преимущественно
внесудебный порядок; индивидуальный, как правило, характер дел; их регламентация
нередко в одном нормативно-правовом акте (например, установлен единый порядок
рассмотрения заявлений, предложений и жалоб граждан, хотя административно-правовой
спор налицо лишь в последнем случае) и т. п.
Более существенно разграничение между ними, проводимое по следующим
основаниям.
Во-первых, либо исполнительный орган (должностное лицо) совершает действия, не
связанные с необходимостью рассмотрения и разрешения административно-правового
спора, либо его действия обязательно связываются с возникающей в сфере
государственного управления спорной ситуацией. Нельзя относить к административно-
процессуальной деятельности юрисдикционного характера любого рода
правоохранительные действия исполнительных органов (должностных лиц), если их
предмет не составляет конкретного административно-правового спора. Иначе говоря,
юрисдикционная деятельность не тождественна правоохранительной. Последняя более
широка по своему объему.
Например, при осуществлении контрольно-надзорных полномочий процессуальные
действия налицо (выбор того или иного варианта проверочных действий, процедура их
осуществления), однако административно-правовой спор при этом отсутствует. Он может
возникнуть по результатам такого рода действий (например, при обжаловании
примененных санкций). Значит, приведенный пример иллюстрирует административно-
процессуальную деятельность неюрисдикционного характера. Налицо —
административно-процедурная акция, равно как и в случаях совершения разрешитель-
ных, регистрационных, поощрительных, стимулирующих и иных управленческих
действий. Аналогично может быть решен вопрос о соотношении рассмотрения
заявлений граждан, которые, как правило, связаны с реализацией субъективных прав, и
жалоб, в которых всегда инициируется конкретный административно-правовой спор.
Во-вторых, правовая оценка поведения участников управленческих общественных
отношений осуществляется в рамках обоих вариантов административного процесса.
Однако при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности она
обязательно предполагает таковую в отношении сторон возникшего спора, в то время как
при административно-процедурной деятельности правовая оценка является условием
удовлетворения соответствующих ходатайств (например, выдачи разрешения,
лицензии и т. п.). Она может и отсутствовать, когда соответствующие процедуры ее не
требуют (например при подготовке управленческого решения). Для юрисдикции же она
обязательна.
В-третьих, в обоих вариантах фигурируют индивидуальные административные
дела, однако — различные по своему характеру. Такого рода дела в административных
процедурах лишены спорного характера. Кроме того, в этих процедурах
индивидуальные дела нередко вообще отсутствуют (например, в административном
делопроизводстве, то есть в работе со служебной документацией).
В-четвертых, при осуществлении административной юрисдикции принуждение — возможный результат разрешения административно-правового спроса. Свое выражение
оно находит в применении к виновной стороне соответствующих мер административной
или иной юридической ответственности. Административные процедуры лишены этого
признака, так как они используются не для приведения в действие механизма
ответственности, а как процессуальное средство реализации иных целей
государственно-управленческой деятельности, включая и применение административно-
принудительных средств, не носящих характера юридической ответственности
(предупреждение и пресечение).
В-пятых, административно-процедурная деятельность, как правило, не
отличается сложностью (например, для регистрации общественного объединения
достаточно подачи заявления и учредительных документов), а потому и не требует
детальной регламентации, что характерно для всех случаев, когда предметом про-
цессуальной деятельности является административно-правовой спор.
С учетом изложенного к административно-процедурным делам можно отнести
многие из тех, которых нередко относят к административному процессу, понимаемому в
широком смысле, как-то: по изобретениям и открытиям, по патентам; по различным
ходатайствам государственных и негосударственных формирований; по
административному надзору; по применению административно-принудительных мер,
лишенных характера юридической ответственности; по приему на работу (службу); по
приватизации имущества; по поощрению и т. п. Часто порядок рассмотрения и
разрешения такого рода дел, равно как и юрисдикционных, характеризуют единым
термином — "производство". Тем не менее различия между двумя вариантами
административно-процессуальной деятельности не следует игнорировать.
