Специально обеспечением законности и правопорядка, защиты прав и свобод человека и гражданина, борьбы с преступлениями и иными правонарушениями занимается значительно меньший круг органов. Это те органы, которые существуют только или главным образом для выполнения такой роли. Их уже давно принято именовать органами охраны общественного порядка (нередко их называют и органами охраны правопорядка), т.е. органами, которые призваны охранять обусловленный экономическими и социальными, нравственными, культурными, историческими и иными факторами, Конституцией РФ, другими законодательными и правовыми предписаниями порядок жизни и деятельности государства и общества, российских граждан и иных лиц, проживающих в России. Весьма близко к понятию органов охраны общественного порядка (правопорядка) примыкает понятие "правоохранительные органы". Понятия эти весьма схожи, но не идентичны. Круг конкретных органов, которые они имеют в виду, не совпадает. Не все органы охраны общественного порядка (правопорядка) можно считать правоохранительными. Равным образом среди правоохранительных есть такие, которые не занимаются и не должны заниматься охраной общественного порядка или правопорядка в широком смысле этого слова.Чтобы четко усвоить суть критериев, которыми следовало бы руководствоваться при отнесении тех или иных государственных органов к числу правоохранительных, весьма важно уяснить признаки деятельности, получившей в определенной мере условное и признаваемое не всеми, но уже ставшее привычным для многих наименование — " правоохранительная деятельность".В соответствии с существующими доктринальными разработками рассматриваемый вид государственной деятельности обладает рядом существенных признаков.Один из них проявляется в том, что такая деятельность может осуществляться не любым способом, а лишь с помощью применения юридических мер воздействия. К ним принято относить меры государственного принуждения и взыскания, регламентируемые законом. Например, если совершено преступление, то может быть назначено наказание или иные меры воздействия, допускаемые по закону; если имуществу причинен ущерб, не влекущий уголовной ответственности, то может быть возложена обязанность возместить этот ущерб; если по заключенному договору не выполнено обязательство, скажем, об изготовлении какого-то изделия или оказании каких-то услуг, то возможно применение имущественной санкции; если кто-то управлял автомашиной в нетрезвом виде, то его можно лишить водительских прав, и т.д. Среди мер юридического воздействия важное место отводится мерам предупреждения противоправных действий, их профилактике, допускаемой лишь в установленных законом пределах.Вторым существенным признаком правоохранительной деятельности является то, что применяемые в ходе ее осуществления юридические меры воздействия должны строго соответствовать предписаниям закона. Только закон может служить основанием применения конкретной меры воздействия и четко определять ее содержание. Орган, применяющий такое воздействие, обязан пунктуально выполнять соответствующие предписания. Например, в ст. 403 КоАП установлено, что лицо, распространившее о кандидате в депутаты или на выборную должность путем опубликования либо иным способом ложные сведения в целях влияния на исход выборов, может быть подвергнуто штрафу в размере от десяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда (для должностного лица, совершившего подобное деяние, штраф соответственно может составить вдвое большую сумму). И такая запись в законе означает, что установленная в нем мера взыскания может быть применена только к виновному в указанном действии и только в обозначенных пределах. Не допускается применение и каких-то иных мер взыскания, скажем, ареста, исправительных работ, хотя кому-то они могут показаться более уместными для данного случая и более справедливыми. Отступление от приведенного предписания закона под каким бы то ни было предлогом и в каком бы то ни было направлении считается актом беззакония, несовместимым с охраной прав и свобод.В-третьих, характерным для правоохранительной деятельности является и то, что она реализуется в установленном законом порядке, с соблюдением определенных процедур. К примеру, приговор суда, назначающий уголовное наказание, освобождающий от него или оправдывающий подсудимого, может быть постановлен только после проведенного судебного разбирательства и всестороннего обсуждения судом всех вопросов, конкретно обозначенных процессуальным законом. Такое обсуждение должно проходить в совещательной комнате, с обеспечением тайны совещания и соблюдением других процедурных правил. Законом установлены свои правила и для разбирательства дел о других правонарушениях. По соответствующим правилам проводится разбирательство имущественных споров, споров, связанных с увольнением, и т.д. Во всяком случае, для принятия решения о применении или не применении юридических мер воздействия предусматриваются устанавливаемые законом конкретные правила, подлежащие обязательному исполнению. Их нарушение может повлечь за собой признание решения незаконным и недействительным, а также иные негативные последствия, в том числе при определенных условиях — для должностного лица, допустившего нарушение. Наконец, существенным признаком правоохранительной деятельности считается то, что ее реализация возлагается прежде всего на специально уполномоченные государственные органы, комплектуемые соответствующим образом подготовленными служащими — по большей части юристами, а также специалистами, обладающими познаниями в других областях. В их распоряжение предоставляются необходимые материальные и технические средства. Организация и деятельность таких государственных органов детально и всесторонне регламентируются в законодательном порядке, в том числе путем установления особых процедурных (процессуальных) правил для решения наиболее ответственных вопросов. Все это в совокупности направлено на обеспечение оперативности, обоснованности, законности и справедливости, принимаемых названными органами решений о применении юридических мер воздействия, направленных на охрану права от уже допущенных или предполагаемых нарушений.С учетом сказанного можно определить понятие того, что принято считать правоохранительной деятельностью. Как видно по приведенным признакам и их краткой характеристике, к ней следовало бы относить такую государственную деятельность, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка.
2. Правоохранительные органы: общая характеристика и система.
Вполне понятно, что такой, мягко говоря, явно "вкусовой" подход к определению круга правоохранительных органов признать приемлемым невозможно. В этом деле следовало бы руководствоваться иными ориентирами.С учетом данного выше определения правоохранительной деятельности и характеристики ее функций (направлений) к правоохранительным органам можно относить:
суды (Конституционный Суд РФ, федеральные суды общей юрисдикции и арбитражные суды, а также суды субъектов Российской Федерации— см. § 3 гл. III учебника);
органы, осуществляющие организационное обеспечение деятельности судов (Судебный департамент при Верховном Суде РФ и его местные учреждения, Служба судебных приставов Министерства юстиции РФ и иные службы этого Министерства, а также другие органы и должностные лица, о которых речь пойдет в гл. XIV учебника);прокуратуру (см. гл. XV учебника);некоторые из органов, призванных выявлять и расследовать преступления (см. ниже в данном параграфе и гл. XVI учебника);адвокатуру и другие организации, оказывающие юридическую помощь (нотариат и др. — см. гл. XVII учебника).Как будет показано в гл. XVI учебника, органов, уполномоченных выявлять преступления и расследовать их, и соответствующих должностных лиц насчитывается более десятка. К ним относятся:
— следственные аппараты прокуратуры, органов внутренних дел, федеральной службы безопасности и налоговой полиции;
— учреждения и должностные лица, которые вправе вести дознание по уголовным делам (милиция, командиры воинских частей, подразделения и должностные лица противопожарной, таможенной и пограничных служб, службы безопасности, налоговой полиции, капитаны кораблей, находящихся в плавании, и др.);— органы, уполномоченные вести оперативно-розыскную деятельность (например, должностные лица оперативных подразделений органов внутренних дел,федеральных служб безопасности налоговой полиции, внешней разведки, государственной охраны, таможенной службы).
Вряд ли будет логично все эти органы (и соответствующих должностных лиц) относить к числу правоохранительных только потому, что на них возлагается осуществление какой-то одной из правоохранительных функций.При определении роли данной группы органов (должностных лиц) в правоохранительной деятельности следовало бы пользоваться дополнительным критерием: учитывать удельный вес деятельности по выявлению и расследованию преступлений в общей массе полномочий конкретного органа, значимость такой деятельности для данного органа или должностного лица.
В рассуждениях такого рода есть свой резон. Но их сторонники упускают из виду, по крайней мере, четыре существенных обстоятельства. Во-первых, отнесение того или иного органа к числу правоохранительных отнюдь не означает лишения его независимости и подчинения другим однородным органам. К примеру, факт отнесения органов юстиции к правоохранительным не должен вести и не ведет к их зависимости от органов внутренних дел или прокуратуры. Точно так же принадлежность к правоохранительным органам прокуратуры и милиции не означает их зависимости. Как сказано в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567, такого рода координация "осуществляется на основе... самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством Российской федерации полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий...". Другими словами, ни о каком подчинении каких бы то ни было органов друг другу только потому, что они отнесены к числу правоохранительных, быть не должно. Во-вторых, исключение судов из числа правоохранительных неизбежно приведет к отрицанию того, что они уполномочены и должны заниматься охраной права. Это уже совсем лишено логики. Суд был и остается органом, олицетворяющим судебную власть, именно ту власть, которая в значительно большей мере и более эффективно, чем другие ветви государственной власти, способна охранять право. Именно в суд чаще всего идут люди в поисках защиты своих прав и свобод. Туда же обращаются органы, осуществляющие и ветви государственной власти, когда нужно, скажем, избавиться от противозаконного решения исполнительного или представительного учреждения. Принадлежность судов к самостоятельной ветви государственной власти следовало бы рассматривать как обстоятельство, в силу которого за ними признается особый статус среди иных органов, стоящих на страже права, как веское основание утверждения, что они — вершина пирамиды всей системы правоохранительных органов. Отрицание того, что суды являются правоохранительными органами, т.е. органами, охраняющими (защищающими) право, элементарно противоречит широко признаваемому положению о том, что суд- лучшее средство защиты прав и свобод человека и гражданина. Ниже (см. § 9 гл. IV учебника) будет показано, что именно эта идея положена в основу авторитетных международных договоров в области прав человека, а главное — в основу ст. 46 Конституции РФ, которая расценивается современной юридической доктриной и правоприменительной практикой как большое достижение в области охраны прав человека и гражданина. По меньшей мере, странно выглядят люди, которые, с одной стороны, утверждают, что суд - правоохранительный орган, а с другой — всячески пропагандируют названную статью Конституции РФ и соответствующие международные нормы.В-третьих, исключение судов из числа правоохранительных органов — результат отмеченного выше весьма упрощенного понимания сущности правоохранительной деятельности, практически необъяснимого отождествления ее с деятельностью по борьбе с преступностью, охране порядка в общественных местах и т.п. Однако правоохранительная деятельность — это многое другое из области охраны права с помощью юридических средств, реально осуществимых, как правило, судами и только ими. В этом нетрудно убедиться, имея хотя бы небольшое представление о том, чем фактически занимаются суды. К примеру, в 1998 г. они рассмотрели почти 1,3 млн. уголовных дел, около 5 млн. гражданских дел и 3 млн. материалов (дел) об административных правонарушениях, а также выполнили иные действия, в том числе связанные с обращением к исполнению приговоров и решений по гражданским делам, рассмотрением жалоб на действия дознавателей, следователей и прокуроров по уголовным делам. Эти данные говорят о многом, в первую очередь о том, что охрана права с помощью юридических средств (правоохранительная деятельность) — это далеко не только разбирательство уголовных дел. Наконец, крайне спорной следовало бы признать попытку возвести "китайскую стену" между судами и другими правоохранительными органами путем утверждения, что суд как орган судебной власти не должен участвовать в деятельности по борьбе с преступностью. Он-де должен судить, судить справедливо (вершить правосудие), а не бороться. Теоретически, абстрактно это утверждение звучит внешне эффектно. Но как же тогда понимать применяемые законно и обоснованно судами суровые меры уголовного наказания (к примеру, лишение свободы на длительный срок либо пожизненное лишение свободы)? Что это как не средство (мера) борьбы с преступностью? С незапамятных времен Фемида (богиня правосудия) изображается совсем не так, как, скажем, Венера. Традиционно на глазах у Фемиды — повязка (символ беспристрастности), в левой руке — уравновешенные весы (символ справедливости), а в правой руке — карающий меч.
3.Предмет и значение дисциплины «Правоохранительные органы РФ».
Известно, что предмет любой учебной дисциплины определяется прежде всего кругом тех вопросов и проблем, которые должны изучаться в ее рамках. В соответствии с такой общей установкой и обозначен предмет преподаваемой в юридических высших учебных заведениях дисциплины "Правоохранительные органы".В значительной мере содержание предмета уже раскрыто в предисловии и предыдущих параграфах данной главы учебника. Он включает сведения в первую очередь о государственных органах, выполняющих правоохранительную деятельность, а равно некоторых негосударственных образованиях, призванных содействовать такого рода деятельности. Среди этих сведений центральное место, естественно, занимают те, которые дают представление не только о правоохранительной деятельности в целом, но и о конкретных ее направлениях (функциях), а равно о построении соответствующих органов или организаций, их структуре, взаимосвязи и соподчиненности, главных полномочиях и задачах, взаимодействии друг с другом и со всем государственным механизмом. Внимание фокусируется также на порядке подбора и расстановки кадров соответствующих органов, их ответственности.С учетом этого дисциплину "Правоохранительные органы" можно было бы определить как такую, в рамках которой изучаются основы организации и наиболее существенные направления и задачи деятельности этих органов, их взаимодействие друг с другом и иными органами государства.В учебные планы юридических вузов уже давно включаются дисциплины, дающие начинающим студентам-юристам исходные сведения о судах, прокуратуре, органах юстиции, организации выявления и расследования преступлений, адвокатуре и некоторых других учреждениях и организациях, связанных с осуществлением функций, направленных на укрепление законности и правопорядка, охрану прав и законных интересов государственных и негосударственных организаций, отдельных лиц. Их цель — как отмечено выше, предоставление минимума знаний об основных учреждениях, призванных обеспечивать реализацию правовых предписаний, а равно в целом о механизме правоприменения.До революции 1917 г. эта дисциплина преподавалась как самостоятельная не во всех юридических учебных заведениях: здесь данные о судах и иных связанных с ними органах, их основных полномочиях сообщались студентам в рамках других дисциплин — гражданского и уголовного процесса. Однако такой подход устраивал не всех. Тогда и созрело понимание, что при подобной организации учебного процесса "теряется" многое из того, что нужно знать юристу о судах и работающих бок о бок с ними органах. Это обстоятельство и продиктовало необходимость введения еще в те времена самостоятельной дисциплины под названием "Судоустройство".2. В первые десятилетия после Октябрьской революции эта дисциплина получила широкое распространение. Ее наименование было прежним — "Судоустройство". И такое наименование в тех условиях являлось вполне оправданным, поскольку существовавшее тогда законодательство о судоустройстве комплексно регламентировало основы организации и деятельности не только судов, но и учреждений юстиции, прокуратуры, следствия и адвокатуры, а равно некоторых других органов. Такими были, например, Положения о судоустройстве РСФСР, принимавшиеся в 1922 и 1926 гг. Наименование дисциплины прямо отражало благие намерения хотя бы декларировать ведущую роль суда среди правоохранительных органов, а также тот факт, что в те времена следственный аппарат находился в ведении судов, а прокуроры при рассмотрении дел в судах выполняли лишь функцию обвинения и опротестования судебных решений.Как известно, по мере формирования командно-административной системы с подчинением всего государственного аппарата непосредственно Центру претерпели существенные изменения организация и полномочия прокуратуры. Она стала строго централизованным учреждением, уполномоченным надзирать и за деятельностью суда, активно влиять на его решения. В таких условиях все больше кое у кого зрело мнение, что изложение данных об основах организации и деятельности прокуратуры в рамках дисциплины, именуемой "Судоустройством", — проявление-де серьезной недооценки значимости очень важного учреждения. Поэтому предлагалось, изменить это наименование и включить в него упоминание не только суда, но и прокуратуры. Это произошло в середине 50-х гг., когда вместо "Судоустройства" в учебные планы юридических вузов была включена дисциплина "Организация суда и прокуратуры в СССР". Под таким заголовком дисциплина просуществовала до конца 70-х гг., когда ее наименование еще раз изменили и стали называть "Суд и правосудие в СССР". Но на этом поиски самого удачного наименования дисциплины не закончились. В 1988 г. она получила еще одно — "Правоохранительные органы в СССР". В 1992 г. по известным причинам из него "исчезло" упоминание СССР. Несколько позже начались "ностальгические" эксперименты по реставрации того названия, которое было в первые десятилетия советского периода. "Изобретаются" и другие наименования — "Судоустройство и правоохранительные органы", "Организация судебной власти в Российской Федерации", "Правоохранительная система" и т.д. По сути своей, усилия такого рода вполне можно расценить как еще одну модную псевдореформаторскую акцию по "замене вывесок".Предпринятым в 1988 г. изменением подчеркнута необходимость включения в рассматриваемую учебную дисциплину достаточно полных сведений не только об одном или двух правоохранительных органах — судах и прокуратуре, но и обо всех, поскольку все они взаимосвязаны. В результате в учебной программе и учебной литературе бóльшее внимание вполне обоснованно стало уделяться органам юстиции, органам внутренних дел, другим органам, призванным выявлять и расследовать преступления 3. Однако в принципе система дисциплины существенно не изменилась. Как и прежде, в ее рамках рассматриваются некоторые общие вопросы, связанные с характеристикой и уяснением понятия и содержания правоохранительной деятельности, круга государственных и негосударственных организаций, создаваемых для выполнения этой деятельности, некоторых исходных идей, которые лежат в основе построения правоохранительных органов, их взаимодействия друг с другом и иными учреждениями.Признание особой роли правосудия и иной деятельности судов требует привлечения значительного внимания к раскрытию понятия "правосудие" и его демократических основ (принципов), изложению сведений о построении судебной системы в целом, к характеристике организации и главных полномочий всех звеньев (гражданских) военных и арбитражных судов, Конституционного Суда РФ. Именно этим вопросам отведена большая часть тем учебной программы курса "Правоохранительные органы" и соответственно данного учебника.Система дисциплины охватывает также темы, посвященные организационному обеспечению деятельности судов, прокурорскому надзору и иным направлениям работы прокуратуры, выявлению и расследованию преступлений, оказанию юридической помощи и иных правовых услуг, а вместе с этим и построению органов и учреждений, выполняющих эти правоохранительные функции.Происходящий в последние годы поиск возможностей для совершенствования содержания и системы дисциплины "Правоохранительные органы" идет в основном по пути расширения круга органов, которым должно уделяться внимание. К примеру, до издания в 1992 г. первого Закона об оперативно-розыскной деятельности открыто об этой деятельности не было принято говорить в аудиториях обычных (не специализирующихся на подготовке кадров для учреждений Министерства внутренних дел и других подобных ведомств) юридических вузов. Практически все сведения о ней и органах, ее осуществлявших, считались закрытыми. Соответственно "молчали" учебники и учебные программы. Названный Закон открыл возможности для ознакомления студентов и общих вузов с исходными сведениями о понятии и содержании оперативно-розыскной деятельности и тех органах, которые уполномочены на ее осуществление."Семейство" правоохранительных органов "приросло" также за счет сравнительно недавно образованных Конституционного Суда РФ, арбитражных судов, о которых лет десять тому назад не было и речи. Суды стали "обрастать" органами судейского сообщества, играющими важную роль в обеспечении нормального функционирования судебной власти. Начался и идет активно процесс формирования упоминавшегося выше Судебного департамента при Верховном Суде РФ и его местных органов, службы судебных приставов. Все это, естественно, потребовало соответствующих изменений содержания учебных программ и учебников по курсу "Правоохранительные органы".
5.Конституция РФ – основа деятельности правоохранительных органов.
Государственные органы, функцией которых является охраны законности и правопорядка, защита прав и свобод человека, борьба с преступностью; к ним относится суды всех уровней, прокуратура, ОВД, таможенного контроля, юстиции, службы судебных приставов, а также негосударственные институты – адвокатура, третейский суд.
