Особенности правового статуса банка россии как государственного учреждения

КАК ГОСУДАРСТВЕННОГО УЧРЕЖДЕНИЯ
А.Ф. БАДТИЕВ
Бадтиев А.Ф., ведущий специалист Инспекции по контролю за Центральным банком и кредитно-денежными организациями.
Статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка Российской Федерации (Банка России) определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и другими федеральными законами. Таким образом, источником правового регулирования организации и деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России) является система законодательных актов, включающая в себя Конституцию Российской Федерации, имеющую высшую юридическую силу, прямое действие и применяемую на всей территории Российской Федерации; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не противоречащие Конституции Российской Федерации, подлежащие официальному опубликованию для всеобщего сведения; общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, являющиеся составной частью ее правовой системы.
Выполняя юридические, политические, экономические, социальные, идеологические, учредительные стабилизирующие функции, Конституция Российской Федерации (Основной закон государства) определяет правовые основы политической и экономической системы, устанавливает принципы построения системы органов государственной власти в Российской Федерации, разграничивает предметы ведения между законодательной, исполнительной, судебной ветвями власти.
Правовые основы организации и деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России) и банковской системы в целом в Российской Федерации сформулированы в федеральных законах, основное значение среди которых имеют Федеральный закон "О Центральном банке (Банке России)", а также Федеральный закон "О банках и банковской деятельности".
Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 10.07.2002 N 86-ФЗ устанавливает статус Центрального банка России и размер капитала, формулирует цели и задачи его деятельности, функции, взаимоотношения с органами законодательной и исполнительной власти, с налоговыми и правоохранительными органами, судами РФ, определяет компетенцию национального банковского совета, совета директоров Банка России, его функции, устанавливает порядок отчетности, организации денежного обращения, осуществления денежно-кредитной политики, банковских операций и иных сделок, регламентирует осуществление международной и внешнеэкономической деятельности, регламентирует процедуры банковского регулирования и банковского надзора, взаимоотношения Банка России с кредитными организациями, устанавливает правила, формы, сроки и стандарты осуществления безналичных расчетов, решает социальные вопросы служащих Банка России.
Закон "О банках и банковской деятельности" формулирует основные понятия: "кредитная организация", "банк", "небанковская кредитная организация", "иностранный банк"; устанавливает уровень банковской системы, предусматривает создание союзов и ассоциаций кредитных организаций, банковских холдингов; определяет перечень банковских операций и сделок, осуществляемых кредитными организациями; устанавливает порядок осуществления кредитной организацией деятельности на рынке ценных бумаг; определяет требования, предъявляемые к учреждению и регистрации кредитных организаций; регулирует отношения между кредитной организацией и государством; устанавливает размер уставного капитала кредитной организации, порядок регистрации кредитных организаций и лицензирования банковских операций; предусматривает меры по обеспечению стабильности банковской системы, защиты прав интересов вкладчиков и кредиторов кредитных организаций; устанавливает нормативы обязательных резервов банка; обеспечивает банковскую тайну, регулирует межбанковские отношения и обслуживание клиентов; устанавливает антимонопольные правила; определяет порядок обслуживания вкладов физических лиц; определяет правила осуществления бухгалтерского учета в кредитных организациях и надзора за их деятельностью, устанавливает порядок открытия филиалов представительств и дочерних организаций кредитной организации на территории иностранного государства.
Федеральный закон "О некоммерческих организациях" от 12.01.1996 N 7-ФЗ (в редакции Федеральных законов от 26.11.1998 N 174-ФЗ, от 08.07.1999 N 140-ФЗ) определяет правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц, формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц" от 08.08.2001 N 129-ФЗ регулирует отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц при их создании, реорганизации и ликвидации, при внесении изменений в их учредительные документы и при ведении Единого государственного реестра юридических лиц.
Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле (с изменениями и дополнениями от 29 декабря 1998 г., 5 июля 1999 г., 31 мая, 8 августа, 30 декабря 2001 г.) определяет принципы осуществления валютных операций, полномочия и функции органов валютного регулирования и валютного контроля, права и обязанности юридических и физических лиц в отношении владения пользования и распоряжения валютными ценностями, ответственность за нарушение валютного законодательства.
Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепляет особенности бюджетного устройства и бюджетного процесса и, в частности, применительно к Банку России устанавливает банковскую систему кассового исполнения бюджета.
Федеральный закон "О счетной палате Российской Федерации" от 11.01.1995 N 4-ФЗ устанавливает в том числе порядок осуществления контроля за деятельностью Центрального банка России, кредитных организаций в части обслуживания ими государственного бюджета, а также за деятельностью Банка России по обслуживанию государственного долга.
Федеральный закон от 08.07.1999 N 144-ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций" утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 28.07.2004 N 87-ФЗ "О признании утратившими силу Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации, а также о порядке ликвидации государственной корпорации "Агентство по реструктуризации кредитных организаций". Федеральный закон "О реструктуризации кредитных организаций" от 08.07.1999 N 144-ФЗ устанавливает процедуру реструктуризации кредитных организаций.
Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" от 25.02.1999 N 40-ФЗ (в редакции Федеральных законов от 02.01.2000 N 6-ФЗ, от 19.06.2001 N 86-ФЗ, от 07.08.2001 N 116-ФЗ с изменениями, внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 03.07.2001 N 10-П) устанавливает порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций, а также особенности оснований и процедур признания кредитных организаций несостоятельными (банкротами) и их ликвидации в порядке конкурсного производства.
Источниками правового регулирования банковской деятельности являются нормативные акты Центрального банка России (Банка России): положения, указы, приказы, письма, инструкции, определяющие порядок "приведения в соответствие размера уставного капитала и величины собственных средств (капитала) кредитных организаций"; "методику расчетов собственных средств капитала кредитных организаций"; "представление информации о банковских холдингах", приобретения физическими лицами долей (акций) в уставном капитале кредитной организации; "открытия и деятельности в Российской Федерации представительств иностранных кредитных организаций"; "реструктуризации кредитных организаций" и т.д.
Согласно ст. 1 Федерального закона Банк России является юридическим лицом. В соответствии с Гражданским кодексом РФ "юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности быть истцом и ответчиком в суде" (п. 1 ст. 48, параграф 1, глава 4 ГК РФ). Юридические лица создаются в установленном законом порядке и в различных, но обязательно в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах "хозяйственных товариществ, обществ, производственных и потребительских кооперативов" (абзац 2 п. 2 ст. 48, глава 4 ГК РФ). В учредительных документах юридических лиц, а также в законодательных и иных правовых актах органов государственной власти, на основании которых создаются и действуют юридические лица, в обязательном порядке должно быть "отражено их наименование, содержащее указание на организационно-правовую форму" (ст. 54 ГК РФ).
"Уставной капитал и иное имущество Банка России является федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, установленном федеральным законом, Банк России осуществляет полномочия по ведению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами (ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке (Банке России)").
Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации "к юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право, относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, в том числе дочерние предприятия, а также финансируемые собственником учреждения" (абзац 3 п. 2 ст. 48, глава 4 ГК РФ). При этом "унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям) в том числе работниками предприятия" (п. 1 ст. 113 ГК РФ). "В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия" (абзац 3 п. 1 ст. 113, глава 4 ГК РФ).
"Получение прибыли не является целью деятельности Банка России (ст. 3 Федерального закона). Организации, в том числе Банк России, которые не имеют извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками" (п. 1 ст. 50 ГК РФ), признаются некоммерческими организациями (ст. 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). При этом "некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ" (п. 2 статьи 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях").
Основными целями деятельности Банка России, непосредственно связанными с его юридическим статусом, являются: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы (ст. 3 Федерального закона). Указанные цели Банка России связаны с управлением денежно-кредитной и банковской системами, повышением их эффективности и надежности и, безусловно, включают защиту прав и законных интересов всех участников экономических отношений. Поэтому они несомненно нацелены на достижение общественных благ и в этом смысле полностью соответствуют целям некоммерческих организаций.
Состав участников, имеющих право создавать (учреждать) предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовые формы некоммерческих организаций, определен в ст. 116 - 123 ГК РФ, ст. 13 - 15 Федерального закона "О некоммерческих организациях". При этом Российской Федерацией, как собственником федерального имущества, некоммерческая организация может быть создана только в форме "учреждения признаваемой организацией, созданной для осуществления управленческих социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично" (ст. 120 ГК РФ). Право оперативного управления казенное предприятие, а также учреждение в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества, права владения, пользования и распоряжения им. "Собственник имущества, закрепленного за казенным предприятием или учреждением, вправе изъять излишнее, не используемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению" (п. п. 1, 2 ст. 296 главы 19 ГК РФ).
Создавая Банк России, Российская Федерация как собственник наделила его уставным капиталом в размере 3 млрд. рублей (ст. 10 Федерального закона). На этом финансирование Банка России со стороны Российской Федерации было прекращено. Таким образом, в случае с Банком России Российская Федерация как собственник финансирует созданное им юридическое лицо частично, только при его создании. Имущество любого юридического лица на основании статьи 48 ГК РФ может быть либо в его собственности, либо принадлежать ему на праве хозяйственного ведения, либо закрепляется за ним на праве оперативного управления. В Федеральном законе прямо установлено, что собственником имущества Банка России является Российская Федерация. В то же время имущество Банка России также не может быть признано принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения, так как субъектом имущественного права хозяйственного ведения может быть только государственное или муниципальное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения (ст. 113 - 114 ГК РФ), как разновидность коммерческих организаций. Поэтому федеральное имущество согласно закону может принадлежать Банку России только на праве оперативного управления как некоммерческой организации, созданной собственником в форме учреждения для осуществления управленческих социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично этим собственником (п. 1 ст. 9 Федерального закона "О некоммерческих организациях", статья 296 ГК РФ).
Банк России владеет, пользуется и распоряжается закрепленным за ним имуществом в пределах, установленных Федеральным законом, а именно в соответствии с целями своей деятельности, порядком и полномочиями, закрепленными в Федеральном законе (ст. 1, 2 Федерального закона). В то же время, в отличие от норм гражданского законодательства (ст. 296 ГК РФ), федеральным законом установлено что "изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без его согласия не допускается (ст. 2 Федерального закона). Данная норма является правовым средством, обеспечивающим соблюдение установленного Федеральным законом запрета на предоставление Банком России кредитов Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, не предусмотренных федеральным законом, а также кредитов на финансирование дефицитов бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 22 Федерального закона).
Ограничение на изъятие имущества Банка России является также правовой гарантией соблюдения конституционной нормы об осуществлении денежной эмиссии исключительно Банком России (ст. 75 Конституции РФ). Таким образом, предусмотренный ст. 2 Федерального закона особый порядок изъятия имущества, закрепленного за Банком России, объективно обусловлен возложенными на Банк России функциями и не противоречит действующему гражданскому законодательству. "Возможность установления особого правового положения для некоторых видов государственных и иных учреждений не исключается, если соответствующие особенности определены законом или иным правовым актом" (п. 3 ст. 120 ГК РФ, ст. 9 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). Более того, изъятие у Банка России части его имущества в бюджет Российской Федерации при необходимости осуществляется на основании принимаемых в установленном порядке федеральных законов.
Некоторые особенности присущи Банку России и в части касающейся распоряжения им своим имуществом. В соответствии со ст. 298 ГК РФ в части распоряжения имуществом учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе" (п. п. 1, 2 ст. 298, глава 19 ГК РФ). Как уже указывалось, с момента создания некоммерческая организация в форме учреждения вправе приобретать и осуществлять имущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (п. 1 ст. 3 Федерального закона). Кроме того, некоммерческая организация в форме учреждения "отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет его собственник" (п. 2 ст. 9 Федерального закона). Однако применительно к Банку России установлено, что государство не отвечает по его обязательствам, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами (ст. 2 Федерального закона).
Учитывая приоритет конституционных норм перед правовыми нормами других законодательных актов, возникает противоречивая ситуация, ставящая под сомнение независимость Банка России в части, касающейся управления своим имуществом. Имеются и другие пробелы в действующем банковском законодательстве по вопросу о разграничении полномочий между Банком России и федеральными органами государственной власти, что, безусловно, не способствует утверждению принципа подлинной законности в деятельности Банка России и других органов государственной власти по управлению денежно-кредитной и банковской сферами РФ.
При этом в Федеральном законе не раскрывается содержание понятия "банковская деятельность", имеющего важное значение для установления пределов компетенции органов государственной власти и Банка России в банковской сфере. Не учитывается также, что содержание понятия правового регулирования непосредственно банковской деятельности не охватывает всего разнообразия правоотношений в кредитно-денежной сфере. Содержание понятия "банковская деятельность" в Федеральном законе характеризует в основном особенности функционирования банков при осуществлении банковских операций. Но помимо банковских операций в упомянутых законодательных актах урегулирован более широкий спектр отношений, включающих организацию и функционирование всей банковской системы в целом и каждого из ее элементов в отдельности. Наиболее полно весь комплекс отношений в кредитно-денежной сфере определяется понятием "банковское право", включающим все правовые нормы, регулирующие упомянутые отношения. Однако изложенные обстоятельства не нашли отражения в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности" (ст. 2). В результате по смыслу ст. 2 упомянутого Федерального закона банковское законодательство и нормативные акты Банка России необоснованно сводятся только к правовому регулированию банковских операций, а возможность регулирования отношений в банковской сфере правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, законами субъектов РФ вообще не предусматривается.
Согласно ч. 2 ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" органы исполнительной власти не вправе принимать нормативные акты по вопросам банковской деятельности. Более того, эмиссию наличных денег и организацию их обращения Банк России осуществляет монопольно (п. 2 ст. 4 Федерального закона). В то же время на Правительство РФ возложено проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики (п. "б" ст. 114 Конституции РФ), а Банк России, осуществляя разработку и проведение единой государственной денежно-кредитной политики, направленной на защиту и обеспечение устойчивости рубля, обязан взаимодействовать с Правительством РФ (п. 1 ст. 4 Федерального закона).
Возникает противоречивая ситуация, когда, с одной стороны, Правительство РФ обязано обеспечить проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, но с другой стороны - формально, исходя из смысла действующего банковского законодательства, оно не имеет для этого реальных законотворческих полномочий. Подобные коллизии только усложняют функционирование системы расчетов в РФ и всей банковской системы в целом. Поэтому необходимо правовыми и организационными мерами обеспечить четкое разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти и Банка России при реализации возложенных на них функций в сфере финансов и кредитно-денежной политики. Это особенно важно для того, чтобы исключить возможность правового регулирования либо вмешательства в функционирование банковской системы со стороны федеральных и иных министерств, ведомств и служб. При необходимости принятия Правительством РФ каких-либо решений по правовому регулированию кредитной или денежной политики они могли бы быть приняты совместно Правительством РФ и Банком России или по их представлению - Президентом РФ. Для этого требуется выработать критерии, разграничивающие понятия "банковская деятельность", "банковская система", "банковское право", "государственная финансовая политика", "государственная кредитная политика", "государственная денежная политика", и четко определить в действующем законодательстве их содержание, порядок и формы правового регулирования с учетом реальных полномочий федеральных органов государственной власти. На практике имеют место случаи явного нарушения федеральными органами исполнительной власти и Банком России принципа законности. В сфере банковской деятельности они допускают случаи принятия нормативных актов вопреки действующему федеральному законодательству.
Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) Банку России не предоставлено право на осуществление предпринимательской деятельности. "Предпринимательской признается самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (ст. 2 ГК РФ). Приведенные признаки предпринимательской деятельности не могут быть применены к Банку России ни по целям, ни по характеру его деятельности. Вместе с тем предусмотрено, что в процессе осуществления возложенных на него функций государственного регулирования в денежно-кредитной и банковской сферах экономическими методами Банк России может получать собственные доходы.
Федеральным законом предусмотрены значительные ограничения прав Банка России на осуществление экономической деятельности в сравнении с другими юридическими лицами - некоммерческими организациями. Согласно ст. 49 Федерального закона "Банк России не имеет права осуществлять в том числе операции с недвижимостью", за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России, его организаций, а также заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом (п. 3, 4). Банк России вступает с другими юридическими лицами в гражданско-правовые и иные правоотношения и получает доходы не в связи с предпринимательской деятельностью, а в процессе осуществления им функций государственного управления денежно-кредитной и банковской системами. Более того, гражданско-правовые сделки, совершаемые Банком России с другими юридическими лицами, в том числе и кредитными организациями (операции на открытом рынке, рефинансирование, процентные ставки по операциям Банка России, валютные интервенции и т.п.), являются для него не средствами получения прибыли, а основными инструментами и методами государственного управления в денежно-кредитной сфере (ст. 35 Федерального закона).
После утверждения годовой финансовой отчетности Банка России советом директоров Банк России перечисляет в федеральный бюджет 50 процентов фактически полученной им по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Оставшаяся прибыль Банка России направляется советом директоров в резервы и фонды различного назначения. Налоги и сборы уплачиваются Банком России и его организациями в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации (ст. 26 Федерального закона). Из упомянутых резервов и фондов Банк России осуществляет свои расходы, в основном связанные с использованием гражданско-правовых, требующих значительных затрат денежных средств, методов государственного управления (регулирования) экономикой.
Вышеприведенные особенности, присущие Банку России как юридическому лицу, позволяют сделать вывод о том, что среди закрепленных законом организационно-правовых форм некоммерческих организаций особенностям правового положения Банка России соответствует такая организационно-правовая форма, как государственное учреждение. Однако правовое положение самих государственных учреждений РФ и, в частности, органов государственной власти ни ГК РФ, ни Федеральный закон "О некоммерческих организациях" не определяют. Между тем именно в этих законодательных актах было бы логичнее закрепить особенности, присущие государственным учреждениям.