Развитие экономического контроля в период правления Александра III. Александр III в ответ на убийство отца отказался от принятия Конституции и объявил решительную борьбу с “крамолой“

Александр III в ответ на убийство отца отказался от принятия Конституции и объявил решительную борьбу с “крамолой“.

На этот раз вопрос о ней был поставлен значительно шире, чем в минувшее царствование. Наряду с преследованиями террористов правительство обратило внимание и на уничтожение причин, вызывающих подрыв устоев Российского государства. В сложившихся обстоятельствах не только дальнейшее развитие реформ Александра II, но даже сохранение их в суествующих формах было признано вредным.

Вместо этого была выдвинута задача – ”поставить государственное дело на прочные основы постепенного исторического развития, устранить неумеренные требования и взамен пристрастия к крайним теориям ввести в общественное сознание мысль о деятельной практической работе”.
Практическая работа правительства была направлена также и на укрепление органов Государственного контроля.

В 1883 г. был учрежден Департамент гражданской отчетности, который заменил Временную ревизионную комиссию. Департамент морских отчетов в этом же году был преобразован в Департамент военной и морской отчетности.
В 1884 г. в составе Центрального управления Государственного контроля на правах департамента был организован железнодорожный отдел для ревизии оборотов железных дорог, подчиненных ревизии Государственного контроля.

В 1888 г. была образована Центральная бухгалтерия Государственного контроля для составления отчетности по исполнению государственных росписей.
На этом принципиальный процесс преобразования органов Государственного контроля вплоть до революции 1905 года и созыва первой Государственной Думы завершился.

На основании более, чем двадцатилетнего опыта совершенствования и укрепления органов Государственного контроля, опыта и истории финансового и административного права за эти годы, была выработана система основополагающих положений деятельности Государственного контроля, которые определились в следующем:
1) Государственный контроль, по мнению современников, должен быть учреждением вполне самостоятельным, независимым от других министерств и подчиненным лишь непосредственному высшему центральному государственному управлению, которому, в качестве высшего блюстителя общегосударственных интересов, Контроль должен представлять свои отчеты и доклады о результатах ревизии, служа вместе с тем целям объединения и единообразного направления хозяйственных действий всех подотчетных распорядительных управлений.
2) Ревизия расходов и доходов, то есть проверка действий всех подотчетных распорядительных управлений, должна быть поручена отдельным местным органам, непосредственно подчиненным Центральному контрольному управлению.
При этом история и опыт России дали достаточно много указаний относительно недостаточности административного или внутреннего контроля, поручаемого высшим инстанциям управления над более низкими инстанциями.
Административный самоконтроль имел в России весьма богатый опыт.
Вплоть до реформы 1862 г. министерства представляли Государственному контролеру для проверки лишь годовые и генеральные отчеты. При этом они проводили ревизии подчиненных им местных учреждений через командируемых ими особых ревизоров.
Результатами такого внутреннего или административного контроля было возбуждение, в редких случаях, преследований против нарушителей казенных (государственных) интересов, и в итоге лишь устранение обнаруженных беспорядков.
Опыты административного контроля продолжались в том или ином виде и после реформы 1862 г., например, в форме правительственной инспекции Министерства путей сообщения и в виде ревизоров Государственного банка и Министерства государственных имуществ, но с теми же неудачными результатами.
3) Государственный контроль, удовлетворяя указанным выше задачам, должен быть организован и осуществлен в наиболее простейшей системе счетоводства – такой, которая бы отнюдь не замедляла и не стесняла действия распорядительных управлений, но давала бы Контролю возможность своевременно следить за закономерностью действий и распоряжений подотчетных учреждений, и представлять о результатах этих распоряжений и о последствиях своих ревизионных действий своевременные и ежегодные отчеты.
В конечном итоге к началу двадцатого века отечественный Государственный контроль, стремясь достигнуть наиболее совершенных методов ревизии и счетоводства, выработал следующие системы национального контроля:
1. Систему наблюдательного контроля, состоящую в проверке ежемесячных, годовых и “генеральных” книг и отчетов, составляемых как самими министерствами, так и подчиненными им ведомствами и учреждениями.
2. Систему последующего или документального контроля, заключающуюся в ревизии оборотов по подлинным документам, в проверке действий не только исполнителей, но и главных распорядителей кредита, в проверке финансовых смет, в составлении отчетов по исполнению смет и, наконец, в составлении отчетов о ревизии.
3. Систему предварительного контроля, заключающуюся в рассмотрении смет, проектов, правил, инструкций и положений, планов, некоторых наиболее важных договоров, в проверке по существу ордеров и ассигновок по каждой проплате, в участии в производстве торгов, заготовок, покупок и продаж.
4. Систему фактического контроля, заключающуюся в присутствии представителей контроля при приеме и освидетельствовании материалов и имуществ, в осмотре и обмере работ, в ревизии наличности касс, в сверке с натурою и подсчете платежных документов.
Каждая из указанных систем имеет свои достоинства и недостатки.
Система наблюдательного или блюстительного контроля, как отмечалось специалистами, была наиболее проста и дешева. Но все же недостатки этой системы ревизии в достаточной мере были выявлены историческим, более 150-летним опытом деятельности органов Государственного контроля, а также в ходе Крымской войны 1853–1854 гг.
Введенная законом от 22 мая 1862 г. новая система последующей и документальной ревизии была с удовлетворением воспринята в государстве.
Однако система последующего контроля, возложенная на контрольные палаты, была лишь временной и переходной мерой, так как проекту контрольной реформы В.А.Татаринова эта система должна была составлять одно целое с системой предварительного и фактического контроля. Вместе с этим при обсуждении проекта реформы, предложенная В.А. Татариновым система предварительного контроля встретила очень энергичные возражения и поэтому в достаточно урезанном виде и только в порядке опыта, вводилась 19 лет, вплоть до вступления на престол Александра III.

16 июля 1881 г. Александр III одобрил доклад и циркуляр Государственного контролера статс-секретаря Д.М.Сольского (1878–1889) о введении предварительного и фактического контроля в Российской Империи, мотивированный тем, что “на опыте обнаружилось, что при системе последующей ревизии казна не может считаться достаточно огражденной от своекорыстных покушений, так как счета и документы, удовлетворяющие по форме законным требованиям, нередко составляются несогласно с действительностью, а потому весьма важные беспорядки и злоупотребления ускользают от преследования контроля. Хотя достигнуть когда-либо такого совершенства, чтобы Государственный контроль мог настигать, а тем более предупреждать всякие неправильные в казенном хозяйстве действия очевидно невозможно, как невозможно и то, чтобы уголовная юстиция избавила государство вовсе от преступлений, но в возможном приближении к этому идеалу заключается настоящая задача контроля. Так разумеют и всегда разумели лучшие из деятелей Государственного контроля, заботившиеся об изыскании в дополнение к документальной ревизии других более действенных приемов проверки”.
Действительно, как показал опыт 60-70-х годов, одна последующая документальная ревизия не могла оградить государственную казну от злоупотреблений, так как счета и документы, удовлетворяя по форме законным требованиям, нередко прикрывали самые вопиющие факты хищения государственных средств. Поэтому в целях достижения ревизией практических результатов с 80-х годов начинает постепенно внедряться в практику работы Государственного контроля предварительный контроль. Перед предварительным контролем ставиться задача “обнаруживать и пресекать корыстные поползновения на казенную собственность, хотя бы они и прикрывались внешнею формою законности”.

Предварительному контролю с начала 80-х годов в первую очередь были подчинены операции, связанные с постройкой и эксплуатацией казенных железных дорог, которые стали важнейшей отраслью хозяйства и в которую вкладывались крупные государственные средства. Сумма правительственных расходов “на сооружение железных дорог” с 1862 г. по 1884 г. включительно составила 1125 млн. руб.

В эти же годы предварительный контроль был распространен на операции, связанные с возведением оборонительных сооружений на западной границе и с постройкой воинских казарм хозяйственным способом, через особые войсковые строительные комиссии.

Прошедшие со дня утверждения доклада годы показали эффективность новых методов контроля. Через 15 лет предварительному и фактическому контролю была подчинена уже треть государственных расходов. При этом особенное значение такой контроль приобрел во время русско-турецкой войны 1877 г., а также в ходе Ахалтекинской военной экспедиции.
После проверки действенности контроля в военных операциях, предварительный и фактический контроль становятся непременным условием при сооружении военных казарм, зданий и крепостей. Предварительному и фактическому контролю стали подчинены также сооружения, строящиеся для обеспечения винной казенной монополии.
Вместе с этим достаточно много нареканий получила система последующей и документальной ревизии. Как известно, ревизия последующая, основанная на проверке отчетов и уже оплаченных документов, имела своей задачей обнаружение уже допущенного умышленного или неумышленного ущерба государству. Слабые стороны этой системы заключались в том, что противозаконные и для государства убыточные действия и распоряжения подотчетных лиц и учреждений скрываются, как правило, за грудой документов, с формальной стороны составленных правильно; поэтому, лишь в редких случаях по документам удавалось установить нарушения, а еще реже злоупотребления. В связи с этим результатом контрольной ревизии являлось выяснение и установление неправильности действий, затем обнаружение виновных и, наконец, взыскание с них начетов. Однако в большинстве случаев начеты на виновных оставались неисполненными из-за уклонения от их уплаты всякими дозволенными и недозволенными способами, что ставило под сомнение действенность контроля.
С другой стороны, ревизия имеет своей задачей проверку не только законности произведенных расходов, но и проверку их эффективности, то есть выгодности или невыгодности для казны произведенных расходов. Эта задача при системе последующего или документального контроля представляется трудно осуществимой, так как производимые явно нехозяйственные расходы с формальной стороны выставляются безупречными и не позволяют достаточно объективно определить соответствие расходов с действующими условиями и ценами.
Таким образом, реформы, начатые генерал-контролером Департамента гражданских отчетов В.А.Татариновым, выдвинули на первое место в системе государственного контроля именно предварительный контроль, который, по мнению современников, имел профилактическое и воспитательное значение, приучал к законности, к точному соблюдению принципов и предписаний и тем самым искоренял административный произвол.
Вместе с этим следует отметить, что во взглядах на предварительный контроль не было единой точки зрения. При этом указывалось на то, что предварительный контроль является своего рода вторжением в область распорядительных действий исполнительной власти, что противоречит природе Государственного контроля, как наблюдающего и проверяющего органа. Однако, по мнению большинства специалистов того времени, участие Контроля в предварительном рассмотрении и планировании хозяйственных вопросов, в правильном практическом разрешении которых одинаково заинтересованы как распорядительная организация, так и контрольное учреждение, представляет собой совместную работу двух ведомств, направленных к одной цели – к сохранению максимально возможных интересов казны и поэтому не могло рассматриваться как вмешательство в сферу распорядительной компетенции.
В дальнейшем предварительный контроль получил еще большее развитие, изменялись и усложнялись его формы. Если, по проекту В.А. Татаринова, предварительный контроль должен был заключаться в рассмотрении ассигновок, то с течением времени и с возрастанием и усложнением государственного хозяйства, проведением таких крупных казенных операций, как железнодорожное строительство, стало очевидным, что одного контроля ассигновок недостаточно. Контроль ассигновок не давал ответа на вопросы, являются ли по существу законным предполагаемый расход, правильно ли он определен и подсчитан, в соответствии ли с законом были заключены договоры. А именно здесь имелись возможности для финансовых злоупотреблений.
Предварительный контроль стал развиваться в двух формах, которые по своей организации стали складываться из предварительной документальной ревизию распорядительных операций ведомств, производимой органами Государственного контроля и участия представителей Государственного контроля в различных заседаниях и совещаниях ведомств при обсуждении финансово-хозяйственных и административных вопросов, разрешение которых предшествовало совершению хозяйственных операций.
Предварительная документальная ревизия отдельных распорядительных операций ведомств стала осуществляться в свою очередь в форме контроля над возникновением доходов и расходов и в форме контроля над ассигнованием расходов.
Функции Государственного контроля по предварительному контролю над возникновением доходов и расходов состояли в составлении и сообщении соответствующим ведомствам заключений по проектам договоров и всякого рода хозяйственным делам и предположениям. Свои заключения по проектам договоров органы Государственного контроля сообщали ведомствам только в том случае, если контрольным органам были доставлены или в их делах имелись все необходимые для этого данные о потребном количестве рабочей силы, материалов, ценах и т.п. В составлении заключений и сообщений их заинтересованным учреждениям Государственный контроль был ограничен сроком, колебавшимся от 6 до 10 дней.
При таком порядке заключения Государственного контроля не связывали свободы действия распорядителя, который мог осуществлять свои предположения, хотя бы они и не согласовывались с заключением контрольных органов. О своих распоряжениях, по которым имелись возражения контроля, учреждение обязано было уведомить контроль; в этом случае ревизионное заключение по делу выносилось в порядке последующей ревизии.
Предварительный контроль над ассигнованием расходов состоял в документальной ревизии органами Государственного контроля ассигновок или соответствующих им платежных документов. При этом контроле каждая ассигновка, с приложением оправдательных документов, до отсылки ее в казначейство, представлялась на предварительную ревизию в соответствующее учреждение Государственного контроля. На проверку ассигновки полагалось не более трех дней. В случае срочности платежа учреждением, выдавшим ассигновку, делалась на ней соответствующая надпись. На ревизию такой ассигновки полагался один день. На проверку ассигновок по окончательным расчетам с подрядчиками и поставщиками давалось 10 дней. Ревизионное заключение контрольного органа по ассигновке выражалось или в утверждении, или в признании ее в целом, или в части, подлежащей проверке по существу, в порядке последующей ревизии, или же в неутверждении предполагаемого платежа. Утверждение ассигновки Государственным контролем без всяких оговорок освобождало соответствующую расходную операцию от проверки в порядке последующей ревизии отчетности. Расходы, произведенные по утвержденным ассигновкам, подлежали последующей проверке лишь в случае обнаружения новых обстоятельств, которые не могли иметься в виду при предварительной ревизии.
Основанием для того, чтобы отложить проверку ассигновки до последующей ревизии, являлось отсутствие необходимых оправдательных документов или невозможность произвести ревизию в положенный срок ввиду сложности расчета. По ассигновке, проверка которой откладывалась до последующей ревизии, подконтрольное учреждение производило платеж в том размере, в каком признавало его правильным. Если же при предварительной ревизии предполагаемого платежа контрольное учреждение считало его незаконным, ассигновка оставлялась без утверждения. Об этом сообщалось учреждению, выдавшему ассигновку, и указывались основания неутверждения ассигновки. Ассигновка, не утвержденная контрольным органом, оплате не подлежала, кроме случаев, когда начальник учреждения, выдавшего ассигновку, платеж по такой ассигновке принимал на свою ответственность. О каждом случае оплаты неутвержденной ассигновки учреждение немедленно сообщало контрольному органу, который доводил об этом до сведения Государственного контролера.
Следует отметить, что подчинение предварительному контролю тех или иных хозяйственных и финансовых операций лишь в некоторых случаях устанавливалось законом, в большинстве же эта форма ревизии вводилась по соглашению Государственного контролера с руководителями соответствующих ведомств.
В дальнейшем со стороны Государственного контроля предпринимались попытки сначала узаконить такое положение в разрабатываемом Уставе ревизии, затем, по предложению Государственной Думы, усилить роль Государственного контроля и вводить предварительный контроль распоряжением Государственного контролера (без согласия ведомства), когда он считал это необходимым.
Предварительный контроль в отдельных отраслях хозяйства имел свои формы и особенности и оказал большое влияние на правильное расходование казенных средств. Например, в результате проведения предварительного контроля на казенных железных дорогах было предупреждено неправильных выдач: в 1908 г. – на 838 тыс. руб., в 1910 г. – на 689 тыс. руб., в 1911 г. – на 862 тыс. рублей. В 1900 г., по предложению Государственного контроля, смета Главного интендантского управления Военного министерства на 1901 г. была сокращена более чем на миллион рублей. Достаточно высокая результативность предварительного контроля отмечалась в Морском министерстве, где более рационально были использованы многомиллионные суммы.
Сфера применения предварительного контроля постепенно расширялась. Предварительному контролю стали подвергаться операции, связанные с постройкой и эксплуатацией торговых портов, сооружением шоссейных и водных путей сообщения. Предварительному контролю были подчинены почти все сколько-нибудь значительные объекты, сооружаемые за счет казны. Предварительный контроль осуществлялся на отдельных предприятиях Горного ведомства. И, наконец, предварительному контролю были подчинены расходы по винной монополии, превышавшие 190 млн. руб. в год.
Помимо предварительной документальной ревизии распорядительных операций ведомств, второй формой предварительного контроля было участие представителей Государственного контроля в ведомственных и межведомственных комиссиях, комитетах, советах и совещаниях при обсуждении финансово-хозяйственных и административных вопросов. Представители Государственного контроля пользовались в этих органах правом совещательного, а иногда и решающего голоса. С одной стороны, такой порядок участия в деятельности ведомств позволял Государственному контролю быть постоянно в “курсе дел”, с другой стороны он возлагал на сотрудников Государственного контроля ответственность за принятые решения и делить ее с распорядительными учреждениями.
Следует отметить, что с введением в России предварительного контроля (80-е гг. XIX в.) вопрос об участии Государственного контроля в распорядительных учреждениях с правом решающего голоса в первую очередь стали ставить министры, желавшие поделить ответственность за ошибочно принимаемые решения. Государственный контролер Д.М.Сольский не согласился тогда на введение такого порядка работы, считая невозможным возложить на представителей Государственного контроля распорядительные функции, так как они несовместимы с назначением Государственного контроля как учреждения ревизионного. Представители контроля, полагал Д.М. Сольский, не могут в одно и то же время участвовать в распоряжениях, связанных с производством расходов, и проверять эти расходы, другими словами, ревизовать свои собственные действия, так как это лишало бы Государственный контроль необходимой независимости и беспристрастия при разрешении возникающих при ревизии вопросов. Однако все же Д.М. Сольский счел возможным допустить приглашение представителей Госконтроля в комиссии без предоставления им права решающего для того, чтобы, присутствуя при рассмотрении вопросов в комиссиях, они имели возможность учесть при ревизии высказанные там соображения и доводы. Позиция Д.М. Сольского получила официальное признание, но на очень короткий срок. Уже в 90-е годы руководители Государственного контроля под давлением ведомств отступили от этой позиции и допустили широкое участие своих представителей в ведомственных комиссиях и комитетах с правом решающего голоса.
Основной отраслью государственного хозяйства, в которой предварительный контроль осуществлялся в форме участия представителей контроля в распорядительных действиях, связывавших казну денежными обязательствами, были государственные железные дороги. Главные контролеры на казенных железных дорогах в качестве представителей Государственного контроля входили на правах членов в состав Советов местных управлений по эксплуатации казенных дорог, которые разрешали все хозяйственно-финансовые вопросы, связанные с деятельностью дорог. При этом представители Государственного контроля пользовались правом решающего голоса, причем несогласие их с постановлением Совета останавливало исполнение постановления и требовало рассмотрения дела в более высоких инстанциях.

Представители Государственного контроля участвовали с правом решающего голоса также в комиссиях и комитетах по сооружению различными ведомствами крупных построек. Однако в случае крупнейших дефектов в строительстве ответственность за это ложилась также и на представителей Государственного контроля, участвовавших в распорядительных действиях, и на Государственный контроль в целом.
Такая форма контроля в большей степени устраивала бюрократическую власть. Так, если контроль в форме предварительной документальной ревизии распорядительных операций ведомств прививался очень медленно и наталкивался на упорное противодействие руководителей ведомств, то вторая форма предварительного контроля – участие представителей Государственного контроля во всевозможных ведомственных комиссиях – получила крайне широкое распространение.
Наряду с предварительным контролем дальнейшее развитие получил фактический контроль. Реформой Государственного контроля этому виду контроля было предоставлено право производить фактическую ревизию касс Министерства финансов, в которых сосредоточивались все государственные доходы.
Подчинение государственных касс фактической проверке Государственного контроля являлось одной из основных идей финансово-контрольной реформы В.А.Татаринова и было осуществлено с самого же начала проведения этой реформы. Местные органы Государственного контроля – контрольные палаты – независимо от проверки законности операций касс по подлинным документам производили в кассах внезапные ревизии наличных сумм и ценных бумаг.