Опыт крестьянской войны и особенно неудачи правительства в ходе борьбы с восстанием убедили Екатерину в необходимости реформ на местах. Целью реформ было создание эффективного местного управления. В конце 1775 г. она издаёт «Учреждения о губерниях». Согласно этому закону вводилось новое территориальное деление государства: вместо 23 губерний создавалось 50. Главным критерием при этом была численность населения. На территории высшего административного подразделения - губернии - проживало примерно 300-400 тысяч душ, низшего - уезда - около 30-40. Таким образом, губернии создавались без учета национальных, географических, экономических признаков. Основным показателем было удобство с точки зрения административной и налоговой сферы. Промежуточное звено между губернией и уездом - провинция - было ликвидировано. Во главе губернии стоял губернатор, назначавшийся монархом. Несколько губерний подчинялось генерал-губернатору, который мог вводить чрезвычайное положение и считался в отсутствие монарха главнокомандующим на своей территории. Губернатор возглавлял губернское правление, в состав которого входили губернский прокурор и два сотника. Губернскому правлению подчинялись все местные суды и полиция. Основными функциями правления были:
· объявление законов и распоряжений правительства и надзор за их выполнением;
· передача под суд правонарушителей.
Финансами в губернии ведала Казенная пажа во главе с вице-губернатором. Ей подчинялись уездные казначеи. Новым учреждением был приказ общественного призрения,
занимавшийся охраной порядка, народным образованием, здравоохранением, благотворительностью. Власть в низшем звене - в уезде - находилась в руках местного дворянства. На уездных дворянских собраниях выбирались уездные предводители дворянства, капитаны-исправники и заседатели нижнего земского суда, представлявшие исполнительную власть в уезде. Для выборов многочисленных должностных лиц в губернии собирались губернские дворянские собрания во главе с губернскими предводителями дворянства. По реформе 1775 г. города выделялись в качестве самостоятельных административных единиц. Все центры уездов и губерний получили городской статус. Таким образом, увеличилось число городов. В отличие от уездов, исполнительная власть в городах принадлежала не выборным магистратам, а городничему, назначавшемуся правительством. В городе создавалась сословная система выборных органов - городской магистрат, совестной суд и ратуша.
В 1785 г. городское самоуправление было преобразовано. Появились новые выборные органы власти со своими полномочиями:
• собрание городского общества;
• общая городовая дума;
• шестигласная дума.
Однако наряду с ними продолжал существовать и городской магистрат, имевший судебные и административные функции.
В 1789 г. в городах были созданы так называемые «управы благочиния», представлявшие собой полицейские органы. В столицах их возглавляли полицмейстеры, а в остальных городах - городничие. Они состояли из четырех человек: приставов по уголовным и гражданским делам и двух советников. Вся территория города делилась на участки и кварталы, возглавляемые приставами. В таком виде система местных органов власти оказалась очень устойчивой и просуществовала до реформ 1861 г.
По реформе полностью перестраивалась судебная система. Высшей судебной инстанцией в губернии становились палаты уголовных и гражданских дел. Следующей инстанцией считался совестной суд, состоявший из представителей сословий и исполнявший роль примирителя сторон. Сами губернские суды были сословными. Дворян судил верхний земский суд в губернии и уездный суд - в уезде. Для купцов и мещан были предназначены губернский и городовой магистраты, для государственных крестьян - верхняя и нижняя земские расправы, для духовенства - особый церковный суд - консистория. В каждом их этих судов было две палаты - гражданских и уголовных дел. В таком виде судебная система функционировала до 1864 г.
Реформа центральных учреждений была проведена Екатериной еще в начале царствования. Из последующих мер необходимо выделить образование Кабинета министров. В него входили статс-секретари, единолично занимавшиеся отдельными вопросами внутренней политики. Впоследствии это привело к созданию министерств. Таким образом, из-за перераспределения обязанностей между местной властью и Кабинетом, коллегии утратили большинство своих функций. Сохраняли прежнее значение лишь Синод, Военная, Адмиралтейская коллегии и коллегия иностранных дел.
| Важной вехой на пути законодательного оформления сословного строя в Российской империи стали принятые Екатериной II в 1785 году жалованные грамоты - дворянству и городам. |
«Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» представляла собой общий свод всех прав и привилегий, полученных русским дворянством на протяжении XVIII в. В ней законодательно оформлялись:
• освобождение дворян от обязательной государственной службы, уплаты государственных податей и повинностей, телесных наказаний;
• право уходить в отставку в любое время;
• подсудность только дворянскому суду - суду равных;
• отказ от конфискации дворянских имений в случае нарушения закона и передача их по наследству;
• монопольное право собственности на землю и крестьян.
Лишить дворянского достоинства можно было только по решению Сената с последующим утверждением императором. Дворяне-владельцы населенных имений, состоявшие на государственной службе, получали право на участие в уездных и губернских дворянских собраниях, которые созывались раз в три года по решению губернатора. На выборные должности могли претендовать только лица, имевшие годовой доход не менее 100 рублей.
Таким образом, законодательно было утверждено положение дворян в качестве «благородного» сословия.
Другой документ, «Жалованная грамота городам», объединяла в единое целое разрозненные группы городских жителей. Все горожане были разделены на 6 разрядов. К первому относились все городские домовладельцы и землевладельцы. Вторую группу составляло купечество (все три гильдии). Был повышен до 1000 рублей имущественный ценз для перехода в разряд купечества. Первые две группы обладали рядом привилегий: освобождались от телесных наказаний, от казенных служб и от подушной подати и рекрутчины. К третьему разряду относились цеховые ремесленники, к четвертому - иностранцы и иногородние, постоянно проживавшие в городе. К пятому разряду - именитых граждан - отнесли торговцев и предпринимателей с капиталом более 50 тыс., банкиров, должностных лиц городского самоуправления, ученых и людей: творческих профессий - художников, музыкантов. Шестой разряд составила основная масса горожан — простые посадские люди. Вместе с третьим разрядом они составляли сословие мещан, имевшее ряд прав:
• сохранение сословного звания и передачу его по наследству;
• неприкосновенность и свободное распоряжение собственностью;
• свободу промышленной деятельности.
Жители всех 6 разрядов принимали участие в городском самоуправлении. Екатерина II предполагала принять также «Сельское положение» для третьей категории граждан - государственных крестьян. Его проект был подготовлен, однако не был принят из-за боязни недовольства дворян
