Требования к программам общественных расходов

Общественные расходы

•Определение и факторы роста общественных расходов

•Результаты общественных расходов

•Основные вопросы управления бюджетными расходами

Определение и факторы роста общественных расходов

 

Общественные расходы: расходы бюджетов всех уровней, расходы государственных внебюджетных фондов, расходы негосударственных некоммерческих организаций. Первые две категории составляют подавляющую часть расходов и находятся в ведение государственного управления.

Для анализа расходов используются показатели их объема, темпов роста, относительной динамики в сравнении с ВВП (эластичности), изменения структуры.

Практически важными показателями расходов являются их значения, рассчитанные на душу населения.

Удельные уровни отдельных бюджетных услуг – расходы на образование на одного учащегося, затраты на здравоохранение, культуру и другие социальные услуги в расчете на одного жителя могут использоваться для определения минимальных стандартов бюджетной обеспеченности.

Для большинства стран характерна тенденция опережающего роста расходов по отношении к их валовому продукту.

 

Факторы, влияющие на величину общественных расходов:

• экономическая динамика и асимметрия интересов;

• развитие человека;

• научно-технический прогресс;

•институциональные особенности общественного сектора;

• внешние обстоятельства.

 

Экономическая динамика и асимметрия интересов

Рост ВВП при прочих равных условиях сопровождается увеличением доходов бюджета и создает возможность роста государственных расходов. Эта возможность реализуется, если дополнительные доходы не идут на покрытие государственного долга. Увеличение налоговой базы дает больше доходов бюджету, а значит больше его расходов могут быть профинансированы в бездефицитном режиме. Наряду с этим, те, кто на росте успел заработать, не только платят больше налогов, но зачастую готовы заняться дополнительной благотворительностью. На это их может подтолкнуть стремление получить неденежные выгоды в виде большей социальной стабильности в стране, улучшения экологической обстановки, желание реализовать собственные социальные инициативы. Это дает толчок росту расходов негосударственных некоммерческих организаций. Таким образом, и государственные (бюджетные) расходы, и расходы независимых некоммерческих организаций в условиях экономического роста скорее всего будут расширяться.

В условиях экономического роста усиливается политическое давление на правительство с требованиями увеличить расходы. Оно идет прежде всего со стороны тех, кто чувствует себя обделенным и лишенным определенных экономических возможностей. Это бедные слои населения, ориентированные на государственную поддержку, группы предпринимателей, желающие получить или расширить уже существующие бюджетные заказы. Правительству крайне сложно противостоять такому давлению и, скорее всего, оно примет решение о распределении дополнительных доходов, вызванных экономическим ростом.

 

Однако если в дальнейшем произойдет снижение ВВП, то это совсем не обязательно приведет к сокращению расходов. Эластичность расходов по отношению к ВВП гораздо выше при экономическом росте, чем при его падении. Дело в том, что нуждающиеся граждане и группы интересов, несмотря на ухудшение экономической ситуации, будут всеми способами отстаивать свои "куски общественного пирога". От этого в полной мере зависит их благосостояние и стабильность привычного экономического поведения.

Решение сократить общественные расходы зависит от позиции реальных доноров этих расходов (основных налогоплательщиков, спонсоров) и распорядителей средств – правительства, законодателей. Вполне вероятно, что часть доноров расходов сочтет для себя целесообразным и возможным в условиях экономического спада сохранение их уровня, видя для себя компенсацию в социальной стабильности, поддержании уровня общих благ и услуг. В этом случае оппозиция росту общественных расходов будет ослаблена, а правительство и законодатели будут поддерживать их рост, или достигнутый уровень. Для принятия непопулярных мер по сокращению расходов необходима поддержка большей части сообщества и решительность правительства, что является скорее исключение, чем правилом. Дело в том, что такая поддержка может возникнуть только при осознании негативных последствий и уверенности, что эти последствия перевесят положительный эффект сохранения высоких расходов в условиях экономической рецессии. Такое осознание возникает, как правило, лишь на основе собственного печального опыта. Да и в этом случае негативные последствия зачастую относятся на счет неверных технических решений, неэффективных руководителей или исполнителей.

 

Описанная ситуация характеризует асимметрию экономических интересов по отношению к росту общественных расходов – стимулы к их увеличению сильнее и понятней, чем стимулы к сокращению. Политика роста расходов имеет больше сторонников и часто не требует "доказательств", в отличие от политики их сокращения. Выигрыши от роста расходов более конкретны и прогнозируемы, а негативные последствия отдалены и менее определенны. Асимметрия интересов приводит к тому, что рост ВВП создает больше стимулов для увеличения расходов, чем его снижение для их сокращения.

 

 

Развитие человека

Человек, население, его демографические и социальные характеристики являются точкой отсчета, исходной базой для планирования общественных расходов.

Изменение демографической ситуации в стране или регионе может потребовать определенной реакции со стороны властей, в частности изменения величины и структуры общественных расходов. Рост продолжительности жизни увеличивает общественные расходы на пенсионное обеспечение там, где оно хотя бы отчасти является государственным, требует больших расходов на здравоохранение и другие услуги пожилым людям, признанные в данном сообществе социально значимыми. Низкие темпы рождаемости могут породить дополнительные расходы на выплату пособий молодым семьям. Примеров такого рода можно привести множество.

При неизменности системы социального обеспечения демографические и социальные параметры населения прямо влияют на объем общественных расходов социального характера. Их величина в этом случае определяется сложившимися нормами социального обеспечения и количеством нуждающихся. Рост контингента последних как бы автоматически создает потребность в увеличении расходов.

Во многих странах расходы бюджета на социальные нужды рассчитываются на основе удельных стоимостных и натуральных показателей, исчисленных на душу населения.
Расходы по развитию сети и обеспечению текущих затрат общественной системы здравоохранения, например, могут базироваться на данных о численности населения, его половозрастной структуре и уровням заболеваемости по различным видам болезней.
В сфере культуры, количество театров и посадочных мест в них, может быть "привязано" к душевым нормативам.
Такие нормативы иногда получают самостоятельную жизнь - закрепляются в инструкциях, методиках расчетов, формах обоснований и отчетности. Даже при необходимости изменить их сложно, нужно пересмотреть всю систему организации расходов. В результате устанавливается жесткая зависимость общественных расходов от параметров характеризующих население, хотя на самом деле у правительства и законодателей всегда имеется свобода действий.

 

Общественные расходы увеличиваются не столько потому, что меняется структура и численность населения, сколько благодаря общественному согласию со сложившимся порядком определения расходов. Общественные предпочтения институционализируются в системе социального обеспечения, социальных нормах и нормативах, привязанных к данным о населении. Это и создает впечатление жесткой зависимости общественных расходов от демографических переменных и социальной структуры населения.
На самом деле, общественные расходы на образование, медицинское обслуживание, пенсии с определенного возраста по своей сути определяются вовсе не демографией, а эгалитарными предпочтениями общества, общественным выбором. В условиях кризисов и реформ эти предпочтения могут легко поменяться, и тогда становится очевидно, что общественные расходы вовсе не "привязаны" к демографическим и иным характеристикам населения.

Такая связь устанавливается лишь в периоды стабильного развития, неизменности системы общественных приоритетов, которые не могут быть бесконечными, хотя бы потому, что это привело бы к безудержному росту общественных расходов. Это положение можно проиллюстрировать следующим примером.
Улучшение медицинского обслуживания дает увеличение продолжительности жизни, а это, в свою очередь, ведет к необходимости дополнительных затрат не только на пенсионное обеспечение, но и дополнительное медицинское обслуживание, социальную помощь пожилым людям. Таким образом, причиной дополнительных общественных расходов становятся сами эти расходы, сделанные ранее.

 

Научно-технический прогресс

Развитие науки, техники, технологии в тех масштабах, которые имеют место в настоящее время, вряд ли было бы возможным без огромных общественных расходов на эти цели. Многие достижения, например освоение космоса, коммерчески неэффективны. В тоже время уровень научно-технического развития страны давно уже стал фактором международной экономической и политической конкуренции. Стремление стран сохранить и преумножить свои конкурентные преимущества в научно-технической области становится стимулом роста расходов на научные и технологические программы. Однако объем выделяемых на эти цели средств определяется их рейтингом в системе общественных приоритетов, а не динамикой и абстрактными требованиями научно-технического развития.

 

Научно-технический прогресс ведет к возникновению новых общественных благ и провалов рынка. Научные знания и многие технологии становятся доступны всем желающим, и в определенном смысле общими. Крайне сложно защищать частные права на информационные продукты. Усложнение, "наукоемкость" товаров и услуг усиливает информационную асимметрию на рынке. Все это означает, что расширяется сфера общественного сектора, и создаются объективные условия для роста общественных расходов.

 

В тоже время, результатом научно-технического прогресса является рост производительности, в том числе и в общественном секторе. Казалось бы, это может компенсировать рост общественных расходов. Однако повысить производительность общественного сектора крайне сложно, поскольку он менее восприимчив по своей природе к технологическим изменениям. Кроме того, по своей природе общественные блага и услуги по своей сути мало пригодны для технологических улучшений. Их качество часто напрямую связано с ростом трудоемкости. Например, образование тем лучше, чем меньше учеников приходится на одного учителя. Медицинское обслуживание улучшается при росте количества врачей по отношению к обслуживаемому населению.

Институциональные особенности общественного сектора

Фактором роста расходов являются институциональные особенности общественного сектора.

Во-первых, общественные расходы инерционны. Они законодательно утверждаются в бюджетах, долгосрочных программах правительства, соглашениях с международными организациями. Для их сокращения нужно вновь пройти весь цикл согласований и утверждений. Помимо этого, однажды возникшая и институционально оформленная программа расходов получает самостоятельную жизнь. Коллективы исполнителей заинтересованы в сохранении и увеличении своих бюджетов вне зависимости, а иногда и вопреки, эффективности и полезности своей деятельности. Если общество не готово систематически и радикально пересматривать экономическое законодательство, менять институциональную структуру государственного управления, то и возможности снижения расходов будут ограничены.

Во-вторых, государственные организации являются бюрократическими и стремятся укрепить свои административные позиции, которые прямо зависят от размеров подконтрольных им расходов. При этом они обладают монопольным положением, поскольку в системе государственного управления стремятся избегать дублирования функций. Монопольное положение определяется и ярко выраженной информационной асимметрией - производители и потребители общих благ и услуг обладают несопоставимым объемом информации. Бюрократы лучше знают положение дел в своей области, организационно сплочены, имеют коллективные интересы. Потребители же - не информированы и раздроблены, их интересы могут быть противоречивы. Монопольное положение бюрократии, ее сплоченность, знание внутренних механизмов принятия решений дает ей преимущества в отстаивании своих интересов и ведет к росту расходов. Кроме того, бюрократическая монополия, как и любая другая неестественная монополия, ведет к неэффективности и повышенным затратам.

В-третьих, рост расходов обусловлен доминирующим положением в общественном секторе политиков. Среди них очень часто встречаются те, кто по идеологическим, или корыстным соображениям (profiteer) выступает за расширение общественного сектора и его расходов/2/.

Внешние обстоятельства

На рост общественных расходов влияют разного рода внешние обстоятельства. Такие как катастрофы, войны, выборы. Они требуют экономической компенсации драматических последствий и увеличивают расходы. А. Пикок и Дж. Вайсман изучали динамику налогов и общественных расходов в Великобритании до и после 1 и 2 мировых войн и обнаружили, что их уровень не возвращался к прежним, более низким значениям /5/. Они объяснили это тем, что за время кризисов люди привыкают к высоким налогам, которые необходимы для финансирования противодействия возникшим чрезвычайным обстоятельствам. Максимальный уровень налогов и, соответственно, расходов определяется, по их мнению, категорией переносимого налогового бремени - уровнем налогов, который граждане готовы платить. Переносимое бремя возрастает в периоды очевидных социальных катаклизмов, а вместе с ним становится возможным увеличить государственные расходы. Окончание войны, кризиса казалось бы позволяет снизить налоги и расходы. Однако привыкшее к высоким поборам население скорее всего не будет требовать возврата к их низкому докризисному. Таким образом, периодически возникающие чрезвычайные события ведут к росту расходов.

Менее значимые события также часто являются "информационным поводом" для расширения расходов. Примером может быть так называемая "проблема 2000", которая была связана с особенностями учета времени в компьютерах и компьютерных системах конца ХХ века. Предсказания катастрофических последствий и требования огромных затрат сразу исчезли как только человечество отпраздновало наступление нового тысячелетия. Однако поскольку такие "внешние" причины возникают ежедневно, то они становятся мощным фактором роста расходов. Такие события сразу формируют группы интересов, от услуг которых иногда бывает трудно отказаться.

Результаты общественных расходов

Общественные расходы обеспечивают рост благосостояния общества. Почти в любой области, где они производятся, наблюдается определенный прямой положительный эффект. Результат общественных расходов всегда имеет экономическую и социальную составляющие.

Наряду с прямым эффектом в смежных областях возникают побочные положительные эффекты.

Результаты общественных расходов распределены во времени. Эффект общественных расходов текущего года может проявляться на протяжении многих лет.

При оценке расходов помимо определения общего эффекта, важно знать, как этот эффект распределяется. Соответствуют ли результаты расходов ранее провозглашенным их целям?

В программах расходов обычно указываются категории их получателей (реципиентов). Но в результате рыночных процессов конечными (реальными) выгодоприобретателями становятся не только обозначенные получатели, но и иные лица. Формируется сфера действия общественных расходов и возникает проблема перемещения выгод.

Если общественные расходы используются для финансирования общего блага, то получателями станут все члены общества и проблема перемещения выгод не возникает. Другое дело, когда финансируются частные блага или выплаты. В этом случае эффект расходов может быть совсем не таким, который планировался.

Объем перемещенных выгод зависит от соотношения эластичности спроса и предложения на те блага или услуги, которые являются объектом общественных расходов, а также от форм расходов.

Основные вопросы управления бюджетными расходами

Процесс управления бюджетными расходами включает этапы планирования, утверждения, исполнения.

Планирование расходов предполагает анализ их эффективности, прогнозирование динамики, подготовку проекта бюджетных расходов для утверждения законодателями.

Проект программы бюджетных расходов готовят исполнительные органы власти. Затем он рассматривается и утверждается законодателями.

Исполнение расходов в соответствии с утвержденным их объемом, функциональной, экономической и ведомственной структурой осуществляют правительство, главные распорядители бюджетных средств и бюджетополучатели, контролирующие и регулирующие органы исполнительной власти. Исполнители отчитываются перед законодателями о выполнении программ бюджетных расходов, и цикл управления расходами возобновляется вновь

Требования к программам общественных расходов

 

•Во-первых, общественные расходы должны по-возможности ограничиваться сферой общих благ и услуг. Цели программ должны быть сформулированы максимально конкретно, содержать перечень ожидаемых побочных эффектов и нецелевых выгодоприобретателей.

•Во-вторых, расходы должны быть ориентированы на достижение определенных общественных целей, а не на финансирование тех или иных ведомств и организационных структур. Институциональная привязка расходов и выбор их формы - это лишь способ их оптимизации. Наиболее приемлемыми формами расходов являются те, при которых перемещение выгод минимально.

•В-третьих, тот или иной тип расходов не должен носить постоянный характер. Каждая программа расходов должна на очередной период утверждаться заново. Условием ее продолжения является анализ результатов, достигнутых в прошлом периоде.

•В-четвертых, необходимо обеспечить информационную прозрачность программ расходов, общественный контроль над ними, четкое законодательное регулирование.

•В-пятых, целесообразно внедрять элементы конкуренции при выборе форм расходов, их администраторов и исполнителей. Процедуры конкурсов на исполнение программ расходов должны быть прозрачны и четко определены в законодательстве.

•В-шестых, администраторы и исполнители программ расходов не должны иметь доступа к принятию принципиальных решений, отбору получателей и оценке результатов.

 

 

Общественные расходы

•Порядок и методы планирования расходов

•Социальные трансферты

•Закупки товаров и услуг, внешние контракты

•Расходы на государственное управление, внутренние контракты

•Бюджетные инвестиции, кредиты и гарантии

Порядок и методы планирования расходов

 

Расходы бюджета, должны быть увязаны с его доходами. Ответ на вопрос о том, что является определяющим – расходы по отношению к доходам, или наоборот, доходы по отношению к расходам, зависит от продолжительности периода планирования. В долгосрочном и возможно в среднесрочном плане объем расходов является определяющим.

В случае годового бюджетного планирования исходным пунктом расчетов служат планируемые бюджетные доходы, предельная величина бюджетного дефицита.

Следующим шагом годового бюджетного планирования становится определение функциональной структуры расходов.

Вслед за функциональной структурой расходов устанавливается их ведомственная структура.

 

Обоснование проекта бюджетных расходов ведется органами исполнительной власти с использование различных методов бюджетирования.

Наиболее традиционным методом обоснования расходов служит метод постатейного бюджетирование (line-item budgeting). Основной смысл этого метода состоит в детальном обосновании (калькуляции) отдельных статей расходов в соответствии с бюджетной классификацией.

Идеи разработки исполнительского бюджета (performance budgeting) возникли в конце 30х и были реализованы в послевоенный период. Суть этого метода заключается в том, что он обращает внимание не только на затраты, но прежде всего на то, что именно в результате этих затрат будет сделано той или иной организацией, эффективна ли ее внутренняя структура и технология работы. Исходя из функций бюджетных организаций и задач, которые они должны выполнить, проводится так называемый операционный анализ деятельности их подразделений.

Метод исполнительского бюджета нацеливает бюджетные организации на повышение производительности (количественно измеримого результата на единицу денежных затрат) и изменение в этих целях своей организационной структуры и технологии работы.

Однако этот метод, обращая внимание на внутреннюю структуру организаций и технологию их работы, не рассматривает вопрос о целесообразности финансирования этих организаций, необходимости их деятельности

 

Внедрение метода планово-программного бюджетирование (Planning-Programming-Budgeting) или сокращенно ППБ в 60е годы прошлого века было связано с масштабным внедрением в бюджетный процесс элементов планирования и программирования. Использование метода ППБ означает, что исходным звеном для составления плана расходов становятся не государственные учреждения, а программы, разрабатываемые для достижения общественно значимых целей. Учреждения же рассматриваются лишь как институты, которые могут принять участие в реализации этих программ и тем самым претендовать на получение части бюджетных ассигнований. Таким образом, исходным пунктом при разработке бюджета методом ППБ становится определение общественно значимых целей.

Метод ППБ делает акцент на экономическом анализе затрат-результатов, альтернативных программах, оценке общеэкономических последствий бюджетных расходов. Он также предполагает расширение временного горизонта, поскольку программы почти никогда не укладываются в один бюджетный год.

Недооценка институциональной стороны бюджетного процесса, громоздкость используемых в этом методе процедур серьезно ограничили в дальнейшем область его применения. Однако программный раздел расходов в настоящее время стал неотъемлемой частью бюджетов разного уровня.

Суть метода нулевого бюджетирования (zero-base budgeting) заключается в периодическом и полном пересмотре функций и расходов государственных организаций. Давно работающие организации время от времени должны составлять и защищать свои бюджеты как вновь создаваемые учреждения.

Метод нулевого бюджета не может распространяться на все бюджетные расходы. Нулевое бюджетирование означает разработку бюджета без учета ранее сложившихся условий финансирования. Этот метод включает три процедурных элемента.

Во-первых, определение административной единицы, принимающей решения (административной или решающей единицы).

Во-вторых, анализ функционирования выделенных административных единиц и выработка вариантов их дальнейшей деятельности, включая цели и конечные показатели, которые необходимо достигнуть.

В-третьих, ранжирование по приоритетности предложений административных единицы, существование которых было признано оправданным на предыдущем этапе анализа.

Приоритетность определяют руководители верхнего уровня. В соответствии с приоритетами они осуществляют предварительное распределение бюджетных средств.

Социальные трансферты

Социальные трансферты нацелены на поддержку тех, кто не может обеспечить свое существование и достойный образ жизни, или имеет какие-либо особые заслуги перед обществом.

Экономическое обоснование рациональности социальных трансфертов состоит в том, что улучшение положения малоимущих и нуждающихся граждан за счет перераспределения доходов и богатства в обществе дает больший прирост общественной полезности, чем некоторое снижение благосостояния более обеспеченных слоев населения.

Масштабы социальных трансфертов и их удельный вес в бюджетных расходах зависят от эгалитарных предпочтений общества.

В условиях бюджетного федерализма в рамках бюджета каждого уровня помимо видов социальной помощи, установленных общенациональным законодательством, может быть введена своя система социальных трансфертов. Такая возможность позволяет полнее отразить местные эгалитарные предпочтения, приоритеты местного сообщества, а значит, повысить эффективность бюджетных расходов. Поэтому децентрализация системы социальных трансфертов, перемещение основной их массы на локальный уровень становится условием повышения эффективности социальной помощи.

 

Социальные трансферты можно подразделить на три категории – денежные выплаты или трансферты, помощь в натуральной форме и субсидии производителям социально значимых товаров и услуг.

Денежные трансферты населению осуществляются в виде – пенсий, стипендий, пособий, дотаций, компенсаций, и других социальных выплат, установленных законодательством. Они могут быть определены для индивидуального получателя, или рассчитаны на семью (домохозяйство), носить единовременный, ограниченный во времени, или постоянный характер.

Однако у денежных трансфертов имеется отрицательная сторона. Они могут быть использованы "не по назначению". Введение контроля требует дополнительных затрат и уменьшает эффективность денежных трансфертов, негативный аспект денежных выплат связан со снижением стимулов к труду.

Эффективное исполнение денежных трансфертов предполагает соблюдение ряда моментов. Во-первых, денежные трансферты должны иметь адресный и заявительный порядок выплат, то есть предоставляться только тем, кто в установленном порядке обратился в органы социальной защиты населения и прошел отбор по ряду критериев. Если денежные трансферты предоставляются трудоспособному населению, то они должны быть ограничены во времени, требовать периодического подтверждения их правомерности и целесообразности.

Во-вторых, выплаты должны быть ориентированы на определенный уровень потребления (например, прожиточный минимум), чтобы реально помогать ликвидации бедности.

В-третьих, перечень видов денежных трансфертов населению должен быть органичен, поскольку большое их разнообразие усложняет планирование и снижает достоверность бюджетных заданий, увеличивает затраты на координацию выплат и контроль.

В-четвертых, целесообразно большую часть денежных выплат производить через бюджеты нижнего муниципального уровня. На этом уровне легче наладить их адресный учет и контроль нуждаемости, выбрать наиболее эффективные и приспособленные к местным условиям формы трансфертов.

 

 

Социальная помощь в натуральной форме может иметь вид бесплатных благ или услуг для всего населения или отдельных его категорий, предоставления льгот на определенные блага или услуги, т.е. частичную их оплату.

Ее преимущество перед денежными выплатами заключается в том, что она в большей степени детерминирует целевое использование средств при решении частных социальных проблем. Натуральная помощь гораздо в меньшей степени дестимулирует трудовую активность.

Форма натуральной помощи сама по себе является фильтром для отбора нуждающихся.

Недостатком натуральной помощи является то, что она не оставляет выбора ее получателям. Они не могут максимизировать свою полезность. Натурализация помощи - это по существу способ навязывания возможным получателям общественных предпочтений, которые они могут не разделять.

Полезность натуральной помощи для ее получателей может быть повышена за счет предоставления им ограниченной свободы выбора, когда малообеспеченные люди получают право не на конкретное благо или услугу, а на категорию благ и услуг (продовольствие, услуги здравоохранения и проч.).

Другим следствием натуральных трансфертов является изменение размеров располагаемых денежных доходов и структуры потребительских бюджетов их получателей. Это происходит в тех случаях, когда в составе натуральных благ и услуг имеются такие, которые ранее оплачивались или способны замещать некоторые платные блага и услуги. Натуральная помощь в этих случаях обеспечивает также эффект, получаемый от денежных трансфертов.

Иногда бесплатные блага и услуги могут не высвобождать доходы их получателей, а наоборот, требовать дополнительных расходов. Поэтому иногда для реализации цели натуральной помощи приходится принимать несколько программ одновременно. Программы натуральной помощи, индуцирующие дополнительные расходы, изменяют структуру расходов потребительских бюджетов их адресатов. Вопрос заключается в том, могут ли адресаты натуральной помощи ею воспользоваться, т.е. изменить структуру своих потребительских бюджетов?

Предельная полезность бесплатных благ и услуг, как и любых других, уменьшается с ростом их потребления. Это становится рациональным ограничителем величины расходов на данные цели.

Кроме того, программы натуральной помощи связаны с большими трансакционными издержками на регистрацию нуждающихся, организацию финансирования, раздачи и контроля получателей.

Требуются дополнительные расходы на внутренний и внешний контроль организации натуральной помощи и ее использования. Все это является еще одним доводом в пользу ограничения расходов на социальные трансферты в форме натуральной помощи.

Финансирование производителей социально значимых товаров и услуг осуществляется в форме льготного налогообложения, бюджетных субсидий, льготного кредитования, разного рода гарантий. Таким образом, оно может быть как прямым (субсидии), так и косвенным (льготы, гарантии).
В отличие от денежных выплат и натуральной помощи, средства распределяются не потребителям, а производителям определенных благ и услуг.
При этом производители, в отличие от бюджетных организаций, предоставляющих населению бесплатные услуги в общественном секторе (натуральные трансферты), действуют как коммерческие организации в условиях рынка. Они имеют самостоятельные бюджеты, а ориентиром для них является получение прибыли. Государство в данном случае не занимается закупками и распределением благ и услуг среди нуждающихся. Государство за счет бюджетных средств покрывает убытки, или снижает затраты рыночных производителей.
Бюджетное финансирование производства товаров и услуг является худшей формой социальных трансфертов, т.к. оно наименее избирательно, не эффективно, приводит к дискриминации участников рынка.
Бюджетное финансирование производителей социально значимых благ и услуг может быть оправдано в тех случаях, когда не созданы институциональные условия для реализации других форм социальных трансфертов.

 

Закупки товаров и услуг, внешние контракты

Бюджетные расходы на закупку товаров и услуг могут преследовать различные цели. Начиная от попыток стимулировать экономику в целом, или ее отдельные сектора за счет расширения агрегированного спроса, и заканчивая более узкими целями предоставления общих или социально значимых благ и услуг, а также обеспечения функций государственного управления.

Производство далеко не всех благ можно передать рынку посредством формирования государственного спроса и системы закупок. Национальная оборона, правопорядок, государственное управление обеспечиваются в настоящее время государственными институтами. В этом случае закупаются (оплачиваются) лишь те составляющие, которые необходимы для производства таких неотъемлемо государственных услуг. Например, необходимые материалы и оборудование, вооружения, здания и услуги по их обслуживанию и т.п.

Однако в большинстве случаев государство может само не заниматься предоставлением услуг, а заказывать их исполнение в частном секторе или на государственных предприятиях, заключая с ними договоры. Такие договоры с независимыми юридическими лицами можно назвать внешними контрактами, т.к. они предполагают перечисление средств за пределы общественного сектора.

Государство долгое время являлось единственным производителем большинства услуг для общественного сектора. Однако в силу своей бюрократической природы его учреждения и ведомства больше внимания уделяют процедурным моментам, а не результативности, стремятся, прежде всего, упрочить свое положение и лишь во вторую очередь удовлетворить общественные интересы. Это приводит к высокой стоимости и низкому качеству государственных услуг. Поэтому при проведении реформ государственного управления широкое распространение получило привлечение внешних исполнителей для оказания традиционно государственных услуг, получившее название контрактации и аутсорсинга (contracting-out, outsourcing). Конкуренция между потенциальными исполнителями является главным фактором, позволяющим повышать результативность бюджетных расходов. Поэтому внешние контракты оправданы в тех случаях, когда заказчик (государство) может рассчитывать на нескольких исполнителей, четко сформулировать свои требования (конечные результаты) и контролировать их исполнение. При этом трансакционные издержки по заключению контрактов и контролю их исполнения должны быть не выше той экономии бюджетных расходов, которую правительство ожидает получить в результате контрактации. Иначе теряется экономический смысл внешних контрактов.

Расходы на государственное управление, внутренние контракты

Расходы на государственное управление составляют, как правило, незначительную часть бюджетов.

При планировании расходов на государственное управление целесообразно сосредоточиться на определении целей и конкретных задач его отдельных органов, а уже исходя из них, приступать к обоснованию необходимых ресурсов. Такой подход предполагает расчеты издержек по видам деятельности (activity-based costing) и управление по видам деятельности (activity-based management), т.е. определение смет расходов и контроль их исполнения не в разрезе ведомств, а выполняемых ими видов работ и функций.

На повышение эффективности расходов в государственном управлении направлена практика внутренних контрактов. Государственные учреждения оказывают друг другу услуги - снабжают информацией, предоставляют варианты расчетов, проекты документов, - часть из которых поддается количественному измерению и качественному описанию. Внутренние контракты там, где они возможны, позволяют зафиксировать в явном виде требования к количеству и качеству услуг, разделить производителей и потребителей, обозначить их взаимную ответственность. Все это усиливает контроль над бюджетными расходами и позволяет оценить их целесообразность.

Соглашения о предоставлении внутренних услуг могут способствовать использованию преимуществ каждого ведомства для взаимной выгоды.

Ряд видов работ и услуг в сфере государственного управления могут являться предметом не только внутренних, но и внешних контрактов. С одной стороны, государственные учреждения могут сдавать в аренду находящееся в их оперативном ведении имущество, предоставлять некоторые услуги, например информационного характера, частным фирмам. Конечно, такая практика возможна лишь как побочный продукт основной деятельности и должна находиться под контролем, ведь услуги государственного управления уже оплачены налогоплательщиками. Их расширение может рассматриваться как основание сокращения бюджетного финансирования учреждения, а возможно, преобразования его в самофинансируемое агентство.

С другой стороны, некоторые функции государственного управления на контрактной основе могут выполнять частные фирмы. В этом случае контракты целесообразны, когда частный сектор справится с определенной работой лучше, быстрее и с меньшими издержками, включая издержки по заключению и контролю договоров. В реформах государственного управления такая контрактная практика используется очень широко.

Бюджетные инвестиции, кредиты и гарантии

Помимо текущих расходов бюджеты содержат значительные расходы инвестиционного характера. Их отличие от текущих расходов состоит, во-первых, в долгосрочном влиянии на бюджет, его будущие доходы и расходы. Во-вторых, эти расходы в определенной части осуществляются на возвратной основе или предполагают получение долгосрочного эффекта. В-третьих, они часто выходят за пределы бюджетного года и усиливают связанность текущих бюджетных решений.

Бюджетные инвестиции являются безвозвратными и предназначены для создания объектов и мощностей по оказанию общих или социально значимых услуг. Помимо основной цели - расширения предоставления общих услуг и повышения их качества, они могут обеспечить снижение текущих расходов бюджета. Дело в том, что текущие и инвестиционные расходы бюджета не только взаимодополняемы, но и взаимозаменяемы. Инвестиции на строительство больницы, например, означают, что когда она будет построена, потребуются дополнительные текущие расходы на содержание персонала, закупку лекарств и эксплуатационные расходы. В тоже время, если эта больница заменит несколько ранее существовавших небольших больниц, то это может дать экономию на масштабе, привести одновременно к сокращению текущих расходов на здравоохранение и улучшить его качество.

 

Бюджетные кредиты предоставляются на возвратной основе и могут быть использованы не только в рамках бюджетного сектора и межбюджетных отношений, но и для финансирования негосударственных коммерческих предприятий. Кроме прямых бюджетных кредитов, государство осуществляет кредитование через свои финансовые организации. Однако эти кредиты не учитываются в составе бюджетных кредитов, хотя бюджетные средства могут использоваться при формировании уставных капиталов этих финансовых институтов.

Бюджетные кредиты по форме являются долговыми операциями. Однако по существу, представляют специфическую форму бюджетных расходов. Дело в том, что отличительной особенностью бюджетного кредитования является его льготный характер. Это объясняется, во-первых, тем, что государство в сфере коммерческого кредитования не должно быть конкурентом частных банков. Банки эту функции выполнят гораздо лучше, поскольку рискуют своими собственными средствами, а не бюджетными. Во-вторых, выдавая кредиты, государство ориентируется не только, и даже не столько на коммерческий результат, сколько на социально-экономические и политические результаты.

В бюджетах утверждаются суммы предоставления и погашения кредитов. Разница между ними характеризует объем нетто кредитование. Именно его величина, как правило, учитывается в бюджетных расходах. Однако такой учет скрывает реальные объемы расходов, связанные с бюджетным кредитованием. Как уже отмечалось, бюджетные кредиты являются льготными. Это означает, что они включают определенную величину дотации. Кредитная дотация содержит не только разницу между рыночной ставкой и пониженным процентом за бюджетный кредит, что является явной формой расходов, но и неявные их формы. К последним относятся, например, допущение повышенных издержек управления инвестиционным проектом, большего риска неплатежей по кредитному договору. Все элементы явных и неявных кредитных льгот составляют дополнительные расходы (упущенные доходы) бюджета. Поэтому не только валовую величину кредита, но и сопутствующих явных и неявных льгот нужно сопоставлять с ожидаемым его полезным эффектом. Поскольку этот эффект в значительной степени является некоммерческим, а социально-экономическим, то целесообразность бюджетного кредита нельзя оценить на основе формальных процедур инвестиционного анализа. Это могут и по своим обязанностям должны сделать законодатели. Но для этого им нужна информация обо всех расходах, связанных с предоставлением кредита, и планируемых результатах.

 

Специфическим видом расходов, связанным с инвестиционной деятельностью правительства являются кредитные гарантии. Они выдаются правительствами разных уровней в качестве обеспечения внутренних и внешних займов государственных и негосударственных организаций, которые без этих гарантий не получили бы средств на рынке заемного капитала. Правительство, дающее кредитные гарантии, обычно рассматривает их как продолжение своей экономической и социальной политики, как "мягкий" вариант расходов, которые сразу не сказываются на состоянии государственных финансов.

Особенность гарантий состоит в том, что они являются неявными, потенциальными или условными обязательствами бюджета. В этом состоит привлекательность данного инструмента бюджета для правительства, стремящегося к экономической экспансии. Гарантии превращаются в явные расходы, если те, кому они выданы, не выполняют свои обязательства перед третьей стороной – кредитором. Этого может вообще не случиться, произойти в следующем бюджетном году или когда правительство, выдавшее гарантии, уйдет в отставку. Такая неопределенность гарантий содержит потенциальную угрозу для бюджета.

Гарантии привносят дополнительную неопределенность в процесс планирования бюджета. Для того чтобы свести эту неопределенность к минимуму устанавливаются лимиты гарантий, вводятся законодательные и процедурные ограничения на их выдачу.

Гарантии имеют еще один скрытый дотационный аспект. Как известно, в частном секторе гарантии являются платными. Эта плата формирует своеобразный страховой фонд для организации, выдавшей гарантию. Государственные гарантии, как правило, бесплатны. Эта бесплатность является формой дотации получателю гарантии. Даже в тех странах, где с получателя гарантии собирается небольшой процент от суммы кредита (США, Германия, Нидерланды), этот сбор не покрывает возможных убытков. Бесплатность гарантии означает, что размер возможной платы за нее в частном секторе должен сопоставляться с ожидаемым от нее результатом и утверждаться законодателями вместе с другими бюджетными показателями. Кроме того, при исполнении бюджета необходим мониторинг получателей гарантий, что также подразумевает дополнительные расходы, которые также нужно учитывать при обосновании целесообразности гарантии.