Предпосылки послевоенного мирного устройства

Создание Организации Объединенных Наций взамен обанкротив­шейся Лиги Нации, не сумевшей предотвратить развязывание Второй мировой войны, явилось знаменательнейшим событием в истории со­временных международных отношений.

Уже в начале войны перед народами и государствами антифашист­ской коалиции встала задача не только выиграть войну, но и обеспечить прочный мир и надежную безопасность в будущем.

14 августа 1941 г. Великобританией и США была принята совмест­ная Декларация (Атлантическая хартия), провозгласившая общие принципы политики этих держав, касающиеся будущего устройства мира.

Великобритания и США заявили, что они: 1) не стремятся к тер­риториальным или другим приобретениям; 2) не согласятся ни на какие территориальные приобретения без свободно выраженного со­гласия заинтересованных народов; 3) уважают право всех народов из­брать себе форму правления, при которой они хотят жить, и стремятся к восстановлению суверенных прав и самоопределения тех народов, которые были лишены этого насильственным путем; 4) будут стре­миться обеспечить всем странам доступ на равных основаниях к тор­говле и к мировым сырьевым источникам; 5) стремятся добиться пол­ного сотрудничества между странами в экономической области; 6) на­деются на установление мира, который даст всем странам жить в без­опасности на своей территории; 7) считают, что такой мир должен предоставить всем возможность свободно, без всяких препятствий пла­вать по морям и океанам; 8) считают, что все государства мира должны отказаться от применения силы.

Декларация провозглашала, таким образом, уважение и соблюде­ние важнейших, попранных фашистскими агрессорами принципов международного права, которые могли стать основой для объединения государств антигитлеровской коалиции.

СССР в своей Декларации, оглашенной 24 сентября 1941 г. на Межсоюзной конференции в Лондоне, выразил свое согласие с прин­ципами Атлантической хартии, подчеркнув их большое значение в международной обстановке того времени. Советское государство в свою очередь указало, что перед союзными странами стоит чрезвычайно важная задача определить пути и средства для организации международных отношений и послевоенного устройства мира и что в результате полной и окончательной победы над гитлеризмом будут заложены основы правильных и отвечающих желаниям и идеалам свободолюбивых народов отношения международного сотрудничест­ва и дружбы.

1 января 1942 г. в Вашингтоне 26 государств обнародовали Декла­рацию, получившую впоследствии название Декларации Объединен­ных Наций. Присоединившись к общей программе целей и принципов Атлантической хартии, эти государства заявили о том, что они обязу­ются употребить все свои ресурсы, военные и экономические, против тех членов тройственного пакта и присоединившихся к нему госу­дарств, с которыми они находятся в войне, и обязались не заключать сепаратного перемирия или мира с врагами.

В ходе Второй мировой войны союзные державы антигитлеровской коалиции стремились также определить основы создания новой меж­дународной организации по поддержанию международного мира и без­опасности.

В октябре 1943 г. в Москве состоялось совещание представителей трех союзных держав — Советского Союза, США и Великобритании, в ходе которого 30 октября 1943 г. была принята Декларация четырех государств по вопросу о всеобщей безопасности, подписанная от имени своих правительств участвовавшими в Московской конфе­ренции тремя министрами иностранных дел и послом Китая в Мос­кве.

Государства — участники Декларации заявили, что они признают «необходимость учреждения в возможно короткий срок» всеобщей международной организации для поддержания международного мира и безопасности, основанной на принципе суверенного равенства всех миролюбивых государств, членами которой могут быть все такие госу­дарства — большие и малые.

На Тегеранской конференции руководителей СССР, США и Ве­ликобритании в Декларации трех держав, принятой 1 декабря 1943 г., СССР, США и Великобритания вновь подтвердили свою решимость работать совместно как во время войны, так и в последующее время. Что касается мирного времени, гласила Декларация, то мы уверены, что существующее между нами согласие обеспечит прочный мир. Мы полностью признаем высокую ответственность, лежащую на нас и на всех Объединенных Нациях, за осуществление такого мира, который получит одобрение подавляющей массы народов земного шара и кото­рый устранит бедствия и ужасы войны на многие поколения.

Разработка Устава ООН

После Московской и Тегеранской конференций разработка устава будущей новой международной организации, призванной обеспечи­вать мирное и дружественное сотрудничество государств во всех сфе­рах их взаимоотношений, проводилась путем обмена мнениями между СССР, США и Великобританией по дипломатическим каналам и на неофициальной конференции этих держав в Думбартон-Оксе (США, с 21 августа по 28 сентября 1944 г.). Выработанные на этой конферен­ции «Предложения относительно создания Всеобщей Международной Организации безопасности» составили основу Устава ООН.

В п. 1 гл. II Предложений в качестве одного из важнейших прин­ципов Организации провозглашался принцип суверенного равенства ее государств-членов. Он был закреплен затем в п. 1 ст. 2 Устава ООН.

На конференции были детально разработаны вопросы о составе, функциях и полномочиях Совета Безопасности. Положения соответ­ствующего раздела Предложений (гл. VI) с небольшими, главным об­разом редакционными, поправками были затем закреплены в Уставе ООН.

Эти положения предусматривали, в частности, что на Совет Без­опасности будет возложена главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Совет будет действовать в соот­ветствии с целями и принципами Организации от имени всех ее чле­нов. Он будет состоять из представителей 11 (ныне — 15) членов Ор­ганизации; СССР, США, Великобритания, Китай и Франция будут являться постоянными членами Совета.

Конференция также тщательно и всесторонне обсудила важней­ший вопрос о процедуре голосования в Совете Безопасности. В основе этого обсуждения лежал проект, разработанный США и предусматри­вавший обязательное единогласие постоянных членов Совета при при­нятии решений, касающихся поддержания международного мира и безопасности. Правительство США решительно настаивало на своем проекте. Оно соглашалось войти в Организацию лишь в том случае, если в Совете будет действовать правило единогласия постоянных его членов.

В гл. VI Предложений указывалось, что рассмотрение вопроса о процедуре голосования в Совете Безопасности продолжается.

Предстояло преодолеть расхождение точек зрения по вопросу об участии в голосовании постоянного члена Совета, если он является стороной в споре. При этом единодушно было согласовано, что Совет Безопасности будет выносить решения большинством голосов при на­личии, как правило, единогласия его постоянных членов.

После конференции в Думбартон-Оксе, где принцип единогласия постоянных членов Совета Безопасности был установлен в качестве основы деятельности организации по поддержанию международного мира и безопасности, правительство США взяло на себя инициативу составления окончательного проекта положений о процедуре голосования по указанным вопросам в Совете Безопасности. Этот проект был сообщен 15 декабря 1944 г. Советскому Союзу и Великобритании, рас­смотрен и одобрен тремя державами на Крымской конференции в Ялте в 1945 г. (известен поэтому как «ялтинская формула»).

В заключительной части сообщения о результатах Крымской кон­ференции три державы заявили, что это совещание вновь подтвердило их «общую решимость сохранить и усилить в предстоящий мирный период то единство целей и действий, которое сделало в современной войне победу возможной и несомненной для Объединенных Наций…

Только при продолжающемся и растущем сотрудничестве и взаимопонимании между нашими тремя странами и между всеми миролю­бивыми народами может быть реализовано высшее стремление человечества — прочный и длительный мир...».

5 марта 1945 г. США от своего имени и от имени СССР, Великобритании и Китая направили сорока странам приглашение на конференцию в Сан-Франциско для подготовки Устава Всемирной Международной Организации для поддержания международного мира и безопасности, предложив при этом, чтобы конференция рассмотрела как базу для такого Устава вышеуказанные Предложения, а также вырабо­танные Крымской конференцией положения о порядке голосования в Совете Безопасности, вошедшие впоследствии в Устав ООН в качестве его ст. 27.

Вопрос о Совете Безопасности, в частности о порядке голосования в нем, вызвал самые оживленные прения и явился самым острым во­просом на Конференции в Сан-Франциско.

Некоторые делегации на конференции выступили за разъяснение приглашающими державами существа «ялтинской формулы» путем ответа на сформулированные соответствующим комитетом конференции вопросы. Эти вопросы (общее число их — 23) касались прежде всего возможности применения вето (требования единогласия) в слу­чаях принятия решений Советом Безопасности на основании разделов А и В гл. VI думбартон-окских Предложений (гл. VI и VII Устава ООН), т.е. при мирном разрешении международных споров и ситуаций и действиях в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрес­сии. Остальные вопросы касались применения вето при определении, является ли данный вопрос процедурным или нет, значения воздержания от голосования постоянного члена Совета при разрешении непро­цедурных вопросов, когда он является и не является стороной в споре, а также уяснения, может ли постоянный член Совета участвовать в голосовании по вопросу о том, является ли он стороной в споре.

Ответ на поставленныевопросы был дан 7 июня 1945 г. в Дек­ларации делегаций четырех приглашающих правительств о порядке голосования в Совете Безопасности, к которой присоединилась также Франция. Декларация имела весьма важное значение для самой кон­ференции и для последующей работы Совета Безопасности.

Декларация четырех держав касается двух аспектов вопроса о про­цедуре голосования в Совете Безопасности: 1) принципиальной осно­вы правила единогласия постоянных членов Совета и 2) его примене­ния в практической деятельности Совета.

В отношении принципиальной основы правила единогласия в Дек­ларации указывалось, что «ввиду основной ответственности постоян­ных членов, от них нельзя ожидать, при настоящих условиях, сущест­вующих в мире, принятия на себя обязательства действовать в таких серьезных делах, как поддержание международного мира и безопаснос­ти, в соответствии с решением, с которым они не согласились. Единст­венный практический метод принятия в этих условиях Советом Без­опасности решений по большинству голосов — предусмотреть в отно­шении непроцедурных решений единогласие постоянных членов плюс совпадающие голоса по крайней мере двух непостоянных членов. Че­тыре приглашающих правительства представили поэтому «ялтинскую формулу» конференции как необходимую для того, чтобы была созда­на Международная организация, через которую миролюбивые нации могут наиболее эффективно нести их общую ответственность за под­держание международного мира и безопасности».

В отношении пределов применения «ялтинской формулы» в прак­тической деятельности Совета Безопасности в Декларации указыва­лось, что, выполняя свои обязанности, Совет осуществляет две группы функций: выносит решения, которые включают принятие им прямых мер в связи с разрешением международных споров, урегулированием положений, которые могут привести к спорам, определение угроз миру, устранение угроз миру и подавление нарушений мира, и решения, ко­торые не предусматривают принятия таких мер. Первая группа реше­ний требует единогласия постоянных членов, вторая — принимается процедурным голосованием.

К числу процедурных, относятся, например, решения о принятии или изменении правил процедуры Совета Безопасности, методах из­брания его председателя, об обеспечении возможности постоянного функционирования Совета, о времени и месте регулярных и специальных заседаний, о создании органов или учреждений, необходимых для выполнения функций Совета, о приглашении других членов Организации или нечленов, когда последние являются сторонами в споре, участвовать в дискуссиях в Совете.

В итоге положения о процедуре Совета Безопасности были изложены в ст. 28-32 Устава ООН.

Объясняя необходимость единогласия в отношении других вопро­сов, Декларация указывала, что в иных случаях «решения и действия Совета Безопасности могут иметь крупные политические последствия и могут даже положить начало цепи событий, которые могут, в конце концов, потребовать, чтобы Совет, выполняя свои обязанности, пред­принимал меры принуждения... Эта цепь событий начинается тогда, когда Совет решает провести расследование или определяет, что при­шло время обратиться к государствам с призывом разрешить их раз­ногласия или сделать сторонам рекомендации». Такие решения и дей­ствия требуют единогласия постоянных членов с оговоркой о том, что сторона в споре воздерживается от участия в голосовании.

Декларация четырех держав положила конец попыткам произволь­ного толкования вопроса о процедуре голосования в Совете Безопас­ности, и Конференцией Объединенных Наций был принят текст ны­нешней ст. 27 Устава ООН, в основе которого лежала «ялтинская фор­мула».

Таким образом, в Уставе ООН было закреплено важнейшее прин­ципиальное положение — обязанность сотрудничества и единогласия пяти постоянных членов Совета Безопасности при принятии Советом важных решений в качестве необходимого условия эффективности действий Организации Объединенных Наций по обеспечению всеоб­щего мира и безопасности, а также в качестве непременного условия принятия мер для предупреждения или пресечения агрессии.