Международный институционный механизм реализации

 

Международный организационно-правовой (институцион­ный) механизм реализации международного права включает: государства, организации и органы (комитеты, комиссии, су­дебные органы). Они осуществляют свою деятельность посред­ством переговоров, консультаций, встреч, конференций, рассмот­рения вопросов в согласительных комиссиях, судебного разби­рательства. В своей основе они представляют собой совокуп­ность средств мирного разрешения споров (в том числе возни­кающих в процессе реализации).

В соответствии с Декларацией о принципах международ­ного права 1970 г. принцип мирного разрешения споров обязы­вает государства стремиться "к скорейшему и справедливому разрешению своих международных споров путем переговоров, обследования, посредничества, арбитража, судебного разбира­тельства, обращения к региональным органам и соглашени­ям или иными средствами по своему выбору". Названные и иные мирные средства могут использоваться государствами не только для разрешения споров, но и в целях решения иных проблем — международного нормотворчества (включая право-обеспечительное), осуществления правопри-менительной дея­тельности, т. е. для обеспечения реализации норм международ­ного права.

В определении места и роли той или иной организацион­ной формы в процессе реализации норм международного права многое зависит от уровня и сферы сотрудничества, количества участников, заинтересованных в рассмотрении конкретного во­проса, от срочности, сложности и характера вопросов и других обстоятельств.

Государства. Для осуществления нормотворчества, обсуж­дения хода реализации действующих норм и совместного реа­гирования на их нарушения государства используют прежде всего переговоры. Они являются наиболее распространенной фор­мой обсуждения и решения международных проблем. Непосред­ственный контакт представителей государств позволяет быст­ро и детально ознакомиться с позициями друг друга, взаимны­ми претензиями, выяснить возможность и пределы уступок и компромиссов, на которые могут пойти государства.

По числу участвующих государств переговоры делятся на двусторонние и многосторонние.

Переговоры могут проводиться на различных уровнях в зависимости от статуса участвующих в них должностных лиц:

на уровне специально уполномоченных, послов, министров ино­странных дел. Особое значение имеют переговоры на высшем уровне — с участием глав государств и правительств.

Как правило, организация и проведение переговоров — дело самих государств. Однако в определенных ситуациях они могут воспользоваться помощью третьих государств (одного или не­скольких), международных органов или организаций и даже частных лиц.

В зависимости от роли третьих государств различают пе­реговоры, организованные посредством добрых услуг, и перего­воры с помощью посредничества третьего государства.

Ни добрые услуги, ни посредничество не являются само­стоятельными формами решения проблем. Основная цель доб­рых услуг и посредничества — содействие мирному урегулиро­ванию споров путем переговоров.

Многосторонние переговоры по особо важным и сложным проблемам в определенных случаях требуют юридически оформ­ленной процедуры их проведения и создания временных орга­нов. Такие переговоры имеют статус конференции.

Добрые услуги. Это — деятельность третьих государств по организации проведения переговоров между спорящими сторо­нами. Добрые услуги могут быть оказаны либо по просьбе спо­рящих сторон, либо по инициативе самих третьих государств. Роль третьего государства заключается в том, что оно создает благоприятные условия для установления контактов между спорящими сторонами, содействует вступлению их в перегово­ры посредством выяснения и передачи условий переговоров, предлагаемых одной стороной другой стороне, предоставления территории для встречи представителей спорящих сторон, вы­полняет различные просьбы спорящих сторон.

С началом переговоров полномочия третьего государства обычно заканчиваются, хотя оно может с согласия сторон при­сутствовать на переговорах. На решение спора третье государ­ство не может повлиять. Его услугами государства воспользо­вались лишь для установления контакта, встречи.

Посредничество — это деятельность третьих государств или международных организаций с целью не только организа­ции переговоров, но и оказания помощи в решении спора по существу.

Посредник является активным участником переговоров и имеет возможность влиять на процесс переговоров, а также на их результат. Он обязан глубоко изучить суть спора и ситуа­цию, возникшую в связи с ним. На основе анализа и оценки ситуации он может давать советы, рекомендации участникам переговоров, предлагать проекты такого решения.

Посредничество осуществляется в интересах спорящих сторон, какие-либо попытки навязывать решение должны быть исключены. В ст. 6 Конвенции о мирном решении международ­ных столкновений 1907 г. подчеркивается, что "добрые услуги или посредничество, будут ли они применяться по просьбе спо­рящих сторон или по почину непричастных столкновению дер­жав, имеют исключительное значение совета и отнюдь не могут почитаться обязательными".

Международное право не содержит специальных процес­суальных норм, регламентирующих процедуру переговоров. Стороны сами могут определять правила и руководствоваться общими принципами международного права — суверенного ра­венства, сотрудничества государств друг с другом, невмеша­тельства во внутренние дела другого государства и др.

Результатом переговоров может быть выяснение позиций государств, обмен мнениями по тому или иному вопросу, под­писание соглашения или принятие иного решения (например, о применении мер в отношении государства-нарушителя, о пере­даче дела в судебные или арбитражные органы и др.).

Консультации. В договорах нередко предусматривается, что наряду с переговорами государства проводят консульта­ции, встречи, причем иногда в одном договоре речь идет и о переговорах, и о консультациях, и о встречах.

На консультациях чаще всего государства обсуждают во­просы, уже урегулированные правом, дают по ним друг другу советы.

Для встречи характерным является непосредственный ха­рактер, тогда как переговоры и консультации могут проводить­ся и путем переписки, а также по телефону. Встречи и кон­сультации, предусмотренные в одном договоре, не противопос­тавляются друг другу, подчеркиваются лишь необходимость более тщательной подготовки, авторитетность одной (встречи) и оперативность, рабочий характер другой (консультации).

Международные конференции. В рассматриваемом контек­сте международная конференция — это временный форум го­сударств — участников договора для определения мер по обес­печению его выполнения. Основные цели конференций: обсуж­дение информации по исполнению договора, разработка реко­мендаций, учреждение специальных органов для обеспечения выполнения обязательств по договору, рассмотрение и приня­тие поправок. Этот перечень не является исчерпывающим, каждая конференция может иметь свои цели и задачи в зависимо­сти от сферы сотрудничества, намерения участников и т. д.

Конференциям по рассмотрению договоров государства придают большое и все возрастающее значение. Можно при­знать уже типичной ситуацию, когда, заключая договор, госу­дарства предусматривают созыв участников договоров для рас­смотрения того, как сказано, например, в ст. 12 Конвенции о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и их уничтожении 1972 г., "как действует конвенция, чтобы иметь уверенность в том, что цели, изложенные в преамбуле, и поло­жения конвенции... осуществляются".

В сентябре 1991 г. в Женеве состоялась третья конферен­ция по рассмотрению действия Конвенции. Изучив практику реализации, государства пришли к выводу о необходимости пре­дусмотреть определенные меры проверки. Было принято реше­ние об учреждении Специальной группы правительственных экспертов, которая должна провести работу по определению критериев запрещенной и незапрещённой деятельности. Кроме того, в целях обеспечения реализации Конвенции государства договорились о таких мерах, как обмен данными об исследова­тельских центрах, о национальных программах исследований в области биологической защиты, о вспышках инфекционных за­болеваний, а также о разработке законодательных и иных мер с целью предотвращения запрещенной деятельности.

Четвертая конференция (декабрь 1996 г.) положительно оценила работу Специальной группы (создана в 1994 г.) по раз­работке контрольного механизма. Доклад этой комиссии дол­жен быть представлен на Специальную конференцию до 2001 года. На пятой конференции, которая должна состояться не позднее 2001 года, будут рассмотрены выводы Специальной кон­ференции, включая подлежащий принятию консенсусом юри­дически обязывающий документ по укреплению Конвенции (ее контрольного механизма).

Конференции являются необходимым и важным этапом в претворении договорных положений в жизнь, анализируя на многосторонней основе ход выполнения договора. Конференции участников Договора о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов ору­жия массового уничтожения 1971 г. констатировали, что обяза­тельства, принятые в соответствии со ст. 1 Договора, добросовестно выполняются всеми государствами-участниками. Важ­ную роль сыграли конференции по другим договорам, в частно­сти, по Договору о нераспространении ядерного оружия, по Кон­венции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду.

В силу специфики международного права проведение кон­ференций призвано оказать действенную помощь в реализации его норм и является важным условием повышения их эффек­тивности.

Международные органы. Расширение и углубление сотруд­ничества государств неизбежно ведут к усложнению организа­ционных форм его обеспечения. Государства все чаще создают специальные международные органы — комитеты, комиссии, рабочие группы. Они могут создаваться на постоянной основе (комитеты по защите прав человека, комиссии по экономиче­скому, торговому, научно-техническому сотрудничеству и др.) либо для решения какого-либо конкретного вопроса или спора (следственные и согласительные комиссии, миссии экспертов и докладчиков по выяснению фактов и др.).

Конкретные функции и порядок действия международных органов определяются договорами, на основе которых они уч­реждаются специальными соглашениями, резолюциями Гене­ральной Ассамблеи ООН. Так, Генеральная Ассамблея в 1977 г. учредила Специальный комитет по усилению эффективности принципа неприменения силы в международных отношениях. Во исполнение Декларации 1960 г. о предоставлении независи­мости колониальным странам и народам в 1961 г. был создан Специальный комитет по вопросу о ходе осуществления Декла­рации. В соответствии со ст. 8 Конвенции об охране всемирного культурного наследия 1972 г. учрежден межправительственный Комитет всемирного наследия.

Задача подобных международных органов — изучение и оценка действия конкретных принципов и норм, а также разра­ботка мер по более успешному их осуществлению. В докладах комитетов о своей работе, в резолюциях Генеральной Ассам­блеи четко прослеживается мысль о том, что их деятельность служит необходимым условием и вместе с тем значитель­ным средством усиления действенности норм международного права.

Комитет по правам человека учрежден в соответствии со ст. 28 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. Он изучает доклады, представляемые государст­вами — участниками Пакта, т. е., по существу, проводит кон­троль за реализацией обязательств. Комитет направляет свои замечания государствам относительно соблюдения Пакта, по­лучает и рассматривает сообщения, что какое-либо государст­во не выполняет своих обязательств. Комитет может оказывать добрые услуги заинтересованным сторонам, в некоторых слу­чаях создает согласительные комиссии.

Создание международных органов предусматривают и дру­гие многосторонние договоры: Международная конвенция о ли­квидации всех форм расовой дискриминации 1966 г. (Комитет по ликвидации расовой дискриминации), Конвенция против пыток 1984 г. (Комитет против пыток) и т. д.

Учреждаются также двусторонние межправительственные органы — смешанные комиссии, рабочие группы и др. Как пра­вило, на смешанные комиссии возлагаются следующие функ­ции: а) контроль и координация выполнения соглашений; б) разработка программ дальнейшего развития сотрудничества; в) разработка мер по решению проблем, которые могут возник­нуть при выполнении соглашений; г) выработка рекомендаций по развитию сотрудничества.

Международные организации. В процессе реализации норм международного права особое место занимает непосредствен­ная оперативная деятельность международных межправитель­ственных организаций. Они создаются для координации сотруд­ничества государств в определенной сфере и по возможности оказывают необходимую помощь государствам в реализации договоров в той же сфере сотрудничества. В свою очередь госу­дарства содействуют в достижении международными органи­зациями их уставных целей. Так, согласно Конвенции о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности 1970 г., государства-участники могут обращаться за содействием к Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры относительно информации, кон­сультаций и услуг экспертов и добрых услуг, а Организация по своей инициативе может проводить исследования по вопросам незаконного перемещения культурных ценностей, делать госу­дарствам предложения по выполнению Конвенции. Если воз­никнут разногласия относительно ее применения, ЮНЕСКО может предложить добрые услуги для достижения соглашения между государствами.

Деятельность международных организаций по оказанию помощи государствам в развитии образования, культуры, средств информации (ЮНЕСКО), в предоставлении оборудования, ядер­ной технологии и материалов для использования их в мирных целях (МАГАТЭ), в содействии развитию сельского хозяйства, промышленности, транспорта, здравоохранения и других сфе­рах (ПРООН), другие виды помощи — это, по существу, созда­ние материальной базы реализации норм международного пра­ва государствами. В будущем роль международных организа­ций в данной сфере будет возрастать, особенно в осуществле­нии прав человека, а именно: получение информации через международные информационные центры и агентства, доступ к культурным ценностям путем осуществления международных культурных программ, охрана здоровья и т. д.

Что касается правового обеспечения реализации норм ме­ждународного права, то организации могут наделяться весьма широкими и разнообразными полномочиями. Они принимают конкретизирующие и детализирующие акты (например, Дек­ларация о принципах международного права 1970 г., принятая Генеральной Ассамблеей), акты толкования (резолюция Гене­ральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 г. "Определение агрессии"), осуществляют контроль за исполнением междуна­родных обязательств (рассмотрение докладов о мерах по ис­полнению обязательств, обсуждение эффективности реализа­ции договора, проведение инспекций и др.).

Существенна роль международных организаций также в деле решения споров. Они вправе предоставлять добрые услуги в споре о толковании и применении норм международного пра­ва (такое право по некоторым соглашениям предоставляется, например, ЮНЕСКО). Они осуществляют функции и правоприменительных органов — от выяснения обстоятельств до приня­тия решений (правоприменительного акта) по конкретному во­просу, включая применение санкций (деятельность Совета Безо­пасности и Международного Суда ООН, Суда Европейских со­обществ, арбитражных и других органов, входящих в структу­ру международных организаций).

Мирное решение международных споров является важней­шей функцией ООН. В п. 1 ст. 1 Устава ООН предусматривает­ся, что одной из целей ООН является "... проводить мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживание или разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира".

Мирному разрешению споров специально посвящена гл. VI Устава ООН. Поскольку главная ответственность по поддержа­нию мира возлагается на Совет Безопасности, ему вверяются основные полномочия по разрешению споров. Он рассматрива­ет любой спор или ситуацию, которая способна привести к ме­ждународным трениям или вызвать спор, для определения того, не может ли продолжение спора или ситуации угрожать под­держанию международного мира и безопасности.

Совет Безопасности может: 1) потребовать от сторон раз­решения спора при помощи мирных средств (п. 2 ст. 33); 2) ре­комендовать надлежащую процедуру или методы урегулиро­вания (п. 1 ст. 36); 3) рекомендовать такие условия разрешения спора, какие найдет подходящими (п. 2. ст. 37); 4) делать споря­щим сторонам в любом споре рекомендации по их просьбе с целью мирного решения спора (ст. 38).

Если стороны уладили спор после передачи его в Совет Безопасности, он прекращает дело. Вместе с тем ни одна из спорящих сторон не может прекратить дело в Совете Безопас­ности по своему усмотрению.

Споры могут рассматриваться также в Генеральной Ас­самблее ООН. В соответствии с п. 2 ст. 11 Устава она может обсуждать и давать рекомендации по любым вопросам, относя­щимся к поддержанию мира и безопасности по просьбе любого члена Организации, государств — не членов, а также Совета Безопасности. Если Совет Безопасности уже рассматривает спор, Генеральная Ассамблея не может делать какие-либо рекомен­дации в отношении него, если Совет не запросит об этом.

Региональные структуры. Международные споры могут рассматриваться также в региональных организациях (напри­мер, ОБСЕ, ОАЕ, ЛАГ, ОАГ) и в рамках иных форм постоянно­го сотрудничества. Устав ООН рекомендует использовать воз­можности региональных соглашений и органов для разрешения споров до передачи их в Совет Безопасности. Последний же должен поощрять мирное разрешение местных споров при по­мощи таких организаций. В частности, Организация африкан­ского единства и Лига арабских стран сыграли позитивную роль в решении ряда спорных территориальных проблем. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (прежде СБСЕ) оказывает позитивное воздействие на урегулирование слож­ных, конфликтных ситуаций в ряде районов бывшего Союза ССР. В ОБСЕ складывается для этого надлежащая правовая основа. В рамках ОБСЕ принята Конвенция по примирению и арбитражу. Предусматривается создание примирительного ар­битражного суда.

Следственные комиссии. Деятельность следственных и со­гласительных комиссий обычно связана с нарушением норм международного права или угрозой такого нарушения. Они вы­ясняют фактические обстоятельства нарушения норм или уг­розы нарушения (в том числе посредством использования дан­ных контрольной деятельности) и дают им юридическую оцен­ку. Согласно Конвенции о мирном решении международных столкновений 1907 г. следственные комиссии обязаны облегчать разрешение споров выяснением вопросов факта посредством беспристрастного и добросовестного расследования. Они учре­ждаются на основе особого соглашения между спорящими сто­ронами, в котором точно определяются факты, подлежащие расследованию, порядок образования комиссии, объем полно­мочий, а также место пребывания комиссии, язык, которым она будет пользоваться (ст. 10).

Каждая спорящая сторона обязана сообщать комиссии фак­ты, представлять акты, бумаги и документы, которые будут необходимы для раскрытия истины (ст. 19), обеспечить явку свидетелей и экспертов, находящихся на ее территории (ст. 23).

Следственные комиссии являются лишь элементом систе­мы правоприменительных органов, поскольку выполняют лишь часть функций, присущих последним, — выяснение фактиче­ских обстоятельств. В итоге своей работы следственная комис­сия составляет доклад, который не имеет обязывающего значе­ния. За государствами — участниками спора — сохраняется полная свобода воспользоваться им по своему усмотрению.

Согласительные комиссии. В отличие от следственных со­гласительные комиссии не ограничиваются выяснением фак­тов; они оценивают факты и могут вырабатывать условия уре­гулирования вопроса (или спора), хотя предложения согласи­тельной комиссии также не являются обязательными для сто­рон.