В соответствии с основами конституционного строя система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно. Правовой основой образования и деятельности органов государственной власти субъектов Федерации являются Конституция РФ, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Федерации.
Основные законодательные акты, регулирующие взаимодействие федерального правительства и субъектов РФ:
1. Конституция РФ.
2. Бюджетный кодекс РФ.
3. Налоговый кодекс РФ.
4. Указ Президента РФ от 03.06.1996 N 803 "Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации".
5. Постановление правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация».
6. Федеральный закон “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации”// Собрание законодательства РФ. 1995. № 30. 24 июля
4. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"
5. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Конституция РФ определяет основные базовые принципы, на которых должна строиться их деятельность:
• самостоятельность и независимость органов власти субъектов РФ, которые вне предметов федерального и совместного ведения обладают всей полнотой государственной власти;
• государственная целостность и единство органов государственной власти;
• защита прав граждан на всей территории РФ;
• разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Федерации.
Государственную власть в субъекте Российской Федерации осуществляют образуемые в нем законодательные (представительные) и исполнительные органы власти, а также федеральные органы исполнительной власти и суды, образованные и действующие на его территории. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" более детально определяет основы их деятельности и полномочия. Согласно закону систему органов государственной власти в субъекте РФ составляют законодательный (представительный) орган власти, высший орган исполнительной власти, а также иные органы государственной власти, образованные и действующие на территории субъекта Федерации в соответствии с российским законодательством. Перечень исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Однако асимметричный принцип построения федерации, основанный на разностатусности субъектов и закрепленный в Конституции, создал условия для существенных отличий в системе органов государственной власти республик, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения.
Законодательные представительные органы власти субъектов Российской Федерации являются постоянно действующими органами государственной власти. Структура их, официальное название и численность депутатов определяются самими субъектами с учетом местных, национальных и иных исторических особенностей.
Федеральный закон определяет полномочия регионального законодательного представительного органа власти по 29 основным позициям. Наиболее важные их них - принятие конституции (устава) субъекта Российской Федерации, соответствующих законов и иных правовых актов по вопросам регионального значения, контроль за их соблюдением; утверждение бюджета и контроль за его исполнением; принятие программ и планов социально-экономического развития; установление основ организации и деятельности органов местного самоуправления, структуры органов исполнительной власти субъектов РФ.
Виды региональных, представительных законодательных органов власти имеют своеобразные отличия. Среди них можно выделить институты с разными правовыми статусами:
• республиканские парламенты;
• краевые законодательные собрания;
• областные думы;
• городские думы (Москва, Санкт-Петербург);
• представительные органы власти автономных округов и области. Только республиканские парламенты имеют право принимать конституции
соответствующих республик и носят название “парламент”; другие региональные представительные органы власти имеют право принимать устав области, края или города.
В президентских республиках, которых большинство, полномочия представительных законодательных органов власти весьма ограничены, практически лишены контрольных функций над правительством, за исключением принятия бюджета; высшее должностное лицо подписывает законы, принятые представительным законодательным органом, самостоятельно формирует исполнительные органы власти.
В полупрезидентских республиках законодательный представительный орган участвует в формировании правительства и обладает частично контрольными полномочиями по отношению к нему; имеется должность главы правительства, председателя, т.е. повторяется общефедеральная схема, однако высшее должностное лицо не имеет права роспуска своих парламентов.
В парламентских республиках полномочия парламентов весьма широки. Так, Государственное Собрание Эл Курултай является высшим представительным, законодательным, контрольным и распорядительным органом власти на территории Республики Алтай. По Конституции Республики Марий Эл Государственное Собрание - не только высший представительный, но и постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти.
По структуре большинство региональных парламентов - однопалатные, и только четыре имеют двухпалатную структуру: парламенты Республики Саха (Якутия), Республики Карелия, Кабардино-Балкарской Республики, Башкортостана.
Парламенты в большинстве своем состоят из комитетов и комиссий. Так, Государственное Собрание Алтайского края состоит из семи комиссий: по законодательству; местному самоуправлению; экономической политике; социальной защите; экологии; аграрным вопросам; культуре и образованию. Верховный Совет Хакасии состоит из восьми комиссий, парламент Чувашской Республики - из семи комитетов. Сложную структуру имеет парламент Башкортостана. Он состоит из двух палат: Палаты представителей и Законодательной палаты с равным количеством комитетов (по семь).
Законодательными представительными органами власти областей и краев являются областные и краевые думы. Спецификой данных представительных органов власти является их небольшой состав. Однако несмотря на малочисленный состав в них также образуются комитеты и комиссии. В целом, хотя характерным отличием региональных представительных органов власти является их огромное разнообразие, отличие по структуре, размерам, выполняемым функциям, можно отметить, что региональные законодательные представительные органы власти прошли стадию своего организационного и правового становления и в настоящее время являются полноценными органами государственной власти.
Система органов исполнительной власти устанавливается субъектами РФ самостоятельно, причем имеет сходство при формировании и в республиках, и в других субъектах РФ. Во-первых, основной особенностью организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации является двухуровневая система правового регулирования, обусловленная следующими факторами: разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, с одной стороны, и необходимостью обеспечения единства системы органов исполнительной власти - с другой. Субъекты РФ самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории, но вместе с федеральными органами исполнительной власти образуют единую систему органов исполнительной власти в России.
Во-вторых, органы исполнительной власти функционируют, как правило, на основе одного из перечисленных вариантов.
• Высший орган исполнительной власти возглавляет и формирует высшее должностное лицо самостоятельно. В этом случае высший орган исполнительной власти (правительство) полностью ответственно перед высшим должностным лицом субъекта Федерации. Это характеризует систему органов исполнительной власти президентских республик.
• Высший орган исполнительной власти имеет "двойную ответственность": перед высшим должностным лицом и законодательным органом субъекта Федерации. Высшее должностное лицо не является главой исполнительной власти непосредственно, поскольку имеется должность председателя правительства. Это характерно для смешанных, полупрезидентских республик и большинства краев и областей.
• При коллегиальной системе формирования и организации исполнительной власти в парламентских республиках исполнительная власть (правительство) формируется представительным законодательным органом власти. Это имеет место в Удмуртской Республике, Республике Дагестан.
Возглавляет систему органов исполнительной власти администрация, как например, в Приморском крае, Правительство (Хабаровский край, Ленинградская область, республики). Они обладают собственной компетенцией для самостоятельного решения задач социально-экономического развития всей территории и использования для этих целей всех имеющихся ресурсов. Состав администрации формируется главой администрации.
Администрация выполняет следующие основные функции:
• разрабатывает и представляет на утверждение представительному органу бюджет и обеспечивает его исполнение;
• распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собственности субъекта РФ;
• разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, социальной сферой;
• осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
• принимает в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения).
Для выполнения функций исполнительной власти в администрации создаются структурные подразделения: комитеты, управления, отделы (в республиках - министерства) администрации. Они непосредственно осуществляют управление соответствующими отраслями экономической, социально-культурной и административно-политической сфер государственного управления.
Проблемой является отсутствие единого подхода к определению видов органов власти на этом уровне. В регионах имеются разные по наименованию органы. Так, в сфере образования в республиках это министерства, в областях и краях - департаменты, комитеты, главные управления или просто управления и т.д. Эти органы находятся в двойном подчинении: по вертикали они подчиняются соответствующему федеральному органу власти, а по горизонтали - главе исполнительной власти субъекта и входят в структуру администрации. При этом они, как правило, имеют в районах и городах края (области) подчиненные органы, образуя соответствующие системы управления отраслевого и межотраслевого характера в границах края (области).
Следует отметить существующую неравнозначность вертикального и горизонтального подчинения для различных органов власти. Такие специфические структуры, как управление внутренних дел, а также территориальные органы налоговой службы, налоговой полиции и некоторые другие, имеют федеральное подчинение. Частично вопрос двойного подчинения находит свое разрешение в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, которые по Конституции РФ могут заключать между собой федеральные органы исполнительной власти и субъектов Федерации. Однако в целом вопрос двойного подчинения не нашел пока разрешения ни в законодательстве, ни в науке.
Таким образом, становление и деятельность системы органов регионального управления тесно связаны с особенностями государственного устройства, тенденциями развития федеративных отношений, а также специфической региональной стратегией управления.
