Задачи и функции полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе можно условно подразделить на несколько блоков. Г.О. Матюшкин, например, выделяет три таких блока: координирующий, контрольный и представительский,[67] О.Н Бирин - координирующий, контрольный и управленческий блоки.[68] К.В. Черкасов основные направления работы полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах объединил в функциональные блоки: представительский, кадрово-наградной, социально-экономический, контрольно-координационный, информационно аналитический, отдельно выделена работа с обращениями граждан.[69]
Нам представляется предпочтительней классификация, которую дала И.В. Сыскова, в совокупности определившая следующие основные направления деятельности полномочных представителей: организационно- координационное, контрольное, обеспечительное (кадровое) и отчетно- аналитическое [70]. Рассмотрим далее направления деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах более подробно.
а) Организационно-координационное направление (организация - совокупность процессов или действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого[71]; координировать — согласовывать, устанавливать целесообразное соотношение между какими-нибудь действиями, явлениями[72]). Связано с деятельностью данного должностного лица в сфере обеспечения согласованных действий федеральных, региональных и местных органов власти и управления в области реализации ими основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ, включая их взаимодействие и координацию с институтами гражданского общества на территории федеральных округов.[73]
Данная задача соотносится и направлена на обеспечение реализации конституционного правомочия Президента РФ, закрепленного п.3 статьи 80 Конституции России — определять в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства.[74] В этих целях, полномочный представитель Президента:
- обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;
- организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;
- разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;
- согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;
- принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
- организует по поручению Президента РФ проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа.[75]
В научной литературе деятельность полномочного представителя Президента РФ по данному направлению вызывает многочисленные споры.
Так, М.И. Вильчек считает, что «функция «координации» возникает только в условиях раскоординированности работы в регионах, прежде всего Правительства и его территориальных органов».[76]
Некоторые авторы высказывают сомнения в том, может ли полномочный представитель влиять каким-либо образом на деятельность федеральных и региональных органов исполнительной власти и насколько необходима эта «дублирующая» по отношению к функциям Правительства, а отчасти и к функциям руководства субъектов федерации деятельность.[77]
Таким образом, можно согласиться с мнением A.B. Семенова, который считает, что большинство функций полномочных представителей, так или иначе, соотносятся с функциями Правительства РФ и руководства субъектов Федерации. С политической точки зрения, подобное дублирование - результат признания Президентом страны факта недоработок и неэффективной работы Правительства, органов исполнительной власти субъектов Федерации. С организационной стороны - это попытка контроля, а в некотором смысле и прямого вмешательства Президента РФ в компетенцию данных органов.[78]
В то же время, представители Президента РФ в федеральных округах не входят в исполнительную ветвь власти, а, соответственно, не имеют полномочий вмешиваться в компетенцию ее органов. Как личные представители Президента РФ, они способствуют реализации его правомочий, закрепленных п.2 ст. 80 Конституции РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.[79]
Некоторые функции, не могут быть предоставлены главой государства в одностороннем порядке, поскольку они затрагивают предметы ведения субъектов РФ. Например, организация по поручению Президента РФ проведения согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, не может быть определена без согласования с субъектами РФ и без закрепления в Конституции (Уставе) субъекта РФ.[80]
Полагаем, что далее нет необходимости специально доказывать, важность организационно-координационного направления деятельности полномочных представителей Президента России в федеральных округах, которое в настоящее время является необходимым и обособленным.
б) Как важное и рассчитанное на длительную перспективу, следует оценивать и следующее направление деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах - контрольное (контроль - проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора[81]).
Эффективный контроль, т.е. способность государства обеспечить своевременное и точное исполнение принимаемых решений, является серьезной проблемой современной России.[82] Нельзя не согласиться с бытующим мнением, что в настоящее время в России государственный контроль слаб, имеют место избыточность контрольных органов, их параллелизм и дублирование, нет эффективной координации работы таких органов.[83]
Между тем, специфика президентского контроля определяется конституционным статусом Президента РФ как главы государства, не принадлежащего ни к одной ветви власти. Соответственно полномочный представитель Президента РФ является элементом системы президентского контроля.
В соответствии с п. 5 Положения о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе, основной задачей полномочного представителя является организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти. Для реализации данной задачи полномочные представители Президента РФ:
- организуют контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;
- взаимодействуют с Контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры РФ при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ;
- вносят Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.[84]
Контрольное направление деятельности полномочного представителя Президента в федеральном округе является видом обратной связи, по каналам которой Президент РФ получает информацию о состоянии исполнения принимаемых им решений, а также о состоянии исполнения требований законодательных и иных нормативных актов, решений, принимаемых органами государственной власти и их должностными лицами. Это позволяет выявить причины нарушения и сбоев, своевременно разработать и реализовать меры по устранению таких нарушений, в конечном счете - повысить эффективность государственного управления в федеральных округах.[85]
Учитывая особую роль Президента РФ в системе государственного управления, высокую степень доверия народа к главе государства, работа Президента и его аппарата в сфере государственного контроля в ближайшей перспективе выходит на первый план, с усиливающимся, как представляется, значением полномочных представителей Президента в федеральных округах.
По нашему мнению, развитие контрольных функций деятельности полномочных представителей требует совершенствования нормативной правовой базы, регулирующей вопросы контрольной деятельности и формирование системы государственного контроля, а именно разработки и принятия федерального закона РФ «Об основах государственного контроля в Российской Федерации», который устанавливал бы: принципы организации государственного и других видов контроля; место и статус полномочных представителей в системе государственного контроля; ответственность контрольных органов за состояние дел в подконтрольной сфере; порядок и критерии оценки эффективности контрольной деятельности.[86]
в) Перейдем далее к важнейшему направлению деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе - обеспечению реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ
Президент России в своем Послании Федеральному Собранию в 2002 году отметил, что «настало время перенести на окружной уровень исполнение некоторых федеральных функций...— в части контрольной и кадровой работы. А именно - в сферах финансового контроля и согласования кандидатур на должности в региональных подразделениях федеральных ведомств».[87]
Как известно, кадровая политика является элементом механизма укрепления вертикали федеральной власти. Именно человеческие личностные качества, профессионализм конкретных людей определяют действенность принимаемых решений, эффективность их реализации, уровень доверия населения.
Вот почему кадровые полномочия представителя Президента в федеральном округе занимают приоритетное место в структуре его должностных функций, а для их реализации полномочный представитель[88]:
- анализирует состояние с кадровой обеспеченностью в правоохранительных органах, вносит Президенту РФ соответствующие предложения;
- согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти;
- вносит Президенту РФ представления о награждении государственными наградами РФ высших должностных лиц субъектов Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа (в соответствии с Положением о государственных наградах РФ)[89];
- согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа, представления о награждении государственными наградами РФ, об объявлении благодарности Президента РФ, а также о присвоении почетных званий РФ, высших воинских и специальных званий;
- вручает в федеральном округе по поручению Президента РФ государственные награды РФ, а также объявляет благодарность Президента РФ;
- рассматривает кандидатуры атаманов войсковых казачьих обществ, избранных высшими представительными органами управления этих казачьих обществ, и вносит Президенту РФ предложения об их утверждении.
Таким образом, федеральная кадровая политика, реализуемая полномочным представителем Президента РФ, - необходимый элемент укрепления вертикали государственной власти, рычаг реального воздействия, с одной стороны, на отраслевые федеральные структуры, которые должны «приспосабливать» свою деятельность к особенностям субъектов, а с другой стороны - на региональные элиты и финансово-промышленные группы, нередко стремящиеся противопоставить местные интересы общефедеральным.
В настоящее время значение полномочных представителей Президента РФ по формированию и работе с кадровым резервом многократно возрастает.
Очевидно, что без успешного проведения административной реформы, повышения уровня государственной службы вряд ли возможно рассчитывать на успех любых преобразований в России, реализацию конституционных приоритетов и стратегических программ государственного развития. Поэтому кадровая политика в органах государственной власти и местного самоуправления остается одной из важнейших составляющих деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.[90]
г) Следующее, отчетно-аналитическое направление деятельности полномочных представителей связано с задачей представления Президенту регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесения Президенту РФ соответствующих предложений. Посредством этой работы обеспечиваются конституционные правомочия Президента РФ, который, не вмешиваясь в реализацию социально - экономической политики на местах непосредственно, отвечает за ее формирование в рамках определения долгосрочных целей развития государства (ч.2 ст. 80 Конституции РФ).
В этих целях полномочные представители Президента РФ:
- анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения;
- согласовывает кандидатуры атаманов войсковых казачьих обществ, избранных высшими представительными органами управления этих казачьих обществ.[91]
Ежегодный отчет - это основной документ, в котором отражается деятельность полномочных представителей по реализации каждой из функции, указанных в Положении о полномочных представителях.
Помимо этого, полномочные представители докладывают главе государства в оперативном режиме не просто состояние дел, но и оценку мер, реализуемых всеми уровнями органов власти с оценкой их эффективности; вносят предложения по конкретным управленческим решениям, призванным разрешить возникший вопрос. Виды отчетности: годовая, ежеквартальная, либо по мере необходимости — оперативная отчетность.[92]
Одна из важнейших целей существования самого института полномочных представителей - обеспечить Президенту РФ понимание того, что происходит в целом по стране и в каждом федеральном округе; оперативное информирование руководства страны. Ни одна структура в стране не может предоставить столь полную и достоверную информацию главе государства, а также оперативно и своевременно реагировать, например, на несоответствие нормативного акта субъекта Федерации федеральному законодательству.[93]
Так, главный федеральный инспектор присутствует на заседании областного Законодательного собрания и докладывает в аппарат полпреда: какие вопросы обсуждались, какие законы приняты, есть ли противоречащие федеральному законодательству; если есть - сразу же пишет представление областному прокурору, тем самым сокращая время реагирования на принятие противоречащего законодательству РФ нормативного правового акта, количество которых каждый год может достигать нескольких тысяч (большой процент составляют акты органов местного самоуправления).
От задач и функций полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе, рассмотренных выше, соответственно, производны их должностные права и обязанности.
Несмотря на большой объем полномочий и функций полномочных представителей Президента РФ, обозначенных в Указе Президента от 13 мая 2000 г., правовой механизм их реализации остается неясным.
Анализ рассмотренных выше функций свидетельствует о том, что полномочные представители имеют возможность влиять на работу любого федерального органа управления на территории федерального округа, включаясь в процесс принятия (или неприятия) управленческих решений, через реализацию функций: согласования проектов решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта РФ, находящегося в пределах этого округа; кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и иные должности в пределах округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти. Также, он принимает участие и в работе органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа.[94]
Вместе с тем, вызывают вопросы урегулирования статуса, процедур, ответственности сторон и последствия данных согласований, соотношения процедур принятия решений в министерствах и ведомствах с правом окружных полпредов их согласования и др. Заметим, что Положение о полномочных представителях не регламентирует эти вопросы. В правовой практике нет поручений разработать и нормативно закрепить соответствующие процедуры, наделение полпредов административными и лоббистскими возможностями не сопровождается их должностной ответственностью.[95]
В юридической литературе отмечается, что установленный в Положении о полномочном представителе перечень основных задач неточен, не является исчерпывающим и не в полной мере отражает весь спектр их деятельности. В этой связи имеет место неоднозначное восприятие своих задач отдельными полномочными представителями. С учетом многообразия геополитических, экономических, социальных и иных характеристик и качеств федеральных округов, присоединимся к мнению исследователей, согласно которому нынешний институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в значительной степени имеет «личностную составляющую», при которой опыт предыдущей практической деятельности, собственная иерархия ценностей оказывают непосредственное влияние на функционирование конкретного полномочного представителя.[96]
Полагаем, что отсутствие у полномочных представителей конкретных властно-распорядительных полномочий по отношению к органам государственной власти является следствием производности статуса полномочных представителей от конституционно-правового статуса Президента РФ. Сегодня полномочные представители зачастую при осуществлении своих функций используют неформальные процедуры, что в условиях несовершенства правовых механизмов и пробелов законодательства обеспечивает эффективность их деятельности, но с правовой точки зрения неприемлемо, порождает негативные последствия, в том числе нарушение законности, бюрократизм.[97]
Нам представляется справедливым предложение предшествующих исследователей о необходимости устранения правовых пробелов в регламентации деятельности полномочных. В частности, на наш взгляд в Положении о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе было бы целесообразным определить в качестве задачи полномочного представителя:
1. Выполнение отдельных поручений Президента РФ. Ранее такая норма имела место в Положении о полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ.[98] На практике в процессе своей деятельности полномочные представители постоянно исполняют отдельные поручения Президента РФ.
2. Содействие обеспечению прав и свобод человека и гражданина в пределах соответствующего округа. Такая задача соотносится с конституционным правомочием Президента России как гаранта прав и свобод человека и гражданина (ч.2 ст.80 Конституции РФ). Общие требование федерального законодательства, в соответствии с которым все государственные служащие обязаны в пределах своей компетенции обеспечивать права и свободы граждан, не восполняют данный пробел, поскольку не ставит данную задачу в деятельности государственных органов вообще и полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, в частности в качестве самоцели.[99]
Подводя итоги вышесказанному заметим, что Президент РФ через своих полномочных представителей в федеральном округе в территориальном разрезе реализует на местах компетенцию в сфере реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, в области согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти всех уровней и контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти. Однако для успешного разрешения данных задач необходимы постоянный поиск и апробация новых государственно-правовых механизмов управления.
