Постоянные представительства Российской Федерации при региональных организациях

Российская Федерация в качестве полноправного члена, на­блюдателя (или имея специальный статус) участвует в работе ряда крупных международных региональных организаций: европей­ских — ОБСЕ, Совете Европы, ЕС; евразийской — СНГ; трансат­лантической — НАТО; американской — ОАГ. В соответствии с договором об учреждении организации или на основе ее Устава, если речь идет о полноправном участии (СНГ, ОБСЕ), или по со­глашению между организацией и Россией, оформленному на меж­правительственном уровне, в случае вступления в организацию (Совет Европы), обретения статуса наблюдателя (ОАГ) или специ­ального статуса (ЕС, НАТО), Россия назначает своего постоянно­го представителя при этой организации и открывает постоянное представительство. Его задачи, структура и организация деятель­ности регламентируются Положением о Постоянном представи­тельстве Российской Федерации при международной организации. Представительство учреждается Постановлением Правительства Российской Федерации в месте нахождения штаб-квартиры меж­дународной организации, является государственным органом внешних сношений и входит в систему МИД России.

На основе сложившейся практики работа Постпредства стро­ится на основе квартальных планов, составляемых с учетом указа­ний МИД. Технологически разработка перспективного плана представляет собой следующий процесс: каждое из подразделений Постпредства предоставляет свои соображения о направлениях работы Постпреду, которые после утверждения им согласовыва­ются с курирующим департаментом МИД.

В Постпредстве могут создаваться отделы или группы по на­правлениям деятельности, такие как политический, экономичес­кий, правовой, межпарламентских связей и т.д. Его штатное рас­писание утверждается в установленном порядке МИД России. Что касается задач и функций наших постпредств при региональных организациях, то они в основном совпадают с задачами и функ­циями нашего Постоянного представительства при ООН. Их кор­рекция, естественно, зависит от профиля организации, специфики ее деятельности, статуса, который мы имеем в данной организа­ции, объема отношений и других факторов.

Остановимся подробнее на организации Постпредств РФ при вышеперечисленных организациях и продемонстрируем особен­ности прохождения дипломатической службы в каждом конкрет­ном постпредстве.

Россия участвует в работе Содружества Независимых Государств (СНГ) с 1991 г. в качестве учредителя в соответствии с Протоко­лом к Соглашению о создании СНГ от 21 декабря 1991 г. В мае 1993 г. был создан Исполнительный секретариат СНГ со штаб-квартирой в Минске. Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. там же было учреждено Постоянное представи­тельство России при уставных и других органах Содружества, Ука­зом Президента от И декабря 1996 г. был назначен первый Посто­янный представитель России.

В настоящее время российское представительство осуществляет огромный объем работы по реализации нашего внешнеполитичес­кого курса в СНГ и поддержанию с ним соответствующего уровня отношений. Правовой статус Постпредства отрегулирован в соот­ветствии с международно-принятыми нормами, а его сотрудники пользуются дипломатическими иммунитетами и привилегиями, аналогичными с теми, которые имеет дипломатический персонал Посольства РФ в Белоруссии. Постоянный представитель РФ при СНГназначается Президентом России и имеет ранг Чрезвычайно­го и Полномочного Посла. В составе Представительства работают сотрудники первого Департамента стран СНГ и соответствующего регионального департамента.

Советская, а потом и российская дипломатии всегда принима­ли активное участие в работе Совещания по безопасности и сотруд­ничеству в Европе (СБСЕ), т.н. хельсинкском процессе, начало ко­торому было положено в ноябре 1972 г. Подписание хельсинкско­го Заключительного акта в 1975 г. явилось тем историческим рубе­жом, который инициировал поступательное движение к созданию общеевропейской организации. СБСЕ было с 1 января 1995 г. переименовано в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Штаб-квартирой организации стала Вена. Участ­ники ОБСЕ пришли к договоренности, что аккредитация постоян­ных представителей при ОБСЕ происходит через Секретариат ОБСЕ в Вене путем направления ноты МИД с последующим ин­формированием Секретариатом всех 55 государств — членов орга­низации.

Постоянное представительство России при ОБСЕ было учреж­дено Распоряжением Правительства Российской Федерации 28 ок­тября 1995 г. по инициативе МИД России. Такой шаг был продик­тован необходимостью продвижения наших внешнеполитических приоритетов на европейском направлении, линией на закрепление за ОБСЕ центральной роли в обеспечении европейской безопас­ности и стабильности. Существовавший до 1995 г. делегационный формат нашего участия в работе этой общеевропейской организа­ции уже не отвечал возросшим задачам, которые ставились в рос­сийской концепции внешней политики, и российским интересам в общеевропейском регионе. К тому же создания постоянно дей­ствующей структуры в Вене требовали решения Будапештского (1994 г.) саммита ОБСЕ, направленные на институционализацию представленности государств-участников в ключевом органе ОБСЕ — Постоянном совете, призванном осуществлять полити­ческие консультации и принимать решения в напряженном повсе­дневном режиме.

Российское постпредство официально было открыто 1 июня 1996 г. Возглавляет его Постоянный представитель Российской Федерации в ранге Чрезвычайного и Полномочного Посла, кото­рый назначается Президентом России. В состав Представительст­ва входят заместитель Постпреда в ранге Чрезвычайного и Полно­мочного Посланника и дипломатические сотрудники, команди­руемые, как правило, Департаментом общеевропейского сотруд­ничества (ДОС), ДВБР и региональным департаментом.

Другим не менее важным центром деятельности российской многосторонней дипломатии в Европе стал Страсбург, где с 1994 г. функции миссии—наблюдателя России при Совете Евро­пы выполняло Генконсульство Российской Федерации. После того, как 28 февраля 1996 г. Россия была принята в эту старей­шую европейскую организацию, Постановлением Правительства России в июле того же года при Совете Европы было учреждено Постоянное представительство РФ, утверждено его штатное распи­сание и Указом Президента Российской Федерации назначен По­стоянный представитель в ранге Чрезвычайного и Полномочного Посла.

Приоритетные функции нашего Постпредства:

- взаимодействие с постоянно действующими органами Совета;

- обеспечение работы наших делегаций на его сессиях;

- оказание содействия деятельности парламентской делегации РФ на сессиях ПАСЕ — Парламентской ассамблеи Совета Европы;

- осуществление контактов с Европейским судом прав чело­века.

Специфика прохождения дипслужбы в Представительстве Рос­сии при СЕ определяется характером самой организации, в фокусе внимания которой преобладают правовые и правозащитные во­просы. Это выдвигает особые требования к его кадровому составу. Главным образом, штаты Постпредства заполняются сотрудниками из ДГПЧ и ДП. При этом среди соискателей на вакансии в Пост­предстве предпочтение отдается тем, которые имеют базовое юри­дическое образование и практический опыт работы на этих на­правлениях (в первую очередь, это касается старших дипломати­ческих служащих).

Отдельное направление деятельности Постпредства — работа с парламентариями. Поэтому зачастую замещение должностей пред­лагается также представителям Департамента по связям с субъек­тами Российской Федерации, парламентом и общественно-поли­тическими организациями (ДСПО) и ДОС. Само место нахожде­ния штаб-квартиры Совета Европы делает необходимость присут­ствия в Постпредстве представителей I Европейского департамента (I ЕД). Служебная деятельность на этом направлении требует глубокой и в то же время узкой профессиональной специализации, чтопредполагает длительное пребывание дипломатического служа­щего в ротационной схеме «департамент (ДПГ4 или ДП) — пред­ставительство».

Но есть организации, в которых Россия участвует в качестве наблюдателя или имеет особый статус. В таком формате на евро­пейском азимуте мировой политики Россия осуществляет посто­янное взаимодействие с двумя важнейшими структурами Запа­да — Европейским Союзом (ЕС) и Организацией Североатланти­ческого договора (НАТО). Российские представительства при этих организациях имеют особый статус и учреждены на основе дву­сторонних соглашений Россия—ЕС и Россия—НАТО.

Одним из основных партнеров России в мировой политике и экономике является Европейский союз. Договорно-правовой базой сотрудничества в рамках этой организации стало широко­масштабное Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) Россия—ЕС, подписанное 24 июня 1994 г. и вступившее в силу 1 декабря 1997 г. СПС предусматривает развитие углубленных партнерских отношений в политической, экономической, торгово-финансовой, правовой, гуманитарной и культурной областях. В соответствии с СПС учрежден механизм политического и дипло­матического взаимодействия. Ключевую роль играют встречи на высшем уровне по формуле «1+2»: Президент России — председа­тель Евросовета и председатель Комиссии ЕС, проходящие дваж­ды в год поочередно в Москве и столице страны, председательст­вующей в ЕС. Рабочими органами по реализации СПС являются Совет сотрудничества на уровне членов правительств, Комитет сотрудничества из старших должностных лиц, а также Комитет парламентского сотрудничества. Советом принимаются ежегод­ные программы сотрудничества по реализации СПС. Постанов­лением Правительства Российской Федерации от 3 марта 1998 г. учреждена Правительственная комиссия Российской Фе­дерации по сотрудничеству с ЕС, которая координирует работу российских министерств и ведомств, вовлеченных в партнерство с Евросоюзом.

С 1997 г. развивается также диалог в формате Председатель Правительства Российской Федерации — председатель Комиссии европейских сообществ (КЕС). Систематические контакты осу­ществляются на уровне МИДа России и стран ЕС. Ведутся пере­говоры министра с его коллегами из 15 стран в рамках Совета сотрудничества (один раз в год) в ходе сессии ГА ООН в Нью-Йорке, а также с руководящей «тройкой» ЕС: министр ино­странных дел государства будущего председателя ЕС, член КЕС — ответственный за внешнеполитические связи и Гене­ральный секретарь Совета ЕС — высокий представитель по во­просам общей внешней политики и безопасности. С 1995 г. проводятся также экспертные консультации на уровне МИД России — «тройка» ЕС по актуальным вопросам европейской и мировой политики.

Для обеспечения подобной инфраструктуры сотрудничества в Брюсселе работает Постоянное представительство России при ЕС[98]. Возглавляет его Постпред РФ в ранге Чрезвычайного и Пол­номочного Посла, который назначается Указом Президента Рос­сии. Поскольку в поле зрения деятельности Представительства находится самый широкий круг экономических, финансовых и торговых вопросов, проблем инвестиционной и технической по­мощи и т.д., сложилась традиция назначения на должность Пост­преда видных государственных деятелей, имеющих практический опыт руководящей и хозяйственной работы.

Заместители Постоянного представителя имеют ранги Чрезвы­чайного и Полномочного Посланника II класса и направляются, как правило, из МИД (ДОС или ДЭС) или из других федераль­ных ведомств и структур. Кадровый состав в основном заполняют сотрудники Министерства иностранных дел, при этом старший дипсостав набирается также из сотрудников ДОС и ДЭС и неко­торых отраслевых ведомств. Предпочтение отдается специалистам с базовым экономическим и инженерно-техническим образовани­ем.

Важнейшим элементом поддержания международной безопас­ности и стабильности является международное сотрудничество по линии Россия—НАТО. Этому направлению международной дея­тельности российское руководство придает первостепенное значе­ние.

Постоянное представительство России при НАТО было учреж­дено Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 1997 г. по инициативе МИД России. Создание представи­тельства предусмотрено подписанным Президентом России 27 мая 1997 г. в Париже «Основополагающим Актом о взаимных отноше­ниях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федера­цией и Организацией Североатлантического договора».

Представительство России обеспечивает работу Совместного Постоянного Совета (СПС) Россия—НАТО — ключевого меха­низма для консультаций, совместного с НАТО принятия решений и действий по их выполнению, а также участие нашей страны в Совете евроатлантического партнерства и программе «Партне­рство ради мира». В задачи представительства входит координация военных связей и сотрудничества с НАТО, содействие развитию связей между Федеральным собранием Российской Федерации и Североатлантической ассамблеей.

Постоянным представителем России при НАТО по совмести­тельству является Посол Российской Федерации в Бельгии. У Посла есть заместитель в ранге Чрезвычайного и Полномочного Посланника II класса, который руководит оперативной работой представительства. В его составе представлены дипломаты, прежде всего из ДОС и ДВБР. Старшие дипломаты непременно должны обладать опытом работы на военно-политическом направлении и в делегациях на форумах по разоруженческой проблематике. В Брюсселе также аккредитован Главный военный представитель России для координации взаимодействия с военными структурами НАТО.

Расширяя горизонты своей многосторонней дипломатии, Рос­сийская Федерация установила постоянный диалог с Организацией американских государств (ОАГ), получив 1 апреля 1992 г. статус Постоянного представителя при организации. В соответствии с Постановлением Правительства РФ в январе 1995 г. в Вашингтоне была открыта Миссия Постоянного наблюдателя Российской Фе­дерации при ОАГ, куда Указом Президента РФ был назначен наш Постоянный представитель в ранге Чрезвычайного и Полномоч­ного Посла. В ноябре 1997 г. функции Постпреда РФ при ОАГ по совместительству были возложены на Посла России в США. В Посольстве России в Вашингтоне была учреждена группа по свя­зям с этой организацией при сохранении при ОАГ и США внеш­них атрибутов Постоянного представительства. Для работы в ней подбираются дипломаты с опытом дипломатической службы в по­сольствах РФ в странах Латинской Америки, знающие испанский язык. По сложившейся традиции предпочтение отдается сотруд­никам Латиноамериканского департамента (ЛАД) Министерства иностранных дел Российской Федерации.

Таким образом, активное политическое и дипломатическое взаимодействие Российской Федерации с СНГ, ОБСЕ, Советом Европы, ЕС, НАТО, ОАГ на постоянной основе позволяет обес­печивать взаимопонимание и конструктивный диалог с ними по целому ряду ключевых международных проблем. Главная задача остается прежней — выход на практическое сотрудничество в тех сферах, где позиции сторон близки или совпадают. В такой ситуа­ции можно предположить, что роль наших постпредств при вышеназванных международных организациях будет возрастать, задачи, стоящие перед дипломатической службой, расширяться и совершенствоваться.