Переход к европейской модели дипломатической службы

Прежде всего следует иметь в виду, что до Петра I в России и Западной Европе существовали, несмотря на внешнее сходство, принципиально разные модели профессиональной дипломатичес­кой службы. Западная модель функционировала в условиях секу­ляризации, светского государственного устройства. Модель же до­петровской дипломатической службы базировалась на «симфонии» светской и церковной властей. В условиях такой «симфонии» мит­рополиты православной русской церкви и подчиненный им клир были ближайшими советниками русских правителей по междуна­родным делам, оказывали существенное влияние на внешнеполи­тический курс государства.

В рамках «симфонии» не могла не ощущаться универсальность христианского сознания. Россия того времени была больше озабо­чена поиском царства «вечного», чем созданием сильного суверен­ного государства. Это отражалось и на идеологии, формах и мето­дах средневековой российской дипломатии. Цели русской дипло­матии в основном ограничивались наблюдением за сношениями с заграницей. Поощрение этих сношений, их развитие и стимулиро­вание не приветствовались ни церковью, ни русскими правителя­ми. Дипломатические отношения устанавливались лишь после тщательной проверки их «необходимости» с точки зрения религи­озных идеалов.

Только с приходом к власти Петра I утверждается понимание дипломатии как системы взаимоотношений между суверенными госу­дарствами, основанной на взаимном обмене постоянными дипломати­ческими представителями, воплощающими суверенитет своего прави­теля. Петр I радикально реформирует государственную власть и государеву службу, осуществляет секуляризацию государственного устройства, подчиняет церковь государственному Синоду, перехо­дит на принципы господствующей в то время в Европе концепции дипломатической системы. Все это позволило включить страну в европейскую дипломатическую систему, превратить Россию в ак­тивный фактор европейского равновесия.

Радикальные реформы Петра I сводились к целому ряду ново­введений:

- громоздкий административно-государственный аппарат был заменен более компактной и эффективной администрацией;

- Боярскую Думу сменил административный Сенат;

- был упразднен сословный принцип формирования цент­ральной власти, в большей степени начал действовать прин­цип профессиональной пригодности. В практику вводится «Табель о рангах»;

- европеизируется система рангирования дипломатических служащих, появляются полномочные и чрезвычайные послы, чрезвычайные посланники, министры, резиденты, агенты;

- обязательно взаимное информирование русских представи­тельств за рубежом о важнейших военных и политических событиях, переговорах, соглашениях.

Проводились и другие преобразования. Вскоре после вступле­ния в Северную войну, например, Посольский приказ Петр I пре­образовал в особую дипломатическую канцелярию — Посольскую походную канцелярию. Новшество заключалось в том, что ведение всех внешнеполитических дел царь, находясь в походе, брал на себя.

Окончательное устройство Коллегии иностранных дел России последовало только в 1720 г. на основе «Определения Коллегии иностранных дел». Этот документ а) регламентировал подбор кад­ров; б) определял структуру учреждения; в) уточнял функции и компетенции должностных лиц. Руководство ведомством осущест­влялось на коллегиальных началах. Первым президентом Коллегии иностранных дел России был назначен Гаврила Иванович Голов­кин. Члены коллегии назначались Сенатом. В центральном аппа­рате коллегии помимо обслуживающего персонала, работало 142 человека. За рубежом находилось 78 человек — послы, министры, агенты, консулы, секретари, копиисты, переводчики, ученики, а также священники. Чины служителям Коллегии иностранных дел присваивал Сенат. Все чиновники приносили присягу на верность царю и Отечеству.

Структура коллегии выглядела следующим образом:

Присутствие — орган, принимавший окончательные решения. Присутствие состояло из восьми членов Коллегии во главе с пре­зидентом и его заместителем, собиралось на свои заседания, по крайней мере, четыре раза в неделю;

Канцелярия — исполнительный орган, состоявший из двух от­делений: секретного, непосредственно занимавшегося вопросами внешней политики, и административно-финансового.

По мере совершенствования центрального внешнеполитичес­кого ведомства учреждаются новые постоянные российские дипло­матические и консульские представительства:

- дипломатические миссии появляются в Австрии, Англии, Гол­ландии, Испании, Дании, Гамбурге, Польше, Пруссии, Меклен-бурге, Турции, Франции, Швеции;

- консульства располагаются в Бордо (Франция) и Кадисе (Испания);

- дипломатические агенты и аудиторы направляются в Амстер­дам (Голландия), Данциг (ныне Гданьск), Брауншвейг (Германия);

- временные миссии направляются в Китай и Бухару;

- специальный представитель назначается при калмыцких ха­нах.

Проведенные реформы способствовали включению России в европейскую дипломатическую систему, существенно повысили действенность дипломатической службы и авторитет России на международной арене.

В целом же (при всем рационализме и разумности новых структур государственной администрации петровской России) эф­фективность политического механизма России оставалась невысо­кой. В значительной степени это определялось недостаточным уровнем квалификации дипломатических служащих. Не случайно Петр I стремился к внедрению в государственную службу России элементов камералистики, которая к тому времени получила до­статочно широкое распространение в ряде западных стран. Поло­жительным примером служил опыт Пруссии и Австрии, где каме­ралистика, как система обучения административной карьере, уже заняла прочное место. От кандидата на должность в обязательном порядке требовались сдача экзамена и прохождение соответствую­щей стажировки (практики). Чиновники получали регулярное жа­лование с доплатой за выслугу лет и пенсии. Благодаря камералис­тике в короткий срок в этих странах появился слой достаточно об­разованных, профессионально подготовленных и относительно честных государственных служащих. Естественно, что этот опыт не мог не заинтересовать Россию.

Статус и карьерное продвижение государственных чиновников стали определяться «Табелью о рангах». Хотя по-прежнему все важ­нейшие посты в дипломатическом аппарате замещались предста­вителями потомственных и личных дворян. Для дворянских детей предусматривалось обязательное школьное образование. Многих талантливых молодых людей направляли за границу для дальней­шего обучения. Причем не только в европейские страны, но и в страны Востока для изучения турецкого, персидского и арабского языков.

При поступлении на работу в Коллегию иностранных дел не­обходимо было сдать, как сейчас говорят, специальный квалифи­кационный экзамен. Это правило соблюдалось достаточно строго: дипломатия стала рассматриваться не только как искусство, но и как наука, требующая особых знаний, умений и навыков. В результате Россия смогла сформировать достаточно эффективный админи­стративный аппарат системы дипломатической службы. Все свое время и силы чиновники внешнеполитического ведомства отдава­ли службе, жили в основном на жалованье. Причем размеры окла­да зависели от ранга, должности, выслуги лет, образования. В большинстве своем они не имели крепостных крестьян, в лучшем случае владели небольшими имениями.

Известный дипломат того времени А.И.Остерман анализируя сильные и слабые стороны сложившейся российской системы дипломатической службы, в своих предложениях по усовершенст­вованию деятельности Коллегии иностранных дел настаивал на необходимости отбора к иностранным делам людей только из а) знатных и честных домов, «дабы они другим служили примером ревностной службы»; б) из «доброго житья» «дабы от скудости ни в какое погрешение не впали»; в) из знакомых с политическими науками «дабы, имея постоянно дело с иностранными министра­ми, не имели стыда перед ними, чисто и честно себя держали». Это должны быть умные и соответствующим образом обученные люди, на которых можно положиться. Только от таких служащих, а не от иностранцев, писал он, можно ожидать «верности и боль­шего трудолюбия».

Такую позицию разделяли многие — роль профессионализма и высокой воспитанности на дипломатической службе трудно ос­паривать. Тем не менее, на практике ситуация складывалась не всегда так. Например, среди 135 чиновников аппарата Коллегии иностранных дел насчитывалось 40 представителей разных нацио­нальностей и иностранных подданных — немцы, французы, ита­льянцы, поляки, турки, грузины, лифляндцы, эстляндцы, калмыки и др. Такое положение сохранялось на протяжении всей второй половины XVIII в. Нуждаясь в людях, хорошо знающих иностран­ные языки, правительство набирало на службу иноземцев, следуя в этом отношении старой практике Посольского приказа.