В строгом понимании правительство – это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (т. е. административной) деятельностью в стране. В его состав входят руководители наиболее значительных органов центральной администрации, а иногда и представители нижестоящей администрации.
Правда, к президентским республикам, да и к некоторым дуалистическим монархиям это определение подходит не вполне. Администрация с общей компетенцией возглавляется там не коллегиальным органом, а единолично президентом или монархом. Поэтому, например, в США мы вряд ли можем говорить о наличии правительства, ибо каждый из министров подчинен только Президенту. Кабинет же, объединяющий их всех, коллегиальным органом не является, решений не принимает, а только их обсуждает. Решения центральной исполнительной власти общей компетенции принимаются только Президентом. Лучше поэтому не повторять утверждения некоторых учебников, что Президент США – глава государства и глава правительства. Правильнее сказать, что он – глава государства и глава исполнительной власти (или администрации). Иногда, впрочем, и при этой форме правления конституции предусматривают правительство как коллегиальный орган со своей компетенцией (например, в Колумбии).
Правительство в разных странах носит различные конституционные наименования: Правительство – в Чехии, Колумбии, Кабинет – в Японии, Совет министров – в Индии, Совет министров (Правительство) – во Франции, на Кубе, Государственный совет – в Китае, Федеральное правительство – в Германии, Федеральный совет – в Швейцарии, Административный совет – в КНДР и т. д. Внутри правительства могут создаваться более узкие органы общеполитического характера – Кабинет в Великобритании, Постоянное бюро в Китае, Президиум в Италии и т.п., а также разного рода межведомственные структуры – комитеты в Великобритании, делегированные комиссии в Испании и др. Во Франции заседания правительства именуются Советом министров, когда проходят под председательством Президента, и Советом кабинета, когда председательствует Премьер-министр; во втором случае основополагающие правительственные документы приниматься не могут и лишь обсуждаются. В Дании, как отмечалось, правительство под председательством Королевы и с участием престолонаследника именуется Государственным советом, а под председательством Премьер-министра – Советом министров.
Следует еще раз оговориться, что употребляемый в англоязычных конституциях термин Government, переводимый обычно как «правительство», подчас означает не правительство, как оно рассматривается здесь, а более широкое понятие – правление или вообще систему законодательных и исполнительных органов, включая главу государства, хотя иногда значит именно «правительство». Поэтому, читая переводы таких конституций, а тем более конституции в оригинале следует особо вдумываться в значение данного термина в данном контексте.
С точки зрения своего политического состава правительство бывает однопартийным, коалиционным и беспартийным.
Однопартийное правительство в демократическом государстве бывает при парламентарной или смешанной форме правления в том случае, когда одна из политических партий получила в результате выборов абсолютное или близкое к нему большинство мест в парламенте или его нижней палате. Так обычно бывает в Великобритании. В президентских республиках, где имеется правительство, президент обычно формирует его из представителей своей партии, хотя иногда в тех или иных политических целях включает в него отдельных выходцев из других партий. При тоталитарных политических режимах правительство обычно полностью состоит из членов руководящей коммунистической партии (возможно, правда, минимальное представительство в нем партий-сателлитов, если таковые есть).
Коалиционное правительство обычно бывает при парламентарной или смешанной форме правления, когда ни одной из партий в итоге выборов не удалось получить в парламенте (его нижней палате) такого большинства, которое бы позволило сформировать правительство однопартийное. Другими словами, коалиционное правительство – это результат соглашения между партиями об общей правительственной программе. Правительственные партии, образовавшие коалицию, должны опираться на парламентское большинство, в состав которого могут входить и партии или независимые депутаты, в коалиции не состоящие, но ее поддерживающие. Коалиционные правительства создаются обычно в Германии, Италии. В кризисные моменты (например, в случае войны) возможно объединение в рамках правительства всех парламентских партий, создание правительства национального единства, что знаменует объединение усилий всего общества на преодоление общей опасности.
Возможно создание и правительства меньшинства, опирающегося на выборочную поддержку неправительственных партий. Оно может быть однопартийным или коалиционным, но в любом случае партии, составившие правительство, большинства в парламенте (нижней палате) не имеют. Такое правительство нередко встречается в Скандинавских странах. Ему трудно принимать радикальные решения, и оно обычно ограничивается решением текущих вопросов.
Наконец, беспартийное правительство образуется в случае, если партиям в парламенте не удалось договориться о создании коалиции, а распускать парламент (нижнюю палату) нежелательно. Это правительство обычно называется служебным, деловым или чиновничьим. Оно включает специалистов, которые могут принадлежать к той или иной партии, но их партийная принадлежность в данном случае значения не имеет. Продолжительность существования такого правительства часто невелика, оно ведет текущие дела до тех пор, пока не удастся сформировать правительство на партийной основе. Бывает, что служебное правительство создается для того, чтобы вывести страну из кризисного состояния; враждующие партии соглашаются терпеть его на это время.
Важно подчеркнуть, что в демократических странах представители той или иной партии в правительстве не следуют указаниям центральных органов партии, находящихся вне парламента. Напротив, именно руководящие деятели парламентской фракции или ее представители в правительстве являются главными лидерами партии.
Правительство, образованное в соответствии с конституцией, считается постоянным, хотя смена состава парламента или избрание нового президента приводят к его отставке. При парламентарных и смешанных формах правления к этому приводит и вотум недоверия или отказ в доверии со стороны парламента (палаты). Правительства, образованные неконституционным или не вполне конституционным путем при смене режима, сопровождающейся к тому же изменением конституции, обычно считаются временными.
Компетенция
Можно констатировать, что в большинстве конституций компетенция правительства очерчивается самым общим образом. Это дает основание считать, что компетенция правительства, осуществляющего текущее управление страной, охватывает любые вопросы государственной жизни, поскольку они не отнесены к ведению других государственных органов. Конституция может определять компетенцию правительства как такового, но может и выводить ее из компетенции главы правительства. В государствах с парламентарной формой правления правительство на практике осуществляет всю или в подавляющей части компетенцию главы государства, имея подчас и собственные конституционные функции и полномочия. Конечно, нечеткое определение полномочий правительства открывает путь для их необоснованного расширения в практике правительственной деятельности, но с другой стороны, в демократических странах существуют конституционные институты (прежде всего административная юстиция, с которой мы познакомимся в следующей главе), позволяющие удерживать правительственную активность в законных рамках.
Для социалистических конституций, как и для ряда демократических, характерно более подробное регулирование компетенции правительств (часто, однако, в виде каталога функций, а не полномочий), и эту традицию унаследовали некоторые постсоциалистические конституции.
Естественно, что в федеративных государствах, а также децентрализованных унитарных (Испания, Италия) компетенция правительства укладывается в рамки общегосударственной (федеральной) компетенции.
Обратимся к некоторым конкретным примерам, которые дают представление о способах конституционно-правового регулирования компетенции правительства. Примеры эти во избежание по возможности повторений постараемся брать из опыта тех стран, которые не охватываются Особенной частью учебника, однако сходные или аналогичные конституционно-правовые решения мы обнаружим и в специально изучаемых странах.
Типичный пример для парламентарной республики дает Конституция Словакии, которая, определив Правительство как верховный орган исполнительной власти (ст. 108) и не предусмотрев института контрасигнатуры при довольно широкой компетенции Президента Республики, предметы ведения Правительства указала лишь в перечне вопросов, решаемых им коллегиально. Согласно ст. 119 «Правительство решает коллегиально:
a) о проектах законов,
b) о постановлениях Правительства,
c) о программе Правительства и ее выполнении,
d) о принципиальных мерах по обеспечению экономической и социальной политики Словацкой Республики,
e) о проектах государственного бюджета и государственного заключительного отчета (т.е. отчета об исполнении бюджета. – Авт.),
f) о международных договорах Словацкой Республики,
g) о принципиальных вопросах внутренней и внешней политики,
h) о вынесении проекта закона Национального совета Словацкой Республики или иного важного акта на общественное обсуждение,
i) об обращении с требованием выражения доверия,
j) об амнистии по делам о проступках,
k) о назначении и отзыве государственных должностных лиц в установленных законом случаях,
l) о прочих вопросах, если это установлено законом».
Из этого перечня вполне можно вывести и предметы ведения, и полномочия словацкого Правительства. В некоторых статьях Конституции они сформулированы позитивным образом. Например, согласно предложению первому ст. 121 Правительство может объявлять амнистию по делам о проступках (заметим, что это крайне редкое, если не уникальное полномочие правительства).
В то же время заслуживает быть специально отмеченным то, что словацкая Конституция требует от Правительства решать эти вопросы коллегиально, тогда как во многих странах даже при наличии солидарной политической ответственности правительства решения от его имени принимаются подчас его главой либо узкой группой министров.
Примечательно в данной связи, что в действующей чешской Конституции компетенция Правительства вообще не очерчена, если не считать его определения в ч. 1 ст. 67 как высшего органа исполнительной власти и предусмотренного в ст. 78 права Правительства издавать постановления во исполнение закона и в его пределах.
В президентских республиках правительственными актами являются акты президента, поскольку именно он считается носителем исполнительной власти на соответствующем уровне.
Применительно к смешанным республикам уместно привести пример Намибии. Компетенция Кабинета определена в ст. 40 как совместная компетенция его членов, включая, стало быть, Президента и Премьер-министра. Она охватывает следующие функции и полномочия:
а) руководство, координацию и надзор за министерствами и правительственными департаментами, включая полугосударственные (parastatal) предприятия, консультирование Президента и Национального собрания относительно желательности и целесообразности предварительного подзаконного регулирования положения таких предприятий с точки зрения публичного интереса;
б) законодательную инициативу;
в) представление Национальному собранию проектов государственного бюджета и плана экономического развития, а также отчетов об их выполнении;
г) выполнение других функций, порученных им законом или вытекающих из такого поручения;
д) участие в заседаниях и дебатах Национального собрания;
е) создание в соответствии с законом хозяйственных организаций, учреждений и полугосударственных предприятий от имени государства;
ж) разъяснение членам Национального собрания намибийской внешней и внешнеторговой политики и отношений с другими государствами, отчеты об этом Национальному собранию;
з) помощь Президенту в заключении международных соглашений, консультирование его по вопросам национальной обороны и поддержания правопорядка, отчеты об этом Национальному собранию;
и) издание указаний, инструкций и директив для исполнения законов;
к) сохранение бдительности и энергии, чтобы не допустить проявлений в любой форме апартеида, трайбализма и колониализма, покровительство и помощь лицам, оказавшимся историческими жертвами этого.
Очевидно, что с учетом конституционной формулировки члены Правительства осуществляют изложенные функции и полномочия как коллективно, так и индивидуально.
Для сравнения отметим, что Конституция Франции – другой смешанной республики, несколько иначе организованной, компетенцию Правительства определяет в двух первых частях ст. 20 весьма кратко:
«Правительство определяет и проводит политику Нации.
Оно распоряжается администрацией и вооруженными силами».
К этому, конечно, нужно добавить полномочия Президента, акты по осуществлению которых нуждаются в контрасигнатуре членов Правительства, и некоторые весьма конкретные полномочия во взаимоотношениях с Парламентом и местными коллективами. Можно указать и на известное противоречие конституционного регулирования в отношении руководства вооруженными силами: распоряжается ими Правительство, но главой их согласно ст. 15 является все же Президент. Тем не менее формулировки ст. 20 весьма широки и позволяют Правительству очень многое.
Следует вообще отметить, что благодаря упомянутому в приведенных примерах подзаконному нормотворчеству и рассмотренному в п. 13 § 1 предыдущей главы делегированному законодательству правительство во многих странах в широких масштабах осуществляет нормативное регулирование общественных отношений. Подчас имеет место субделегация – передача регулятивных полномочий еще ниже, то есть отдельным ведомствам, хотя иногда она бывает запрещена. В силу большого числа делегированных актов, издаваемых нередко весьма оперативно, парламент обычно не в состоянии должным образом контролировать их содержание и применение. Правда, здесь опять приходит на помощь административная юстиция, а также и конституционная, но путь этот весьма сложен.
Мы упоминали о таком явлении, характерном для Франции и ряда других стран, как самостоятельная сфера регламентарной власти президента, правительства и других исполнительных органов, которую парламент своими законами регулировать не может.
Сфера внешней политики остается в решающей мере доменом правительства (в президентских и многих смешанных республиках – главы государства). В этой сфере огромное место принадлежит конфиденциальным отношениям между государствами, которые уже в силу этого их характера, как правило, не становятся достоянием ни парламента, ни общественности.
При авторитарных и тоталитарных режимах правительство представляет собой административный инструмент, с помощью которого глава государства или диктатор, не занимающий государственной должности, руководит всей государственной машиной. Ему часто передаются законодательные полномочия.
Формирование и состав
В зависимости от формы правления и в связи со степенью участия парламента в формировании правительства можно разграничить две основные модели формальной процедуры образования правительства: парламентскую и внепарламентскую.
Парламентская модель предусматривает образование правительства на базе итогов парламентских выборов (при двухпалатном парламенте – обычно выборов в нижнюю палату). Это характерно для парламентарных республик и монархий и многих смешанных республик. Как отмечалось, по общему правилу глава государства назначает главу правительства, в отношении которого есть основания полагать, что он и возглавляемое им правительство будут пользоваться доверием большинства парламента или его нижней палаты. Получив мандат, глава правительства формирует состав правительства и представляет его вместе с программой действий на утверждение парламенту (например, Палате общин в Великобритании, обеим палатам в Италии). В некоторых странах (например, в Болгарии) парламенту представляется только глава правительства, который, получив утверждение, формирует правительство и представляет его для назначения главе государства. В Германии же Бундестаг должен выбрать Федерального канцлера по предложению Федерального президента, а если это не удастся, то может в дальнейшем произвести такой выбор по собственному разумению. В Швеции назначение главы Правительства производится не Королем, а тальманом Риксдага.
Если предлагаемое правительство или его глава не могут получить доверия большинства парламента или соответственно палаты, то возможен их роспуск с назначением на период, пока не собрался новоизбранный парламент, служебного правительства.
В качестве примера конституционного регулирования парламентской модели формирования правительства приведем положения ст. 37 греческой Конституции. Согласно этой статье, Президент Республики назначает Премьер-министра и по его предложению других членов Правительства и государственных секретарей (по существу, первых заместителей министров). Премьер-министром назначается лидер политической партии, располагающей в Палате депутатов абсолютным большинством мест. Если у этой партии нет лидера или он не избран, а партия не имеет признанного представителя, то в течение пяти дней после сообщения председателя Палаты Президенту о распределении мест между партиями парламентская группа партии должна назначить своего лидера.
Если же абсолютное большинство мест не получено ни одной партией, Президент поручает лидеру партии, имеющей относительное большинство, выяснить возможность сформирования Правительства, пользующегося доверием Палаты. При его неудаче Президент может либо поручить такую же миссию лидеру второй по числу мест партии, либо по получении заключения Совета республики назначить Премьер-министром лицо, которое, по мнению Совета, способно получить доверие Палаты независимо от его членства в Палате. В таком же порядке Президент может увязать назначение Премьер-министра с вопросом о возможном роспуске Палаты и новых выборах.
По предложению Премьер-министра один или несколько министров могут быть назначены президентским декретом вице-премьер министрами. В состав Правительства могут также входить министры без портфеля, государственные секретари (ч. 1 ст. 81). Профессиональная деятельность членов Правительства и государственных секретарей на время занятия должностей приостанавливается (ч. 3 ст. 81), однако если они являются депутатами, то сохраняют свой мандат и могут голосовать даже по вопросу о доверии или по проекту резолюции порицания (ч.7 ст.84).
Иногда (достаточно, впрочем, редко) конституции предусматривают обязательное представительство в правительстве определенных коллективных субъектов конституционного права либо вводят в этом отношении известные ограничения. Так, ст. 99 Бельгийской конституции установила, что за возможным исключением Премьер-министра Совет министров должен насчитывать равное число министров франкоязычных и нидерландскоязычных. Согласно ч. 3 ст. 175 швейцарской Конституции от одного и того же кантона нельзя избирать в Федеральный совет более одного члена.
Внепарламентская модель формирования центральной исполнительной власти характерна для президентских республик и дуалистических монархий, а также и некоторых смешанных республик. В последнем случае нужно различать формально внепарламентскую модель, которая на деле является парламентской, поскольку правительство нуждается в доверии парламента (нижней палаты), как это имеет место во Франции, и реально внепарламентскую, при которой центральная исполнительная власть в доверии парламента не нуждается и формируется совершенно независимо от него.
В качестве примера внепарламентского формирования центральной исполнительной власти можно привести положения колумбийской Конституции. Согласно п. 1 ее ст. 189 Президент Республики как глава государства, глава Правительства и верховная административная власть свободно назначает и смещает министров Кабинета и директоров административных департаментов. Для занятия этих должностей устанавливаются такие же требования, как и для избрания в Палату представителей (ст. 207).
В некоторых президентских республиках парламент все же принимает известное участие в формировании центральной исполнительной власти. Так, в США Президент согласно части второй разд. 2 ст. II Конституции производит назначения членов Кабинета по совету и с согласия Сената. Для производства назначений Президентом Филиппин требуется согласно разд. 16 ст. VII Конституции согласие парламентской комиссии по назначениям. Тем не менее в обеих странах есть основания считать модель формирования центральной исполнительной власти внепарламентской, ибо контроль за назначениями со стороны Сената США или комиссии по назначениям Конгресса Филиппин не носит политического характера (проверяются лишь компетентность и моральный облик кандидатов на должности) и не зависит от исхода парламентских выборов.
Мы уже отметили, что в Греции термин «государственный секретарь» означает первого заместителя министра; кроме того, в Греции имеются постоянные государственные секретари администрации, которые осуществляют текущее руководство аппаратом ведомств независимо от того, кто их возглавляет в результате парламентских выборов. Такой институт существует во многих странах. К сожалению, у нас в нормативные акты каким-то образом проник архаический равнозначный термин «статс-секретарь», происходящий от нем. Staatssekretär – государственный секретарь. Таких древних терминов лучше избегать.
В других странах термин «государственный секретарь» может иметь иное значение. В США он служит для обозначения должности министра иностранных дел, в Великобритании государственные секретари – это большинство так называемых старших министров (наиболее значительных, входящих в состав Кабинета). Иногда (например, в Венгрии, Румынии) это руководители неправительственных ведомств.
Различным бывает и употребление другого термина – «государственный министр». Должностные лица с таким наименованием входят в состав правительств ряда стран. В Норвегии так называют главу Правительства, в Японии – любого члена Кабинета, в Великобритании – первого заместителя министра (государственного секретаря). Во Франции, Венгрии, Португалии государственные министры по существу выступают как заместители главы правительства, курирующие ряд ведомств и координирующие их работу. В Китае эта функция наряду с заместителями Премьера возложена на членов Государственного совета, не имеющих иного обозначения (министра, председателя комитета и т. п.).
В Австрии, Великобритании в состав правительств включаются парламентские секретари, на которых возложено поддержание связей с парламентскими структурами.
В некоторых странах, особенно приверженных традициям, как Великобритания, сохраняются средневековые наименования отдельных членов правительства: канцлер казначейства (министр финансов), лорд-канцлер (глава судебной власти, председательствующий также в Палате лордов), лорд – председатель Совета, лорд – хранитель печати, канцлер герцогства Ланкастерского (им поручаются различные функции по усмотрению Премьер-министра). В США большинство руководителей правительственных ведомств именуются секретарями.
Состав и структура правительства в ряде стран (например, в Великобритании) никак не регулируются, что позволяет каждому новому главе правительства самому определять, какие министерства ему нужны и с каким кругом ведения. В других странах, напротив, структура исполнительной власти урегулирована законом (США, Швейцария, Испания).
