Гарантии защиты прав субъектов финансового права

Способы защиты нарушенных прав субъектов финансового права имеют законодательно установленные гарантии реализации. НК РФ устанавливает:

- презумпцию правоты налогоплательщика в случаях неустранимости сомнений, противоречий и неясности актов законодательства о налогах и сборах (ст. 3);

- предоставляет налогоплательщикам право не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов и их должностных лиц, которые не соответствуют НК РФ или иным федеральным законам (ст. 21);

- предусматривает возможность защиты налогоплательщиком своих прав после окончания производства по делу о налоговом правонарушении посредством использования процедуры изменения сроков уплаты налогов и пеней в форме отсрочки, рассрочки или налогового кредита (ст. 63-67).

Гарантией соблюдения финансовых интересов налогоплательщиков является ст. 59 НК РФ, согласно которой при невозможности взыскания с налогоплательщика или налогового агента задолженности по фискальным платежам, недоимки и пени по причинам экономического, социального или юридического характера такая задолженность признается безнадежной и списывается соответствующими исполнительными органами власти в установленном в порядке.

Однако следует обратить внимание на слабую правовую регламентацию механизма реализации положений ст. 59 НК РФ, что создает предпосылки для злоупотребления налогоплательщиками своими правами в ущерб финансовому благополучию государства.

Дополнительной гарантией соблюдения прав участников финансовых отношений являются нормы законодательства, устанавливающие возможность привлечения к ответственности должностных лиц финансовых органов, допустивших неправомерные действия при исполнении своих служебных обязанностей.

Современное финансовое законодательство значительно повысило гарантии восстановления нарушенных прав частных субъектов, возложив имущественную ответственность за вред, причиненный ведомственными актами, не на орган, их принявший, а на государство или муниципальное образование. Финансово-правовая ответственность Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования реализуется за счет принадлежащего им на праве собственности имущества, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими предприятиями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

По публичным обязательствам не подлежит взысканию имущество, которое может находиться только в публичной государственной или муниципальной собственности. По общим правилам, установленным ГК РФ, не допускается обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в собственности публично-правовых образований, в случаях, предусмотренных законом (п. 1 ст. 126), а также на имущество, переданное Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием в доверительное управление (п. 2 ст. 1018).

БК РФ регулирует порядок возмещения вреда, причиненного государством частным субъектам, за счет средств федерального бюджета. Процедуры взыскания государственных денежных средств осуществляются по правилам, устанавливаемым федеральным законодательством. Законодательные нормы детализированы подзаконными актами.

Выплата денежных средств «потерпевшим» субъектам производится по исполнительным листам за счет казны Российской Федерации из средств бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям бюджетных средств. Исполнительные листы судебных органов по искам, обращенным к государству и подлежащим удовлетворению за счет средств казны Российской Федерации, направляются для исполнения в Министерство финансов РФ.

Гарантией восстановления нарушенных прав субъектов финансового права является правило о субсидиарной ответственности должника (нарушителя финансового законодательства) и главного распорядителя бюджетных средств, в чьем ведении он находится (ст. 286, 288 БК РФ). В случае недостаточности у бюджетного учреждения средств для исполнения судебного решения исполнительный лист передается для дальнейшего взыскания за счет средств, выделенных главному распорядителю. При этом дополнительного обращения в суд в порядке искового производства не требуется.

Если по каким-либо обстоятельствам списание средств с бюджетного счета не может быть осуществлено, то восстановление нарушенных финансовых прав гарантируется субъекту посредством возврата исполнительного листа и предоставления альтернативной возможности предъявления его в федеральное казначейство для исполнения в следующем финансовом году либо для обращения взыскания на иное имущество.

Одновременно бюджетное законодательство защищает имущественные интересы государства, вводя правовой режим иммунитета бюджета. Статья 239 «Иммунитет бюджетов» БК РФ устанавливает общий запрет обращения взыскания на бюджетные средства, исключение из которого возможно только в двух случаях:

= возмещение в размере недофинансирования, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета;

= взыскание из бюджета на основании судебного акта убытков, причиненных неправомерными действиями (бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов.

Гарантией защиты имущественных прав государства также является принцип приоритета публичных интересов в финансовой деятельности. Относительно охраны финансовых интересов государства названный отраслевой принцип конкретизирован в правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой реализация прав и законных интересов отдельных индивидуальных субъектов или групп граждан не должна оказывать чрезмерно негативное влияние на обеспечение бюджетными средствами прав и интересов всех членов общества.

Финансовая ответственность публичного субъекта перед частным не должна нарушать права (и не только имущественные) остальных членов общества. Выплата денежных средств из бюджета, не предусмотренная соответствующим законом (решением) на текущий финансовый год, может повлечь дисбаланс между расходами и доходами государства. Результатом незапланированных выплат, которые хотя и являются в силу юридической природы судебного акта правомерными, может стать недофинансирование государственных функций. Относительно граждан, основным доходом которых выступают бюджетные выплаты (заработная плата, пенсия, социальные пособия и т. д.), произойдет значительное ущемление их финансовых прав и ухудшение имущественного положения.

Учитывая публичное предназначение государства, следует признать правомерным, что основания его ответственности за счет денежных средств казны и пределы обращения имущественного взыскания на бюджет поставлены в прямую зависимость от финансового благополучия государства.

Гарантией защиты финансовых прав государства выступают законодательно установленные ограничения и иммунитеты, создающие особый правовой режим бюджетных средств и строго предписывающие органам государственной власти и органам местного самоуправления их целевое использование. Финансово-правовые режимы, придающие особенности правовому статусу государства как субъекта финансово-правовой ответственности, направлены на максимальную защиту государственных денежных средств. Происходящее при этом ограничение финансовых полномочий отдельных субъектов гарантирует соблюдение имущественных прав большинства членов общества.

8. Финансовое правонарушение как основание финансовой ответственности. Особенности финансово-правовых санкций.

Самостоятельным основанием применения мер государственного принуждения за нарушения финансового законодательства является финансовое правонарушение. Финансовое законодательство не содержит единого комплексного понятия финансового правонарушения, но закрепляет определения его разновидностей - налогового правонарушения и нарушения бюджетного законодательства.

Согласно ст. 106 НК РФ налоговым правонарушением признается совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, за которое Налоговым кодексом РФ установлена ответственность. Статья 281 БК РФ относит к нарушениям бюджетного законодательства неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

На основании ст. 71 Конституции РФ, относящей финансовое регулирование к ведению Российской Федерации, установление признаков и составов финансовых правонарушений относится к исключительной компетенции федерального центра. Применительно к различным направлениям финансовой деятельности это полномочие развивается внутриотраслевым законодательством. Статья 7 БК РФ закрепляет, что в области регулирования бюджетных правоотношений к ведению Российской Федерации относится установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Пункт 2 ст. 1 НК РФ включает вопросы установления ответственности за совершение налоговых правонарушений исключительно в сферу регулирования Налогового кодекса. Указания на элементы финансовых правонарушений также содержатся в законодательных актах федерального уровня, регулирующих валютные, страховые, кредитные, расчетные, публичные банковские отношения и т.д.

Определение финансового правонарушения является, таким образом, обобщающей (собирательной) категорией, отражающей совокупность юридических признаков внутриотраслевых правонарушений.

Финансовое правонарушение - совершенное противоправное (в нарушение финансового законодательства) деяние (действие или бездействие) субъекта финансового права, за которое финансовым законодательством установлена ответственность.

Данное определение содержит следующую совокупность наиболее важных юридических признаков финансового правонарушения:

1) противоправность деяния - финансовое правонарушение представляет собой деяние, нарушающее нормы финансового законодательства. Противоправность является юридической формой (выражением) материальной характеристики общественного свойства финансового правонарушения. Правонарушением, содержащим признаки финансового, считается только деяние, предусмотренное финансовым законодательством. Противоправное деяние в финансовой сфере может совершаться в форме действия (например, отказ от обязательной продажи части валютной выручки; воспрепятствование проведению финансового контроля; отказ предоставить Счетной палате необходимые сведения и т.д.) или бездействия (например, неперечисление из-за границы валютной выручки; несообщение банком в налоговые органы о крупных финансовых операциях своих клиентов; непредставление в налоговые органы отчетности; неуплата налогоплательщиком причитающейся суммы налога; неперечисление банком в бюджет соответствующих налоговых платежей по поручениям своих клиентов; неудержание налоговым агентом суммы налога на доходы физических лиц и т.д.);

2) виновность - финансовое правонарушение совершается виновно (умышленно или по неосторожности). Виновность означает предусмотренное финансовым законодательством психическое отношение лица в форме умысла или неосторожности к совершаемому деянию и его последствиям.

Прямое указание на виновность в качестве обязательного признака финансового (налогового) правонарушения содержит НК РФ. Тот или иной вид формы вины зафиксирован в нормах НК РФ, определяющих составы правонарушений. Большинство составов налоговых правонарушений, установленных Налоговым кодексом РФ, предполагают наличие неосторожной формы вины. БК РФ при характеристике бюджетного правонарушения не называет виновность, однако наличие и необходимость для финансово-контрольных органов ее установления прослеживаются в составах конкретных бюджетных правонарушений. Многие финансовые правонарушения совершаются в форме прямого умысла, однако латентный (скрытый) характер финансовых правонарушений, а также несовершенство законодательного оформления процессуальной формы привлечения к финансовой ответственности не позволяют правоохранительным органам доказать умысел и правильно квалифицировать действия правонарушителя;

3) наказуемость деяния - совершение финансового правонарушения влечет для нарушителя негативные последствия в виде финансовых санкций. Наказуемость является формальным признаком финансового правонарушения, поскольку финансовым правонарушением признается совершенное противоправное деяние субъектов финансового права, ответственность за которое предусмотрена финансовым законодательством. Сущность наказуемости как формального признака финансового правонарушения заключается в угрозе применения наказания к виновным лицам при нарушении ими запрета совершать какие-либо деяния либо не совершать действия, юридические признаки которых закреплены охранительными нормами финансового законодательства (гл. 16 и 18 НК РФ, гл. 28 БК РФ и др.). Установление ответственности за финансовые правонарушения только финансовым законодательством федерального уровня является императивной нормой, и, таким образом, никакие иные нормативные правовые акты не могут содержать положений, относящихся к финансовой ответственности.

Определение уполномоченными органами в поведении лица, привлекаемого к финансовой ответственности, всех юридических признаков противоправного деяния дает основания для квалификации совершенного им действия или бездействия в качестве финансового правонарушения и применения соответствующих мер воздействия.

Финансовое правонарушение является фактическим правовым основанием юридической ответственности и в силу этого характеризуется совокупностью объективных и субъективных признаков, образующих его состав.

Состав финансового правонарушения - это установленные нормами финансового права признаки (элементы), совокупность которых позволяет считать противоправное деяние финансовым правонарушением.

Состав финансового правонарушения образуют четыре элемента: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона.

Объект финансового правонарушения составляют охраняемые законодательством общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства и местного самоуправления. Объектом правонарушения является то, на что оно посягает, чему причиняет или может причинить какой-либо вред. Финансовые правонарушения характеризуются общностью объекта посягательств - это финансовая компетенция государства и его законные интересы в имущественных (финансовых) отношениях, охраняемые финансовым законодательством. Общим объектом финансовых правонарушений могут быть как материальные, так и процессуальные права государства: нарушения бюджетного законодательства препятствуют нормальному функционированию бюджетной системы, не позволяют последовательно осуществлять бюджетный процесс, расходовать государственные денежные средства по целевому назначению; нарушения налогового законодательства препятствуют полноценному формированию доходных частей бюджетов и внебюджетных фондов, не позволяют осуществлять налоговый контроль, нарушают права законопослушных налогоплательщиков; несоблюдение валютного законодательства нарушает порядок осуществления операций с валютой и валютными ценностями, препятствует образованию золотовалютного запаса государства и т.д.

Помимо общего объекта финансовые правонарушения имеют видовой объект, обусловленный сферой охраняемых финансовым законодательством общественных отношений. Специфика в объекте посягательств свойственна всем видам финансовых правонарушений - налоговым, бюджетным, валютным, банковским, страховым, расчетным и т.д.

Каждое финансовое правонарушение имеет непосредственный объект. Например, непосредственными объектами конкретного налогового правонарушения могут являться императивно установленные отношения по взиманию налогов и сборов, отношения по осуществлению налогового контроля, а также в случаях, прямо предусмотренных НК РФ, - отношения в процессе осуществления контроля за уплатой таможенных платежей.

Объективная сторона финансовых правонарушений представляет совокупность признаков противоправных деяний, предусмотренных финансово-правовыми нормами и характеризующих внешнее отражение (проявление) финансовых правонарушений в реальной действительности. Применительно к каждому виду финансовых правонарушений основания привлечения к ответственности за их совершение установлены внутриотраслевыми нормативными правовыми актами - НК РФ, БК РФ, Законом РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" и др.

Признаки противоправности деяний подразделяются на обязательные и факультативные. Обязательными признаками объективной стороны финансовых правонарушений следует считать: само противоправное деяние и его результат, наличие причинной связи между деянием и результатом (последствиями). Нарушитель финансового законодательства подлежит ответственности только в том случае, если наступившие общественно опасные последствия находятся в прямой причинной связи с совершенным им противоправным деянием. Относительно финансовых правонарушений с материальным составом следует учитывать, что отсутствие причинной связи является основанием для освобождения лица от финансово-правовой ответственности.

Факультативными признаками объективной стороны финансовых правонарушений являются место, способ, обстановка, время, систематичность и повторность совершения правонарушения.

Деяния, составляющие объективную сторону финансовых правонарушений, могут выражаться как в действиях, так и в бездействии.

Субъектом финансового правонарушения является лицо (физическое или юридическое), совершившее нарушение финансового законодательства и которое в соответствии с действующим законодательством может быть привлечено к ответственности.

Физические лица могут быть привлечены к ответственности за нарушения финансового законодательства с 16-летнего возраста. Кроме возраста, на возможность отнесения физического лица к субъектам финансовой ответственности влияют еще два обстоятельства. Во-первых, привлекаемое лицо должно быть вменяемым, т.е. понимать значение своих действий и руководить ими. Во-вторых, на момент совершения финансового правонарушения физическое лицо должно обладать гражданской дееспособностью, необходимой для исполнения денежных обязательств. Последнее обстоятельство имеет важное значение при привлечении к налоговой ответственности, поскольку виновное лицо должно иметь реальную возможность уплачивать за счет собственных денежных средств.

Недееспособность влечет отсутствие вины в действиях правонарушителя и, следовательно, отсутствие субъективной стороны финансового правонарушения. В таком случае привлечь физическое лицо к ответственности за нарушения финансового законодательства невозможно.

Субъективная сторона финансового правонарушения представляет совокупность признаков, отражающих внутреннюю сторону противоправного деяния (действия или бездействия) и характеризующих внутренние психические процессы, происходящие в сознании правонарушителя относительно содеянного и его последствий.

Принцип привлечения к юридической ответственности только за совершение виновного деяния является исходным началом всех публичных отраслей права, в том числе и финансового. Например, согласно п. 1 ст. 110 НК РФ налоговое правонарушение может быть совершенно умышлено или по неосторожности.

При совершении финансового правонарушения организацией также возможно определение вины в ее действиях (бездействии). Необходимость установления вины организации и учета ее формы прямо устанавливается финансовым законодательством. В частности, ч. 4 ст. 110 НК РФ определяет, что вина организации в совершении налогового правонарушения определяется в зависимости от вины ее должностных лиц либо ее представителей, деяния (действия или бездействие) которых обусловили совершение данного налогового правонарушения.

Таким образом, состав финансового правонарушения представляет собой законодательно построенную юридическую модель типичных признаков виновного противоправного деяния, нарушающего финансовые нормативно-правовые акты и за которое финансовым законодательством федерального уровня установлены меры ответственности.

Состав финансового правонарушения является критерием достоверной квалификации совершенного деяния и, следовательно, обоснованного применения финансово-правовой санкции. Наличие в противоправном деянии совокупности объективных и субъективных признаков является единственным юридическим основанием для привлечения субъекта финансового права к финансовой ответственности, поэтому при отсутствии хотя бы одного признака конкретного состава финансового правонарушения квалификация содеянного в качестве противоправного и наказуемого явления исключается.

Соблюдение финансово-правовых норм обеспечивается возможностью государства применять меры принуждения за нарушение обязанностей, предусмотренных финансовым законодательством. Ответственность за финансовые правонарушения находит свое выражение в соответствующей части нормы права, называемой санкцией. Анализ действующих финансовых нормативно-правовых актов позволяет сделать вывод, что ретроспективная финансовая ответственность невозможна без взыскания с виновного лица финансовой санкции, так как финансовое законодательство не содержит института полного освобождения от ответственности по основаниям малозначительности содеянного, деятельного раскаяния либо снижения размера штрафа в зависимости от количества обстоятельств, смягчающих вину.

Финансово-правовые санкции включены в общеправовую систему мер государственного принуждения, поэтому им свойственны все признаки юридических санкций. Согласно общей теории права санкцией признаются закрепленные в правовых нормах предписания о мерах принуждения за неисполнение обязанностей в целях защиты прав других лиц.

Вместе с тем финансово-правовая санкция представляет собой форму реагирования государства на нарушение законодательства, регулирующего порядок аккумулирования, распределения и использования государственных и муниципальных денежных фондов, и является внешним материальным выражением государственно-властного принуждения за совершение финансового проступка. Санкции в финансовом праве тем самым обладают рядом особенностей, обусловленных спецификой механизма правового регулирования отношений, складывающихся в процессе публичной финансовой деятельности.

Финансово-правовая санкция представляет элемент финансовой нормы, предусматривающий неблагоприятные финансово-имущественные последствия неисполнения либо несоблюдения финансовых обязанностей, сформулированных в диспозициях финансово-правовых норм и применяемых в особом процессуальном порядке.

В финансовом праве применяются санкции, которые известны другим отраслям права и применимы для защиты имущественных интересов многих субъектов, - штрафы и пени, а также меры государственного воздействия, свойственные только финансово-правовой сфере, - взыскание недоимки, блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях.

Интересная особенность финансово-правовых санкций проявляется в их открытом перечне: ст. 282 БК РФ допускает возможность применения к нарушителям бюджетного законодательства иных мер в соответствии с федеральными законами. Например, ст. 50 Федерального закона от 24 декабря 2002 г. "О федеральном бюджете на 2003 год" <*> устанавливает, что в случае принятия органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления решений, приводящих к нарушению порядка зачисления в федеральный бюджет доходов, а также иным образом нарушающих бюджетное или налоговое законодательство, Правительство РФ имеет право:

- приостанавливать и уменьшать финансирование из федерального бюджета федеральных целевых программ и мероприятий, осуществляемых на территории субъекта-правонарушителя;

- приостанавливать перечисление доходов от уплаты федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов-правонарушителей;

- приостанавливать поставку продукции, поступающей централизованно из государственных ресурсов.

Установление финансово-правовых санкций в текущем бюджетном законодательстве объясняется отсылочным характером норм БК РФ, устанавливающих составы бюджетных правонарушений. По замыслу законодателя, в бюджетных правоотношениях меры ответственности и их размер должны содержаться в Кодексе об административных правонарушениях. Однако такой подход разрывает охранительную финансово-правовую норму, делает ее применение невозможной в силу разного предназначения финансового и административного права. К тому же санкции за финансовые правонарушения установлены КоАП только по отношению к трем составам, остальные остались без мер государственной защиты. Поэтому пробелы действующего законодательства восполняются законодателем при принятии ежегодного закона о федеральном бюджете.

Особенность финансово-правовых санкций проявляется в их предназначении в системе охранительных финансовых правоотношений. Поскольку финансовая ответственность выполняет правовосстановительную и карательную функцию, то и финансово-правовые санкции нацелены прежде всего на восполнение финансовых потерь государства, принудительное выполнение обязанностей, устранение противоправных состояний. Наличие восстановительных санкций не исключает необходимость воздействия на правонарушителя с целью общей и частной превенции. Санкции, в зависимости от способов, какими они служат охране финансовых правоотношений, подразделяются на два вида:

- правовосстановительные, реализация которых направлена на устранение вреда, причиненного противоправным деянием финансовым интересам государства; принудительное исполнение невыполненных финансовых обязанностей, а также на восстановление нарушенных имущественных прав государства;

- карательные (штрафные), реализация которых направлена на предупреждение финансового правонарушения, а также на исправление и наказание нарушителей финансового законодательства.

Так, санкции, установленные в ст. 116, 117, 118, 124 - 129 НК РФ, носят карательный характер, остальные направлены на восполнение финансовых потерь государства. Компенсационный характер носят большинство мер воздействия, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства.

Размеры финансовых санкций предусматриваются специальными статьями отраслевого законодательства, устанавливаются и применяются, как правило, в виде денежных взысканий относительно лица, признанного виновным в совершении финансового правонарушения. Денежная форма финансовых санкций обусловлена характером финансовых обязанностей субъектов финансового права, которые также выражены в денежной форме: налогоплательщик обязан уплачивать налоги в денежной форме; распорядители бюджетных средств обязаны их использовать по целевому назначению; предприятия обязаны совершать денежные расчеты между собой в безналичной форме, перечислять валютную выручку на счета в уполномоченных банках и т.д.

Несмотря на различные способы исчисления, все финансовые санкции имеют общую юридическую природу и характерную особенность, заключающуюся в смене права собственности посредством принудительного изъятия денежных средств у физического лица или организации в пользу государства. Тем не менее процессуальный порядок применения финансово-правовых санкций зависит от их вида.

Штрафы за нарушения финансового законодательства взыскиваются только в судебном порядке и в законодательно установленной последовательности. Судебный порядок взыскания финансовых санкций является развитием принципа неприкосновенности собственности, закрепленного ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.

В некоторых случаях финансовое законодательство предусматривает изменение порядка уплаты штрафа. Например, налоговые органы имеют право предоставить субъекту, виновному в нарушении налогового законодательства, рассрочку или отсрочку по уплате санкции.

Нарушение финансового законодательства неминуемо причиняет вред имущественным интересам государства, поэтому задача финансовых санкций состоит в максимальной нейтрализации денежных потерь казны, в восстановлении нарушенных прав и наказании правонарушителя. Следовательно, кроме санкций в виде штрафов финансово-правовой механизм охраняется и другими способами.

На существующие различия в мерах государственно-властного принуждения, применяемых в механизме охраны финансовых отношений, указано Конституционным Судом РФ. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР "О государственной налоговой службе РСФСР" и Законов РФ "Об основах налоговой системы в РФ" и "О федеральных органах налоговой полиции" подчеркивается, что собственно меру юридической ответственности за виновное поведение в налоговых правоотношениях составляют только штрафные санкции, а отсутствие разграничения мер принуждения на правовосстановительные, имеющие целью восполнить недоимки и устранить ущерб, причиненный несвоевременной уплатой налога, и штрафные, представляющие собственно меру юридической ответственности за виновное поведение, существенным образом расширяет возможность произвольного применения рассматриваемых норм в бесспорном порядке, то есть вне законной судебной процедуры, что приводит к нарушению конституционного права на судебную защиту прав и свобод.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. N 20-П "По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона РФ от 24 июня 1993 г. "О федеральных органах налоговой полиции" отмечено, что неуплата налога в срок должна быть компенсирована погашением задолженности по налоговому обязательству, полным возмещением ущерба, понесенного государством в результате несвоевременного внесения налога. Поэтому к сумме собственно не внесенного в срок налога (недоимки) законодатель вправе добавить дополнительный платеж - пеню как компенсацию потерь государственной казны в результате недополучения налоговых сумм в срок в случае задержки уплаты налога. Бесспорный порядок взыскания этих платежей с налогоплательщика - юридического лица вытекает из обязательного и принудительного характера налога в силу закона. Иного рода меры, а именно: взыскание всей суммы сокрытого или заниженного дохода (прибыли), а также различного рода штрафов - по своему существу выходят за рамки налогового обязательства как такового и являются наказанием за налоговое правонарушение.

При взыскании недоимки и пени имеет место принудительное исполнение налогоплательщиком своей обязанности, существовавшей до нарушения финансового законодательства. Согласно ст. 11 НК РФ недоимка представляет собой сумму налога или сбора, не уплаченную в установленный налоговым законодательством срок, и носит компенсационный характер. Следовательно, принудительное изъятие сумм налогов и сборов является налоговой санкцией, обусловленной юридической природой налогового обязательства.

В качестве мер государственно-властного воздействия на нарушителей финансового законодательства используется пеня. Прообразом пени, взыскиваемой за нарушения налогового законодательства, можно считать законную неустойку, применяемую в гражданско-правовых отношениях. Согласно п. 1 ст. 330 Гражданского кодекса РФ неустойка представляет денежную сумму, определенную законом или договором на случай неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства. Одной из разновидностей неустойки является пеня, которая может быть договорной и законной. Законная неустойка устанавливается законодательством и применяется независимо от соглашения сторон. Вместе с тем необходимо учитывать особенности финансово-правовой пени, начисляемой при нарушении публично-правовых обязанностей.

Наибольшее распространение пеня как разновидность финансово-правовых санкций получила в налоговом праве. Согласно ст. 75 НК РФ пеней признается денежная сумма, которую налогоплательщик, плательщик сборов или налоговый агент должны выплатить в случае уплаты причитающихся сумм налогов или сборов, в том числе налогов или сборов, уплачиваемых в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации в более поздние по сравнению с установленными законодательством о налогах и сборах сроки.

Пеня защищает налоговые правоотношения и применяется в случае нарушения налогоплательщиком своих обязанностей по уплате налогов или сборов в срок и в полном объеме. Государственное принуждение прослеживается в механизме взыскания пени, заключающемся в принудительном изъятии за счет денежных средств правонарушителя на счетах в банке или за счет иного имущества налогоплательщика. С налогоплательщиков-организаций пени взыскиваются в бесспорном порядке, с физических лиц - по решению суда.

Анализ финансового законодательства позволяет сделать вывод, что пеня является мерой юридической ответственности и содержит необходимые признаки последней:

- условия применения и механизм взыскания пени установлены законодательством;

- основанием применения пени выступает нарушение финансового законодательства;

- пеня является следствием совершения финансового правонарушения и связана с реализацией санкции финансово-правовой нормы;

- взыскание пени сопровождается государственно-властным принуждением;

- уплата начисленной пени означает добровольную реализацию финансово-правовой (налоговой) обязанности;

- взыскание пени означает причинение правонарушителю имущественного урона в денежной форме.

Взыскание недоимки и пени носит ярко выраженный компенсационный характер, в качестве мер государственно-властного принуждения они имеют правовосстановительную природу и имущественную форму. Недоимка и пеня направлены на исполнение финансовых обязанностей перед государством, в частности бесспорной обязанности налогоплательщика перечислить причитающиеся платежи в пользу казны. Восстановление нарушенных финансовых прав государства предполагает достижение полной эквивалентности, то есть возвращение казне как потерпевшей стороне объема финансовых прав, утраченного в результате произошедшего факта финансового правонарушения.

Финансовые санкции имеют общую юридическую природу, но вместе с тем и отличительные признаки. Основные различия между штрафом как представителем карательной санкции и недоимкой и пеней как правовосстановительными санкциями заключаются в следующем:

- основанием штрафной ответственности является совершение финансового правонарушения, правильная его квалификация, индивидуализация суммы денежного взыскания. Основанием правовосстановительной ответственности является наличие финансовых обязанностей перед государством и, в случае необходимости, государственно-властное принуждение к их исполнению;

- штраф носит абсолютно или относительно определенный характер, имеет низшие и высшие границы, которые также могут быть изменены в зависимости от наличия смягчающих или отягчающих обстоятельств. Размеры недоимки и пени всегда абсолютно определены и не изменяются от наличия каких-либо индивидуальных обстоятельств, поскольку сумма ущерба, причиненного государственной казне финансовым правонарушением, может быть подсчитана достаточно точно;

- взыскание штрафа является результатом правоохранительной деятельности государственных органов, и правонарушитель не может сам подвергнуть себя финансовой ответственности. В отличие от штрафа уплатить недоимку или пени правонарушитель может самостоятельно, без вмешательства государственных органов.

Имеющиеся различия в основаниях, механизме применения и реализации правовосстановительных и карательных санкций не означают их взаимоисключения. Так, п. 2 ст. 75 НК РФ закрепляет, что сумма соответствующих пеней взыскивается помимо причитающихся к уплате сумм налога или сбора и независимо от применения других мер обеспечения исполнения обязанности по уплате налога или сбора, а также мер ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах; п. 4 ст. 101 НК РФ устанавливает, что на основании вынесенного решения о привлечении налогоплательщика к ответственности за совершение налогового правонарушения налогоплательщику направляется требование об уплате недоимки по налогу и пени.

Субъект финансового права, привлекаемый к финансовой ответственности, вправе оспаривать взыскание санкций любого вида, участвовать в производстве по исследованию обстоятельств совершения правонарушения.

Единую правовую природу финансовых санкций подчеркивает и БК РФ, п. 2 ст. 41 которого относит пени и штрафы к налоговым доходам бюджетов.

В российском финансовом праве санкции имеют еще один общий аспект, наличие которого существенно отличает финансово-правовую ответственность от иных ее видов. Все виды финансово-правовых санкций не поглощаются никакими другими: штрафы взыскиваются по принципу сложения, а недоимки и пени взыскиваются до полного (как минимум) возмещения причиненного государству ущерба.

САНКЦИИ

Финансово-правовая санкция представляет собой элемент финансово-правовой нормы, предусматривающий неблагоприятные финансово-имущественные последствия неисполнения либо несоблюдения финансовых обязанностей, сформулированных в диспозициях финансово-правовых норм, и применяемый в особом процессуальном порядке.

В финансовом праве применяются санкции, которые известны другим отраслям права и применимы для защиты имущественных интересов многих субъектов (штрафы и пени), а также меры государственного воздействия, свойственные только финансово-правовой сфере (взыскание недоимки, блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях).

Интересная особенность финансово-правовых санкций проявляется в их открытом перечне: ст. 282 БК РФ допускает возможность применения к нарушителям бюджетного законодательства иных мер в соответствии с федеральными законами. Например, ст. 50 Федерального закона от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год»¹ устанавливала, что в случае принятия органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований и администрацией города Байконур решений, приводящих к нарушению порядка зачисления в федеральный бюджет доходов от уплаты федеральных налогов, сборов и иных доходов, а также иным образом нарушающих бюджетное или налоговое законодательство РФ Правительство РФ имеет право:

· приостанавливать и уменьшать финансирование из федерального бюджета федеральных целевых программ и мероприятий, осуществляемых на территории субъекта-правонарушителя;

· приостанавливать перечисление доходов от уплаты федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов-правонарушителей;

· приостанавливать поставку продукции, поступающей централизованно из государственных ресурсов.

Установление финансово-правовых санкций в бюджетном законодательстве объясняется отсылочным характером норм БК РФ, устанавливающих составы бюджетных правонарушений. По замыслу законодателя в бюджетных правоотношениях меры ответственности и их размер должны содержаться в КоАП РФ. Однако такой подход разрывает охранительную финансово-правовую норму, делает ее применение невозможной в силу разного предназначения финансового и административного права. К тому же санкции за финансовые правонарушения установлены КоАП РФ только по отношению к трем составам, остальные остались без мер государственной защиты. Поэтому пробелы действующего законодательства восполняются законодателем при принятии ежегодного федерального закона о федеральном бюджете.

Особенность финансово-правовых санкций проявляется в их предназначении в системе охранительных финансовых правоотношений. Поскольку финансовая ответственность выполняет правовосстановительную и карательную функцию, то и финансово-правовые санкции нацелены прежде всего на восполнение финансовых потерь государства, принудительное выполнение обязанностей, устранение противоправных состояний. Наличие восстановительных санкций не исключает необходимость воздействия на правонарушителя с целью общей и частной превенции. Санкции, в зависимости от того, как они служат охране финансовых правоотношений, подразделяются на два вида:

1) правовосстановитвлъные санкции, реализация которых направлена на устранение вреда, причиненного противоправным деянием финансовым интересам государства, на принудительное исполнение невыполненных финансовых обязанностей и на восстановление нарушенных имущественных прав государства;

2) карательные (штрафные) санкции, реализация которых направлена на предупреждение финансового правонарушения, а также на исправление и наказание нарушителей финансового законодательства.

Так, санкции, предусмотренные ст. 116—118, 124—129 НК РФ, носят карательный характер, остальные санкции, предусмотренные НК РФ, направлены на восполнение финансовых потерь государства. Компенсационный характер носят большинство мер воздействия, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства.

Размеры финансовых санкций предусматриваются специальными статьями нормативных правовых актов отраслевого законодательства, устанавливаются и применяются, как правило, в виде денежных взысканий относительно лица, признанного виновным в совершении финансового правонарушения. Денежная форма финансовых санкций обусловлена характером финансовых обязанностей субъектов финансового права, которые также выражены в денежной форме: налогоплательщик обязан уплачивать налоги в денежной форме; распорядители бюджетных средств обязаны их использовать по целевому назначению; предприятия обязаны совершать денежные расчеты между собой в безналичной форме, перечислять валютную выручку на счета в уполномоченных банках и т. д.

Штрафы за нарушения финансового законодательства взыскиваются только в судебном порядке и в законодательно установленной последовательности. Судебный порядок взыскания финансовых санкций является развитием принципа неприкосновенности собственности, закрепленного ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.

Нарушение финансового законодательства неминуемо причиняет вред имущественным интересам государства, поэтому задача финансовых санкций состоит в максимальной нейтрализации денежных потерь казны, восстановлении нарушенных прав и наказании правонарушителя. Следовательно, кроме санкций в виде штрафов финансово-правовой механизм охраняется и другими способами.

На существующие различия в мерах государственно-властного принуждения, применяемых в механизме охраны финансовых отношений, указано Конституционным Судом РФ. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и законов РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции» подчеркивается, что собственно меру юридической ответственности за виновное поведение в налоговых правоотношениях составляют только штрафные санкции, а отсутствие разграничения мер принуждения на правовосстановительные, имеющие целью восполнить недоимки и устранить ущерб, причиненный несвоевременной уплатой налога, и штрафные, представляющие собственно меру юридической ответственности за виновное поведение, существенным образом расширяет возможность произвольного применения рассматриваемых норм в бесспорном порядке, т. е. вне законной судебной процедуры, что приводит к нарушению конституционного права на судебную защиту прав и свобод.

В постановлении Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции» отмечено, что неуплата налога в срок должна быть компенсирована погашением задолженности по налоговому обязательству, полным возмещением ущерба, понесенного государством в результате несвоевременного внесения налога. Поэтому к сумме собственно не внесенного в срок налога (недоимки) законодатель вправе добавить дополнительный платеж — пеню как компенсацию потерь государственной казны в результате недополучения налоговых сумм в срок в случае задержки уплаты налога. Бесспорный порядок взыскания этих платежей с налогоплательщика — юридического лица вытекает из обязательного и принудительного характера налога в силу закона. Иного рода меры, а именно взыскание всей суммы сокрытого или заниженного дохода (прибыли), а также различного рода штрафов, по своему существу выходят за рамки налогового обязательства как такового и являются наказанием за налоговое правонарушение.

При взыскании недоимки и пени имеет место принудительное исполнение налогоплательщиком своей обязанности, существовавшей до нарушения финансового законодательства. Согласно ст. 11 НК РФ недоимка представляет собой сумму налога или сбора, не уплаченную в установленный налоговым законодательством срок, и носит компенсационный характер. Следовательно, принудительное изъятие сумм налогов и сборов является налоговой санкцией, обусловленной юридической природой налогового обязательства.

В качестве мер государственно-властного воздействия на нарушителей финансового законодательства используется пеня. Прообразом пени, взыскиваемой за нарушения налогового законодательства, можно считать законную неустойку, применяемую в гражданско-правовых отношениях. Согласно п. 1 ст. 330 ГК РФ неустойка представляет собой денежную сумму, определенную законом или договором на случай неисполнения^ или ненадлежащего исполнения обязательства. Одной из разновидностей неустойки является пеня, которая может быть договорной и законной. Законная неустойка устанавливается законодательством и применяется независимо от соглашения сторон. Вместе с тем необходимо учитывать особенности финансово-правовой пени, начисляемой при нарушении публично-правовых обязанностей.

Наибольшее распространение пеня как разновидность финансово-правовых санкций получила в налоговом праве. Согласно ст. 75 НК РФ пеней признается денежная сумма, которую налогоплательщик, плательщик сборов или налоговый агент должны выплатить в случае уплаты причитающихся сумм налогов или сборов в более поздние по сравнению с установленными законодательством о налогах и сборах сроки.

Пеня защищает налоговые правоотношения и применяется в случае нарушения налогоплательщиком своих обязанностей по уплате налогов или сборов в срок и в полном объеме. Государственное принуждение прослеживается в механизме взыскания пени, заключающемся в принудительном изъятии за счет денежных средств правонарушителя на счетах в банке или за счет иного имущества налогоплательщика. С организаций пеня взыскивается в бесспорном порядке, с физических лиц — по решению суда.

· условия применения и механизм взыскания пени установлены законодательством;

· основанием применения пени выступает нарушение финансового законодательства;

· пеня является следствием совершения финансового правонарушения и связана с реализацией санкции финансово-правовой нормы;

· взыскание пени сопровождается государственно-властным принуждением;

· уплата начисленной пени означает добровольную реализацию финансово-правовой (налоговой) обязанности;

· взыскание пени означает причинение правонарушителю имущественного урона в денежной форме.

Взыскание недоимки и пени носит ярко выраженный компенсационный характер, в качестве мер государственно-властного принуждения они имеют правовосстановительную природу и имущественную форму. Недоимка и пеня направлены на исполнение финансовых обязанностей перед государством, в частности бесспорной обязанности налогоплательщика перечислить причитающиеся платежи в пользу казны. Восстановление нарушенных финансовых прав государства предполагает достижение полной эквивалентности, т. е. возвращение казне как потерпевшей стороне объема финансовых прав, утраченного в результате произошедшего факта финансового правонарушения.

Финансовые санкции имеют общую юридическую природу, но вместе с тем и отличительные признаки. Основные различия между штрафом как карательной санкцией и недоимкой и пеней как правовосстановительными санкциями заключаются в следующем:

а) основанием штрафной ответственности является совершение финансового правонарушения, правильная его квалификация, индивидуализация суммы денежного взыскания. Основанием правовосстановительной ответственности является наличие финансовых обязанностей перед государством и в случае необходимости государственно-властное принуждение к их исполнению;

б) штраф носит абсолютно или относительно определенный характер, имеет низшие и высшие границы, которые также могут быть изменены в зависимости от наличия смягчающих или отягчающих обстоятельств. Размеры недоимки и пени всегда абсолютно определенны и не изменяются от наличия каких-либо индивидуальных обстоятельств, поскольку сумма ущерба, причиненного государственной казне финансовым правонарушением, может быть подсчитана достаточно точно;

в) взыскание штрафа является результатом правоохранительной деятельности государственных органов, и правонарушитель не может сам подвергнуть себя финансовой ответственности. В отличие от штрафа, уплатить недоимку или пени правонарушитель может самостоятельно, без вмешательства государственных органов.

Имеющиеся различия в основаниях, механизме применения и реализации правовосстановительных и карательных санкций не означают их взаимоисключения. Так, в п. 2 ст. 75 НК РФ говорится, что «сумма соответствующих пеней взыскивается помимо причитающихся к уплате сумм налога или сбора и независимо от применения других мер обеспечения исполнения обязанности по уплате налога или сбора, а также мер ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах»; п. 3 ст. 101 НК РФ устанавливает, что на основании вынесенного решения о привлечении налогоплательщика к ответственности за совершение налогового правонарушения налогоплательщику направляется требование об уплате недоимки по налогу и пени.

Единую правовую природу финансовых санкций подчеркивает и БК РФ. Пункт 2 ст. 41 БК РФ относит пени и штрафы к налоговым доходам бюджетов.