Передумови становлення і особливості розвитку інституту конституційно-правової відповідальності

ТЕМА 10

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ

План:

Передумови становлення і особливості розвитку інституту конституційно-правової відповідальності.

Співвідношення конституційно-правової і політичної відповідальності як засобів відповідальності органів влади перед народом.

Поняття і специфіка конституційно-правової відповідальності.

Форми конституційно-правової відповідальності.

Санкції конституційно-правової відповідальності

Передумови становлення і особливості розвитку інституту конституційно-правової відповідальності

Однією із системотворчих ознак конституційного права є інсти­тут конституційно-правової (державно-правової) відповідальності.

Проблема створення ефективного механізму відповідальності та контролю за діяльністю органів державної влади не втратила своєї актуальності й сьогодні, особливо стосовно вищих органів влади, які здійснюють основні функції держави.

Широка політизація мас, кардинальна перебудова всіх ешелонів влади, рішучий поворот до прогресивних демократичних відносин і, зрештою, проголошення й розбудова державної незалежності і пра­вової державності України владно диктують необхідність створення нових механізмів забезпечення реалізації повновладдя народу України. Одним з таких механізмів і є конституційна (державно-правова) відповідальність.

Відповідальність ця має одразу дві площини – політичну і конституційно-правову. А заходи відповідальності покликані забез­печити належне функціонування публічної влади як з погляду не­ухильного виконання органами влади своїх функцій відповідно до власних статусу та компетенції, так і з погляду доцільності, ефектив­ності їхніх рішень та відповідності діяльності інтересам суспільства в цілому. Така подвійність мети, політичне забарвлення діяльності ор­ганів влади призвели до того, що політична та конституційно-правова відповідальність мають багато спільних рис і часто об’єднуються одним поняттям – конституційна-правова відповідальність.

Ця відповідальність – невід’ємний складовий елемент соціаль­ної відповідальності особи, а також формальних і неформальних сус­пільних інституцій. Це – особливий вид юридичної відповідальнос­ті, чиї зміст і особливості зумовлені місцем і роллю конституційного права в системі національного права України. Вона має багато спіль­ного з іншими видами юридичної відповідальності, але в той же час відзначається чималою часткою специфічності.

Прогресивним орієнтиром, запровадженим Конституцією Укра­їни 1996р., є побудова держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність, де закони виконуються не тільки рядовими громадя­нами, а й державою в особі її органів та їх посадових осіб.

Одним із засобів забезпечення режиму законності в діяльності вищих органів державної влади є їх відповідальність перед народом, яка є не тільки гарантом демократичної організації влади, а й запору­кою прогресивного розвитку суспільства в цілому, важливим чинни­ком утвердження і забезпечення легітимності державної влади.

Існування конституційно-правової відповідальності як особли­вого виду юридичної відповідальності було визнано ще на початку XX ст. Але багатоплановість та багатофункціональність цього інсти­туту викликали значні труднощі в теоретичному осмисленні та роз­робці механізму його реалізації.

У вітчизняній юридичній науці проблематика конституційно-правової відповідальності і сьогодні залишається однією з найменш розроблених, однак це зумовлено не тільки її специфікою, а й спад­щиною радянських часів, за яких поняття взаємної відповідальнос­ті особи і держави було відсутнє, а сама державно-правова відпові­дальність застосовувалася виключно до органів виконавчої влади і лише за умов збереження принципу їх ієрархічної підпорядкованос­ті. Вищий представницький орган держави взагалі не розглядався як суб’єкт конституційно-правової відповідальності, а інституту глави держави в колишньому СРСР тривалий час просто не було.

Сучасні пріоритети розвитку української держави змушують приділити більш серйозну увагу подальшій розробці цього інституту конституційного права. Існуючі в світовій та вітчизняній практиці те­оретичні напрацювання з цього питання здебільшого стосуються ви­вчення окремих аспектів конституційно-правової відповідальності, причому не самих основних. Комплексного дослідження питань при­роди, сутності, механізму функціонування та місця конституційно-правової відповідальності в системі стримувань і противаг між різни­ми гілками влади наразі не існує.

Аналіз історичних умов формування інституту конституційно-правової відповідальності звертає увагу передусім на те, що спроби запровадити відповідальність органів державної влади пов’язані ще з першими прецедентами здійснення процедури імпічменту у серед­ньовічній Англії (починаючи з 1376 р.). Але в умовах абсолютизму відповідальність за процедурою імпічменту виступала політичним інструментом, спрямованим, в першу чергу, на обмеження влади мо­нарха шляхом притягнення до відповідальності його міністрів.

Своє визнання цей інститут одержав лише в XIX ст. разом із становленням конституційного ладу, за якого діє відомий постулат конституціоналізму: «Державна влада підпорядковується закону так само, як і будь-хто з підвладних». Суб’єктами конституційно-правової відповідальності тоді виступали міністри уряду, інші посадові особи, члени парламенту, парламент в цілому. До них застосовувалися такі види відповідальності, як усунення з посади і дострокове припинен­ня повноважень.

Інститут конституційно-правової відповідальності розвивав­ся як політико-правовий інститут. Це було зумовлено специфікою діяльності вищих органів, яка лежить у двох площинах – політич­ній і юридичній, тому й оцінюється відповідно за двома критерія­ми – політичної доцільності та відповідності законодавству. Ре­троспективний аналіз законодавства Франції, Італії, Португалії, Австрії, Угорщини та деяких інших країн дозволяє зробити висно­вок, що спроба розмежування цих видів відповідальності і надан­ня конституційно-правовій відповідальності характеру чітко вре­гульованого законом правового інституту була невдалою, оскільки в жодному законодавчому акті не знайшли свого відображення її предмет і процедура здійснення. Взагалі, термін «державно-правова відповідальність» використовувався в широкому розумінні, для по­значення будь-якої відповідальності посадових осіб, що мала свої­ми підставами як порушення норм права, так і деякі суто політич­ні вчинки. Тому в умовах конституційних монархій цей правовий інститут носив більш декларативний, аніж прикладний характер, і на практиці конституційно-правова відповідальність часто замінювалася політичною. Це пояснюється здебільшого об’єктивним чин­ником. Правовий статус суб’єктів конституційно-правової відпові­дальності, їх знаходження на верхівці «правової ієрархії» вимагали, щоб інстанція відповідальності мала широкі повноваження для за­стосування юридичних санкцій щодо цих органів. Тому втілення такої відповідальності в реальне життя є можливим лише за умови участі в цьому процесі інших вищих органів державної влади. Все це дає можливість стверджувати, що відповідальність цих органів реально може існувати лише в горизонтальній площині, коли вона використовується як елемент системи стримувань і противаг в умо­вах застосування принципу демократичного поділу влади.

Порівняльний аналіз політичної і конституційно-правової відповідальності дає можливість зробити висновок, що політична і конституційно-правова відповідальність співвідносяться як родо­ве та видове поняття. Оскільки підстави конституційно-правової відповідальності водночас є формалізованими критеріями нега­тивної політичної оцінки діяльності органу державної влади, то їх конституційно-правова відповідальність завжди має суто політичне забарвлення і полягає у позбавленні права здійснювати державну владу шляхом вилучення зі сфери політики.

Основні риси розвитку конституційно-правової відповідальності вищих органів державної влади в новій і новітній історії яскраво свід­чать про те, що конституційно-правова відповідальність існує виключ­но у тих державах, де впроваджена цетралізовано-сеґментарна модель побудови державних органів (Президент – Парламент – Уряд). В інших країнах, де зберігається верховенство представницького орга­ну або влада персоналізована і знаходиться в руках окремої особи, питання про конституційно-правову відповідальність або взагалі не розглядається, або така відповідальність носить суто декларативний характер.

Конституційно-правова відповідальність в умовах різних форм державного правління відзначається різними межами застосування в залежності від обсягу повноважень органу державної влади, його ролі та місця в державному механізмі. Сьогодні світова практика засто­сування цього виду відповідальності дозволяє виділити такі її види, як дострокова зміна конституційного статусу органу, визнання акта органу влади неконституційним, а також імпічмент посадових осіб.

Аналіз відносин, які виникають в процесі реалізації конституційно-правових норм, дозволяє стверджувати, що конституційно-правова відповідальність включає як позитивну відповідальність (відпові­дальну поведінку, несення відповідальності перед будь-ким), так і ретроспективну (негативні наслідки як результат протиправної по­ведінки), при цьому перша має домінуючий характер.

Слід відзначити, що конституційно-правова відповідальність настає тільки за порушення норм конституційного права, які закрі­плюють конкретні права і обов’язки державних органів, визначають їх компетенцію, тому це є відповідальність за неналежну реалізацію органом влади свого конституційного статусу. Її позитивний аспект полягає у відповідальному ставленні суб’єкта до здійснення своїх за­конодавчо закріплених прав та обов’язків, а ретроспективний (у ви­падку правопорушення) – у безпосередньому застосуванні заходів юридичної відповідальності. Підставою позитивної відповідальності можна вважати набуття державним органом відповідного статусу, а підставою ретроспективної – конституційне правопорушення (конституційний делікт).

При нормативному закріпленні підстав ретроспективної відпо­відальності спостерігається узагальнене окреслення об’єктивної сто­рони, що створює значні труднощі при застосуванні правової норми. Це пов’язано, по-перше, з тим, що в сферу правового регулювання «втягуються» норми морально-політичного змісту, по-друге, з тим, що неправомірність виражається у діяльності чи бездіяльності, а не просто в діях чи бездіяльності.

До проявів об’єктивної сторони конституційного делікту відно­сять: діяльність представницьких і виконавчо-розпорядчих органів, що не забезпечує виконання поставлених перед ними конституцій­них цілей і завдань; порушення встановлених законом процедурних форм діяльності державних органів; діяльність посадових осіб, що обираються представницькими органами, яка не відповідає вимогам, встановленим до відповідних посад; «невиправдання» довіри вибор­ців депутатом або вчинення ним дій, не гідних звання депутата; «нереалізацію» конституційних норм, яка може виражатися у фактичній відмові від використання конституційних інститутів (наприклад, зві­ти депутатів перед громадянами фактично не проводяться), і т. ін.

Суб’єкти конституційно-правової відповідальності специфічні, оскільки вони є представниками влади і мають відповідний державно-правовий статус. Всі державні органи та посадові особи можуть і по­винні нести юридичну відповідальність. Коло таких суб’єктів, як правило, виводиться логічним шляхом, хоча доцільною була б їх кон­кретизація в законодавстві. Так, аналіз Конституції України дозво­лив віднести до суб’єктів конституційно-правової відповідальності в Україні державу в цілому, органи державної влади і їх посадових осіб, органи місцевого самоврядування, об’єднання громадян, фізичних осіб.

Аналіз санкцій конституційно-правової відповідальності дозво­лив виділити такі, що застосовуються до вищих органів державної влади, і констатувати їх правовідновлювальну спрямованість. До них відносять дострокову зміну конституційного статусу органу (роз­пуск, відставку), відставку або імпічмент посадової особи, визнання акта органу влади неконституційним.

Отже, конституційно-правова відповідальність – це юридична відповідальність політичного характеру, що існує у сфері конститу­ційних відносин і реалізується у відповідальному статусі суб’єктів конституційно-правових відносин (позитивний аспект) за здійснення їх правового статусу та компетенції, а у випадках його порушення – у примусовому перенесенні заходів впливу (ретроспективний аспект), суть яких полягає у вилученні зі сфери політики та позбавленні пра­ва брати участь у здійсненні державної влади.

Україна належить до держав з неправильною формою правлін­ня, тому побудова взаємовідносин між гілками влади характеризу­ється відходом від традиційних схем. Аналіз повноважень вищих органів державної влади свідчить про те, що встановлена чинним законодавством конституційно-правова відповідальність не відпо­відає обсягу їх компетенції, що призводить до порушення балансу між законодавчою і виконавчою гілками влади та неможливості притягнення окремих органів і посадових осіб до юридичної відпо­відальності. Тому очевидною можна назвати необхідність докорін­ного реформування інституту конституційно-правової відповідаль­ності у напрямку посилення персональної відповідальності органів влади та їх посадових осіб.

Зрозуміло, що Конституція та конституційні закони не можуть бути єдиним джерелом конституційно-правової відповідальності, оскільки більшою мірою вони покликані регламентувати лише осно­вні засади усіх видів юридичної відповідальності, які підлягають по­дальшій конкретизації в галузевому законодавстві. Однак в системі конституційного права України не вистачає інтеграційної ланки, яка б упорядкувала всі складові конституційно-правової відповідальності. Для цього необхідно розробити й прийняти спеціальний закон, який комплексно регулював би процедуру застосування конституційно-правової відповідальності і в якому були б чітко визначені юридичні підстави для настання несприятливих наслідків юридичного харак­теру для її суб’єктів. Відсутність конкретних підстав притягнення до конституційно-правової відповідальності – одна з найважливіших проблем конституційного права. Загальний характер конституційних норм є додатковим аргументом на користь прийняття такого закону, який системно конкретизував би норми Конституції, хоч що норми останньої і є юрмами прямої дії.