Государственная служба: история возникновения и становления, понятие и основные принципы функционирования

Историческое место государственной службы неразрывно связано с историческим местом государства и права. Служба – вид общественно полезной деятельности по отправлению определенных полномочий.

Государственная служба сложилась в период действия буржуазных конституций. Однако нельзя сказать, что до принятия писаных конституций в буржуазных государствах государственной службы не существовало. Кем, например, были матросы Одиссея, главы одного из греческих государств в античности? Очевидно, что они были государственными служащими. Принципы их службы были, возможно, отличающимися от современных, однако они выполняли функции государства по захвату чужих территорий и приобретению оттуда богатств, они являлись деятелями публичного сектора, властного сектора общественной жизни и называться частными наемниками, трудящимися (со специальностью подавления) не могли. Иначе мы не понимали бы сущностную разницу между частным и публичным секторами государственной и общественной жизни.

Уяснение истории развития и происхождения государственной службы должно дать нам сознательное представление о причинах, характеристиках, основных закономерностях возникновения, действии и тенденциях будущего развития института, регулирование которого столь важно для функционирования всего организма государственно организованного общества [1, с. 5].

В самом общем смысле можно утверждать, что происхождение государственной службы, а также ее характеристики связаны, обусловлены и отражают экономическую необходимость централизованного регулирования в первую очередь производственных отношений при разделении труда на определенной ступени развития производительных сил.

Среди обстоятельств правового характера, влияющих на параметры государственной службы, прежде всего должно быть изучено отношение соответствующего государства к какой-либо правовой системе или правовой семье. Особенности правотворчества и правоприменения в различных странах или группах стран в силу особенностей исторического и регионального их развития отражаются в наличии правовых систем и особенностях отношений государственной службы.

Общепризнанными являются континентальная и англосаксонская правовые системы, однако единого подхода ученых в отношении правовых систем или системы права нет. Р. Давид и К. Жоффре-Спинози выделяют романо-германскую правовую семью, социалистическое право, общее право и иные виды права; к "иным" они относят мусульманское право, право Индии, правовые системы Дальнего Востока и правовые системы Африки и Мадагаскара [2].

Для континентальной системы права характерно четкое правовое регулирование, сложная классификация государственных служащих, наличие специальных судов административной юстиции по вопросам государственной службы. Один из критериев различия правовых систем заключается в том, является ли право системой норм или совокупностью общественных отношений.

В мусульманском мире особенностью организации государственной службы являлось всегда то, что со времен кончины Мухаммеда в VII веке обе верховные должности в государстве, духовная и светская, были соединены в одном лице — халифе [3, с.26].

Чтобы наглядно представить природу и предназначение государственной службы в системе государственной власти необходимо определить ее сущность.

Есть два подхода к сущностной характеристике государственной службы-институционально-правовой и политический.

Первый подход — правовой, смысл его состоит в том, что государственная служба рассматривается как социально-правовой институт. Его основная цель - обеспечивать интересы государства и общества. Его главные функции- административная и сервисная по существу, не имеющие политического характера.

Второй подход — деятельностно-политический. Он заключается в том, что государственная служба является профессиональной деятельностью по
обеспечению полномочий государственных органов и поэтому носит политический характер [4, c.13-15].

В научной и научно-популярной литературе типичными определениями термина «государственная служба» являются, например, следующие:
механизм формирования, реализации государственной власти и управления;

- инструмент и технология государственного управления, реализации функций государства;

- публичный институт реализации власти;

- единство правового, социального и организационного институтов, регулирующих осуществление государственной власти;

- совокупность процессов и процедур государственно-служебных отношений;

- особый вид профессиональной, управленческой деятельности – административной или аппаратной;

- публично-правовое отношение между государством как работодателем и госслужащим как наемным работником [5, c. 45-47]

А. Ф. Ноздрачев определяет государственную службу как «установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени» [6, с.14].

Государственная служба имеет многоцелевой функционально-деятельностный характер, что позволяет обеспечивать исполнение всего объема полномочий структур государственного аппарата и является основанием для её структурной дифференциации и специализации по видам профессиональной государственно-служебной деятельности.

Дифференциация госорганов по предмету их ведения, т.е. по объему и структуре реализуемых государственно-властных полномочий и компетенции по отраслям и сферам государственной деятельности является основанием для разделения государственной службы на виды. Вопрос о видах государственной службы приобретает значение именно по причине многообразия государственно-служебной деятельности, что связано с проблемой модернизации и повышения её эффективности.

Государственная служба, направленная на исполнение государственных задач и функций, существует в государственных органах различных организационно-правовых форм и имеющих различную организационную структуру. При этом они могут видоизменяться в результате преобразований, реорганизаций, межсистемных организационных изменений и т.п. В зависимости от принадлежности государственного органа к тому или иному виду государственно-властной деятельности (законодательной, исполнительной или судебной) определяется и название государственной службы.

По принципу разделения властей различают государственную службу:

- представительной (законодательной) власти, называемую парламентской;

- исполнительной власти, называемую правительственной, т.е. осуществляемую в аппарате правительства и органах исполнительной власти по сферам государственного регулирования (управления);

- судебной власти, называемую судебной, т.е. осуществляемую в аппарате судов всех инстанций.

Характерной особенностью в функционировании видов госслужбы являются различия в компетенции и предметах этих государственных органов.

Общая или общеадминистративная (управленческая) госслужба - это служба в органах госвласти общей компетенции, т.е. в органах, содержание государственно-служебной деятельности которых не отличается однородной функционально-профессиональной спецификой. К этому виду относятся:

- президентская госслужба: в Администрации Президента, Государственном секретариате Совета Безопасности, Управлении делами Президента, иных госорганах, непосредственно обеспечивающих деятельность Президента.

- парламентская госслужба: в палатах Национального Собрания и их секретариатах; местных Советах депутатов и их аппаратах;

- правительственная госслужба: в Правительстве и его аппарате;

- исполнительная госслужба: в министерствах, иных органах госуправления, их территориальных подразделениях; местных исполнительных и распорядительных органах и их аппаратах;

Специализированная госслужба - это реализация особо установленных полномочий госслужащими с соответствии с их профессиональной специализацией в госорганах, имеющих особую (специальную) компетенцию, и осуществляющих преимущественно однородную деятельность (по соответствующим предметам ведения).

К специализированной государственной службе можно отнести:

- госдолжности в диппредставительствах, консульских учреждениях и миссиях РБ;

- контрольно-надзорную госслужбу: в органах Комитета госконтроля, органах Прокуратуры;

- в госнотариате (государственных нотариальных конторах), называемую нотариальной госслужбой;

- финансово-кредитную госслужбу (в Нацбанке);

- избирательную госслужбу (ЦИК по выборам и проведению республиканских референдумов и ее аппарате) [7, c.15].

Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются:

– законность;

– приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

– равный доступ граждан к государственной службе;

– единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

– взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

– открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

– профессионализм и компетентность государственных служащих;

– защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Принципы государственной службы обусловлены существованием принципов функционирования государства, государственных органов и государственного управления (последнее понимается здесь в широком смысле), которое осуществляется в большей мере такими субъектами права, как государственные служащие.

Принципы государственной службы, являясь научной категорией, отражают наиболее существенные стороны организации и функционирования не только самой государственной службы, но и системы государственных органов, определяют содержание сложных взаимоотношений внутри этой системы. Например, они отражают такие возникающие внутри государственного управления связи, как:

1) разделение труда;

2) территориальная организация (центральное и региональное управление);

3) отраслевая организация;

4) иерархия организации;

5) разделение полномочий и компетенции между центральными и региональными государственными органами.

Д.Н. Бахрах, подчеркивая нецелесообразность слишком широкого использования этого понятия, указывает на следующие основные принципы государственной службы, выделяя при этом наиболее общие категории:

1) демократизм (полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества; общедоступность государственной и муниципальной службы; сменяемость служащих как одно из проявлений политической демократии; подотчетность и ответственность служащих);

2) профессионализм (компетентность работника; систематичное, регулярное выполнение функций, операций, служебных отношений; регулярное получение оплаты за свой труд; ответственность за деятельность);

3) социально-правовая защита служащих [8, c.17]

В.М. Манохин под принципами государственной службы понимает требования, которые:

1) обязательны для всех лиц и организаций, в той или иной степени имеющих отношение к государственной службе;

2) распространяются на все виды государственной службы и являются всеобщими в рамках государственной службы;

3) охватывают все организационные, правовые и другие стороны, из которых складывается содержание государственной службы.

В.М. Манохин отмечает, что анализ принципов государственной службы зависит от различных подходов к пониманию государственной службы: при трактовке ее только как деятельности государственных служащих выделяются одни принципы (равный доступ граждан на государственную службу, их сменяемость и т.д.); если же государственная служба рассматривается как организационно правовой институт в системе государственной организации, то тогда в принципах службы должны найти свое отражение как общие принципы организации и деятельности государства, так и специальные принципы, присущие только институту государственной службы (законность, дисциплина, народность и т.д.) [9, c.293-294].

Таким образом, государственная служба должна олицетворять собой единство элементов двух групп. С одной стороны - системы правовых институтов, определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и применения государственной власти. А с другой, - совокупности людей, специально подготовленных и профессионально занятых в госаппарате для воплощения социальной роли государства.