Историческое место государственной службы неразрывно связано с историческим местом государства и права. Служба – вид общественно полезной деятельности по отправлению определенных полномочий.
Государственная служба сложилась в период действия буржуазных конституций. Однако нельзя сказать, что до принятия писаных конституций в буржуазных государствах государственной службы не существовало. Кем, например, были матросы Одиссея, главы одного из греческих государств в античности? Очевидно, что они были государственными служащими. Принципы их службы были, возможно, отличающимися от современных, однако они выполняли функции государства по захвату чужих территорий и приобретению оттуда богатств, они являлись деятелями публичного сектора, властного сектора общественной жизни и называться частными наемниками, трудящимися (со специальностью подавления) не могли. Иначе мы не понимали бы сущностную разницу между частным и публичным секторами государственной и общественной жизни.
Уяснение истории развития и происхождения государственной службы должно дать нам сознательное представление о причинах, характеристиках, основных закономерностях возникновения, действии и тенденциях будущего развития института, регулирование которого столь важно для функционирования всего организма государственно организованного общества [1, с. 5].
В самом общем смысле можно утверждать, что происхождение государственной службы, а также ее характеристики связаны, обусловлены и отражают экономическую необходимость централизованного регулирования в первую очередь производственных отношений при разделении труда на определенной ступени развития производительных сил.
Среди обстоятельств правового характера, влияющих на параметры государственной службы, прежде всего должно быть изучено отношение соответствующего государства к какой-либо правовой системе или правовой семье. Особенности правотворчества и правоприменения в различных странах или группах стран в силу особенностей исторического и регионального их развития отражаются в наличии правовых систем и особенностях отношений государственной службы.
Общепризнанными являются континентальная и англосаксонская правовые системы, однако единого подхода ученых в отношении правовых систем или системы права нет. Р. Давид и К. Жоффре-Спинози выделяют романо-германскую правовую семью, социалистическое право, общее право и иные виды права; к "иным" они относят мусульманское право, право Индии, правовые системы Дальнего Востока и правовые системы Африки и Мадагаскара [2].
Для континентальной системы права характерно четкое правовое регулирование, сложная классификация государственных служащих, наличие специальных судов административной юстиции по вопросам государственной службы. Один из критериев различия правовых систем заключается в том, является ли право системой норм или совокупностью общественных отношений.
В мусульманском мире особенностью организации государственной службы являлось всегда то, что со времен кончины Мухаммеда в VII веке обе верховные должности в государстве, духовная и светская, были соединены в одном лице — халифе [3, с.26].
Чтобы наглядно представить природу и предназначение государственной службы в системе государственной власти необходимо определить ее сущность.
Есть два подхода к сущностной характеристике государственной службы-институционально-правовой и политический.
Первый подход — правовой, смысл его состоит в том, что государственная служба рассматривается как социально-правовой институт. Его основная цель - обеспечивать интересы государства и общества. Его главные функции- административная и сервисная по существу, не имеющие политического характера.
Второй подход — деятельностно-политический. Он заключается в том, что государственная служба является профессиональной деятельностью по
обеспечению полномочий государственных органов и поэтому носит политический характер [4, c.13-15].
В научной и научно-популярной литературе типичными определениями термина «государственная служба» являются, например, следующие:
механизм формирования, реализации государственной власти и управления;
- инструмент и технология государственного управления, реализации функций государства;
- публичный институт реализации власти;
- единство правового, социального и организационного институтов, регулирующих осуществление государственной власти;
- совокупность процессов и процедур государственно-служебных отношений;
- особый вид профессиональной, управленческой деятельности – административной или аппаратной;
- публично-правовое отношение между государством как работодателем и госслужащим как наемным работником [5, c. 45-47]
А. Ф. Ноздрачев определяет государственную службу как «установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени» [6, с.14].
Государственная служба имеет многоцелевой функционально-деятельностный характер, что позволяет обеспечивать исполнение всего объема полномочий структур государственного аппарата и является основанием для её структурной дифференциации и специализации по видам профессиональной государственно-служебной деятельности.
Дифференциация госорганов по предмету их ведения, т.е. по объему и структуре реализуемых государственно-властных полномочий и компетенции по отраслям и сферам государственной деятельности является основанием для разделения государственной службы на виды. Вопрос о видах государственной службы приобретает значение именно по причине многообразия государственно-служебной деятельности, что связано с проблемой модернизации и повышения её эффективности.
Государственная служба, направленная на исполнение государственных задач и функций, существует в государственных органах различных организационно-правовых форм и имеющих различную организационную структуру. При этом они могут видоизменяться в результате преобразований, реорганизаций, межсистемных организационных изменений и т.п. В зависимости от принадлежности государственного органа к тому или иному виду государственно-властной деятельности (законодательной, исполнительной или судебной) определяется и название государственной службы.
По принципу разделения властей различают государственную службу:
- представительной (законодательной) власти, называемую парламентской;
- исполнительной власти, называемую правительственной, т.е. осуществляемую в аппарате правительства и органах исполнительной власти по сферам государственного регулирования (управления);
- судебной власти, называемую судебной, т.е. осуществляемую в аппарате судов всех инстанций.
Характерной особенностью в функционировании видов госслужбы являются различия в компетенции и предметах этих государственных органов.
Общая или общеадминистративная (управленческая) госслужба - это служба в органах госвласти общей компетенции, т.е. в органах, содержание государственно-служебной деятельности которых не отличается однородной функционально-профессиональной спецификой. К этому виду относятся:
- президентская госслужба: в Администрации Президента, Государственном секретариате Совета Безопасности, Управлении делами Президента, иных госорганах, непосредственно обеспечивающих деятельность Президента.
- парламентская госслужба: в палатах Национального Собрания и их секретариатах; местных Советах депутатов и их аппаратах;
- правительственная госслужба: в Правительстве и его аппарате;
- исполнительная госслужба: в министерствах, иных органах госуправления, их территориальных подразделениях; местных исполнительных и распорядительных органах и их аппаратах;
Специализированная госслужба - это реализация особо установленных полномочий госслужащими с соответствии с их профессиональной специализацией в госорганах, имеющих особую (специальную) компетенцию, и осуществляющих преимущественно однородную деятельность (по соответствующим предметам ведения).
К специализированной государственной службе можно отнести:
- госдолжности в диппредставительствах, консульских учреждениях и миссиях РБ;
- контрольно-надзорную госслужбу: в органах Комитета госконтроля, органах Прокуратуры;
- в госнотариате (государственных нотариальных конторах), называемую нотариальной госслужбой;
- финансово-кредитную госслужбу (в Нацбанке);
- избирательную госслужбу (ЦИК по выборам и проведению республиканских референдумов и ее аппарате) [7, c.15].
Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются:
– законность;
– приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
– равный доступ граждан к государственной службе;
– единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
– взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
– открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
– профессионализм и компетентность государственных служащих;
– защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
Принципы государственной службы обусловлены существованием принципов функционирования государства, государственных органов и государственного управления (последнее понимается здесь в широком смысле), которое осуществляется в большей мере такими субъектами права, как государственные служащие.
Принципы государственной службы, являясь научной категорией, отражают наиболее существенные стороны организации и функционирования не только самой государственной службы, но и системы государственных органов, определяют содержание сложных взаимоотношений внутри этой системы. Например, они отражают такие возникающие внутри государственного управления связи, как:
1) разделение труда;
2) территориальная организация (центральное и региональное управление);
3) отраслевая организация;
4) иерархия организации;
5) разделение полномочий и компетенции между центральными и региональными государственными органами.
Д.Н. Бахрах, подчеркивая нецелесообразность слишком широкого использования этого понятия, указывает на следующие основные принципы государственной службы, выделяя при этом наиболее общие категории:
1) демократизм (полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества; общедоступность государственной и муниципальной службы; сменяемость служащих как одно из проявлений политической демократии; подотчетность и ответственность служащих);
2) профессионализм (компетентность работника; систематичное, регулярное выполнение функций, операций, служебных отношений; регулярное получение оплаты за свой труд; ответственность за деятельность);
3) социально-правовая защита служащих [8, c.17]
В.М. Манохин под принципами государственной службы понимает требования, которые:
1) обязательны для всех лиц и организаций, в той или иной степени имеющих отношение к государственной службе;
2) распространяются на все виды государственной службы и являются всеобщими в рамках государственной службы;
3) охватывают все организационные, правовые и другие стороны, из которых складывается содержание государственной службы.
В.М. Манохин отмечает, что анализ принципов государственной службы зависит от различных подходов к пониманию государственной службы: при трактовке ее только как деятельности государственных служащих выделяются одни принципы (равный доступ граждан на государственную службу, их сменяемость и т.д.); если же государственная служба рассматривается как организационно правовой институт в системе государственной организации, то тогда в принципах службы должны найти свое отражение как общие принципы организации и деятельности государства, так и специальные принципы, присущие только институту государственной службы (законность, дисциплина, народность и т.д.) [9, c.293-294].
Таким образом, государственная служба должна олицетворять собой единство элементов двух групп. С одной стороны - системы правовых институтов, определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и применения государственной власти. А с другой, - совокупности людей, специально подготовленных и профессионально занятых в госаппарате для воплощения социальной роли государства.
