Публичное управление периода абсолютной монархии характеризуется обычно как «полицейско-государственное». Будучи интенсивным и всеобъемлющим, оно проникало во все сферы общественной жизни, включая сферы свободы и собственности граждан.
Важная отличительная черта управления этого типа – разветвленный централизованный управленческий аппарат.
Централизация управления коснулась и низовых территориальных единиц – общин и городов. Совет города, председатель общины в деревне выступали фактически лишь как исполнители указаний монарха: на все их управленческие действия распространялось право верховной власти «изменять», «отменять», «уменьшать», «увеличивать» исходя из общегосударственных интересов. Муниципально-правовые документы периода абсолютной монархии свидетельствуют о том, что самоуправленческие права городов и общин были существенно ограничены.
В то же время полиция и полицейское государство постепенно из блага для общества превращались в его бич, все более возрастало желание подданных стать полноправными гражданами и поставить формальные рамки полномочиям верховной власти. Таким образом, идея правового государства в конце XVIII века в Германии получила всеобщее распространение, и борьба за установление конституционной монархии перешла в свою решающую фазу.
1.3. Развитие коммунального самоуправления в период с XIX – по XX вв.
С начала 19 века начинается отсчет современной истории публичного управления в Германии. Этот период характеризуется последовательным созданием либерального, правового государства, основанного на принципах конституционализма и законности.
Развитие публичного управления в территориальных единицах земель в период конституционно-либерального государства происходило под девизом «коммунального самоуправления». Страница новой истории административного управления в Германии открылась проводимой «сверху» городской реформой в Пруссии, главным идеологом которой явился Карл Фрейхерр фон Штейн. Положение, выработанное для всех городов Прусской монархии (1808 г.), объединяло в себе ряд традиционных черт немецкого городского самоуправления, а также учитывало результаты французского влияния, проявившегося в ходе наполеоновских войн.[3]
Согласно Положению граждане городов избирали два коллегиальных органа: городское собрание и магистрат. Собрание обладало в основном представительскими функциями без существенных полномочий. Магистрат, состоявший из 16-17 советников, являлся основным органом местного управления. Он обладал полномочиями в сфере распоряжения городскими финансами, благоустройства городской территории, в делах полиции и т. д. Глава магистрата - бургомистр - назначался государственной властью (монархом) из числа представленных магистратом кандидатов. И бургомистр, и магистрат в целом подчинялись и были подотчетны в своей деятельности правительственному чиновнику - ландрату, осуществлявшему свои полномочия на уровне района.
После создания в 1815 г. Германского Союза основные положения прусской реформы стали распространяться в других немецких государствах. Однако и в Пруссии, и в других государствах Союза новшества коснулись лишь городского управления и самоуправления. Сельские территории продолжали управляться централизованно либо путем сохранения элементов феодальной системы управления, когда собственник земли осуществлял и ряд управленческих функций.
Постепенное введение общинного самоуправления и унификация статуса городского и сельского управления происходит в немецких государствах в 1820-1850-х гг. Параллельно с этим формируются и органы самоуправления на уровне районов, которые объединяли на своей территории частные землевладения, города и сельские общины. Выборы на этом уровне являлись непрямыми и происходили по куриям: в районные собрания избирались представители от крупных землевладельцев, от городских собраний и сельских общин, находящихся на территории района. Фактически районные собрания не обладали существенными полномочиями, они лишь утверждали - без права вето - решения государственной власти, представленной в районе ландратом.
Существенным этапом в развитии институтов немецкого местного управления и его унификации является создание в 1870 г. Германской империи. В рамках единого государства принятое 13 декабря 1872 г. прусское Положение о районном управлении быстро распространилось по всей территории империи и стало основой для существенной трансформации системы местного управления. Положение пронизано, прежде всего, идеями о государственной природе местного управления и отталкивалось, в частности, от принципов английского местного управления и российской Земской реформы 1864 г.[4]
Созданная таким образом система местного самоуправления распространялась порой очень долго и с вариациями на все германские земли. Элементы централизации усилились в годы Веймарской республики (1919-1933 гг.) и абсолютизировались в третьем Рейхе (19331945 гг.).
Оккупация Германии войсками союзников в 1944-1948 гг. вновь раздробила едва унифицированную систему местного управления. В советской зоне оккупации была создана система местных Советов, в американской зоне оккупации формировались органы местного управления, являвшиеся компромиссом между американской системой и местными традиционными системами (сходные процессы происходили в английской и французской зонах).
В результате этого внешнего давления и реорганизации управления в целом в новых немецких государствах на территории ФРГ вступили в действие четыре разных варианта Положений о местном управлении: положение о магистре, положение о совете, положение о бургомистре и южно-германское положение.
Таким образом, к моменту образования ФРГ сложилось несколько моделей местной самоуправляемой коммунальной организации:
Ø северо-германская модель в Северной Рейн-Вестфалии и Нижней Саксонии;
Ø модель магистрата в Гессене и Щлезвиг-Гольдштинии;
Ø южногерманская модель в Ба-ден-Вюртемберге и Баварии;
Ø институт бургомистров в Сааре и Рейнланд-Пфальце.
В каждой немецкой земле была унифицирована система местного управления, включающая, как правило, два уровня: общины (в том числе города) и районы (в том числе города-районы). После объединения Германии в 1990 г. восточногерманские земли организовали свое местное управление на основе переходных положений, но к середине 90-х гг. полностью адаптировали его к западногерманскому праву и приняли западногерманские модели местного самоуправления.
